消费税改革稳步推进

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10月9日，国务院印发《关于实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，方案文字量不大，但提出了三项重要的改革举措，一是保持增值税“五五分享”比例稳定；二是调整完善增值税留抵退税分担机制；三是后移消费税征收环节并稳步下划地方，其中消费税改革的相关内容最受关注。

自1994年分税制改革后，中央和地方财政格局发生重大变化，由于实际运行中多方因素影响，财权上移，事权下放，事权与财权不匹配的问题开始逐步凸显，使得地方政府在优化发展环境和提升政府服务方面的投入明显不足，公共服务供给捉襟见肘。近年来，优化中央与地方财政收入分配，健全地方税体系改革的呼声越来越大，此次消费税改革也正是在这样的背景下推出。

根据文件，此次消费税改革主要包括两方面：一是征收环节后移，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收；二是改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。具体来看，此次改革可能将会产生如下几点影响：

一是消费税总额将会有所增加。商品完成全部生产，从出厂开始，经过各种流通环节，最后到零售环节，成本逐步增加，零售价格要高于出厂价格，因此，消费税税基会有所提高。如果税率和计税方式不变，将征收环节后移会增加消费税税额。当然，消费税的主要目标的调节收入分配，增加税收并不是改革的主要目标。

二是地方财政收入将会有所增长。消费税是我国四大税种之一，从税收收入总额来看，仅次于增值税、企业所得税和个人所得税。2018年国内消费税1.06万亿元，约占当年税收总额的7%，若加上进口环节的消费税，整体消费税的规模更大。改革之前，消费税是中央独享税种，此次增量部分划拨地方，将有效增加地方税收收入，缓解地方财政困难。同时地方政府也有动力营造更好的消费环境，提高地方消费增速。

三是短期内影响不会太大。文件明确“先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点”。我国目前对15大类相对高端的非必需消费品征收消费税，包括烟、成品油、小汽车、酒、贵重首饰珠宝、摩托车、高档手表、高尔夫球和球具、游艇、高档化妆品、木制一次性筷子、实木地板、鞭炮烟火、电池、涂料等。其中烟、油、车、酒四类商品，占我国消费品比重90%以上，是消费税贡献的主体力量，而此次改革先行试点的三个品类（高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等）整贡献的消费税收入规模很小，其中贵重首饰、珠宝玉石本身就在零售环节征税。因此，短期内不会产生太大影响。

四是长期看改革将遵循一个稳步推进的过程。文件明确“具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施”。由于下游批发零售商数目远多于生产厂商，将征收环节后移会增加纳税人户数、提高税收征缴成本，预计消费税改革会是一个稳步推进的渐进过程，成熟一个，推出一个，逐步扩大改革范围。比如汽车，占消费税比重较高，且流通环节少，改革后征税难度不大，同时地方政府可以利用新增的税收改善基础设施和环境，以弥补汽车消费环节带来的外部性，这种方式要远远优于行政性的限行限购。比如成品油，其经营资格有严格的审批制度，而且改革之前也是从量征收，税基不发生变化，推进的难度也不大，这些品类很可能成为下一部改革的重点。

就地方政府来说，一方面要把握好消费税改革的机遇，加快完善促进消费的体制机制，加快实施促进消费政策，改善消费环境，优化财政结构，形成消费增强的马太效应，但同时也要警惕为激励税收增长，而形成的地方政府行为扭曲。另一方面要积极应对改革后批发、零售渠道比较分散，征税难度较大的状况，加快推进税收规范。