论我国房屋租赁市场中政府的责任
——兼议我国房屋租赁政策调控机制的完善

何 江

(镇江市住房和城乡建设局 政策法规处，江苏 镇江 212003)

随着我国经济飞速发展，城镇化进程加快，房地产行业得到了迅猛发展，但在发展过程中也出现了一些问题，如房价越调越高、民众重交易而轻租赁等。我国的房屋自有率高达80%，与之相比的房屋租赁市场发展却“营养不良”，存在买卖与租赁市场发展严重失衡的问题，且承租人的权益得不到有效保障。政府将更多精力放在调控房地产买卖市场方面，对房屋租赁市场的政策调控措施较为匮乏，相关政策法规不够完善。

2016年5月，国务院办公厅印发了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》(国办发〔2016〕39号)，首次提出建立“购租并举”概念，构建“租售同权”的房屋租赁市场。

2017年，各省市相继出台了“限购令”，这对房屋租赁市场来说影响深远。房屋是维护国家长治久安的基础，深化房屋租赁改革，探索符合我国国情的房屋租赁政策机制，也是推动房地产市场健康发展的重要内容。

1 房屋租赁市场监管的法律制度及存在的问题

我国房屋租赁市场日益活跃，房屋租赁市场监管的法律制度除民法、合同法外，还有一些规章。实践中，房屋租赁市场在运行中存在一些问题，特别是对承租人的权益保护方面显得尤为不足。

1.1 房屋租赁市场监管的法律制度

1.1.1 廉租住房的法律法规

自1988年正式提出“廉租房”概念以来，廉租房方面的法律最高的位阶也仅限于部门规章《廉租住房保障办法》，除此以外，大多都是以政策文件形式印发。2010年，《中华人民共和国住房保障法》(以下简称《住房保障法》)被全国人民代表大会常务委员会列入五年立法计划[1]，但是，考虑到牵涉多方利益，《住房保障法(草案)》公布后便被搁置至今。实践中，廉租房方面的很多问题难以解决，积累了许多社会矛盾。

1.1.2 房屋租赁的法律法规

房屋租赁体现的是出租方和承租方之间的合同关系，实践中主要涉及商品房租赁。对租赁关系的调整，主要依据《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第13章的规定。2010年12月，住房和城乡建设部发布了《商品房租赁管理办法》。这部规章虽然条文不多，但在制度设计上却有很大进步，如以租赁合同备案登记等制度规范我国房屋租赁市场的管理，但是实践中却没能得到很好地执行[2]。

1.2 房屋租赁市场中存在的问题

1.2.1 房屋租赁价格过高

当前，在城镇中租房的人群主要为大学毕业生、农民工等中低收入人群，且大部分人不具有当地户籍，房租的支出在这部分人的生活支出中占有很大的比例。随着房价的持续上涨，也带来了房租的应声上涨，房价上涨的压力很大一部分转嫁给了这部分人，房租价格过高不利于社会民生。

1.2.2 难以保障优先购买权

承租人对所租赁的房屋具有优先购买权，这是《合同法》对其作出的法定限制。许多承租人本身文化水平不高，不了解享有这项权利，即使了解这项权利，行使起来也极为困难。司法实践中，支持承租人行使优先购买权的判例极少，承租人无论在举证上还是在精力上都处于弱势地位，虽然《最高人民法院审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》中列举了3种情况，但主要的问题却不在此，而是在同等条件下，出租人只要简单改变房屋的交易条件，优先购买权就会被架空。

1.2.3 “买卖不破租赁”形同虚设

《合同法》对“买卖不破租赁”作出比较明确的规定，在租赁期间，租赁物所有权发生变动，对租赁合同的效力不产生影响。设立这一原则的出发点是为了保护承租人的合法权益，并且通过租赁物的循环使用使其能“物尽其用”，达到社会效益最大化。但在实践中，“买卖不破租赁”原则形同虚设，出租人会以各种原因提前解除合同，承租人在租赁过程中没有安全感，对出租人提出的要求只能接受，更别谈“买卖不破租赁”了。

2 房屋租赁市场中政府应承担的责任

2.1 对房屋租赁市场的监管

只有形成完备的监管体系，才能使社会制度健康运转。政府对房屋租赁市场的监管主要是平衡房屋租赁中的各种社会关系。一般来说，出租人和房产中介公司在房屋租赁中处于较为优势的地位，他们往往掌握更多的信息，而承租人往往因为获取信息滞后，处于劣势地位，同时，签订的房屋租赁合同中也容易出现各种“霸王条款”。政府在对房屋租赁市场的监管上，要通过规范的制度设计对出租人和房产中介公司的行为进行引导，规范市场行为。一方面，政府要对出租人的产权情况进行核实，对房屋租赁合同进行规范，对承租人的信息进行登记，对房产中介公司的资质进行核实；另一方面，通过规范运行，形成健康稳定的房屋租赁市场，如通过对租金监管、合同备案等方式履行监督责任。此外，要加强政策法规体系的构建，形成政府责任清单。行政机关对公共事务的管理往往具有社会公信力，对房屋租赁市场的监管措施往往会得到社会的普遍认可。政府应利用自身优势，通过对出租人、房产中介公司等主体的监管，及时发现房屋租赁市场中存在的问题并及时解决这些问题。

2.2 满足低收入人群的住房需求

“住有所居”对每个人来说都是通往幸福生活的必由之路，政府在房屋方面不能放任社会的恶性竞争，应当注意保障中低收入人群的住房需求。在房屋租赁方面，保障充足的租赁房源是解决民生问题的重要举措，政府要进一步加强廉租房建设，通过公共租赁房屋项目改善房源紧张的局面，不仅满足中低收入人群的房屋需求，还可以进一步缓解商品房市场供需紧张的局面，缓解房地产市场恶性竞争带来的压力[3]。如“城中村”的发展往往是较为棘手的问题，但是通过安置房、共有产权房、经济适用房、廉租房等多层次的房屋建设，可以更好地解决这个问题。此外，商品房市场还存在一定程度的闲置房，特别是三线城市，房屋空置率较高，如果充分利用这些房源进行租赁，可以大大增加房屋租赁市场的活力。

2.3 调控房屋租赁价格

李克强总理曾指出：“房地产市场有其自身的规律，中国国土面积辽阔，有特大城市和中小城市、小城镇，情况各异，所以我们要求强化地方政府合理调控房地产市场的责任，因地制宜，分城施策。中国城镇化进程还在加快，中国房地产市场的需求是刚性的，我们鼓励居民自住性住房和改善性住房需求，保持房地产长期平稳健康发展。”[4]如果说市场调控是一只“无形的手”，那么政府调控租赁价格就是一只“有形的手”，既可以通过制定政策法规，将租赁价格、租赁信息等要素纳入监管，也可以通过制定金融和税收政策，通过行政手段加以调控，逐步使房屋租赁资源合理配置。房屋租赁价格的调控往往和房价的调控有着密切的关系，因为房屋购买价格一定程度上影响了房屋租赁价格，但实践中却很少有政策针对房屋租赁价格进行调控[5]。我国人口数量多，人均国土面积少，决定了房屋租赁市场的中国特色，政府的调控首先要解决公平问题，这就要求立法先行，通过构建以市场调节为主、政府调控为辅的房屋租赁价格调控体系，保障承租人的合法权益。当然，在大数据时代，对房屋租赁价格的调控，还需要政府运用专业化的监控工具，精准管理，打击房屋租赁市场的违法行为，促进房屋租赁市场有序发展。

2.4 推动房屋租赁政策法规的有效实施

政府要确保房屋租赁相关的法律法规和政策落实到位，房屋租赁市场的管理，其实就是落实法律法规和政策的过程。当然，在实施房屋租赁政策法规时，中央和地方承担着不同的职责，这就需要明确职责，形成权责明晰的行政管理体制，中央从宏观上调控房屋租赁市场，而地方从微观上调控。在“三定”(定部门职能、定内设机构、定人员编制)方案中，应当明确权力清单，通过理清权责边界，合理分配各级政府房屋租赁市场的监管职责。此外，还应当建立科学的考核评价体系，确保政策法规能有效落实，真正发挥租赁合同备案登记等制度设计的优势，通过强有力的措施，推动房屋租赁政策法规的有效实施。

3 房屋租赁政策调控机制的完善

3.1 建立统一的房屋租赁信息平台

我国房屋租赁市场的建立还处在摸索阶段，可以建立统一的房屋租赁信息平台发布房屋租赁信息。通过有效管理房屋租赁市场，充分发挥市场活力，助推房屋租赁市场良性发展。在房屋中介公司数量不断增多、管理水平参差不齐的市场环境下，完全通过市场自律，放任房屋租赁市场的发展显然是不负责任的做法。建立统一的房屋租赁信息平台，对出租人和承租人都是公平的，因为每个人的信息都纳入了监管范畴，通过一人一档，多部门配合，有效发挥房屋租赁信息平台的作用，打击违法行为，引导形成良性的房屋租赁关系。

3.2 加强租赁登记备案制度的可操作性

《中华人民共和国城市房地产管理法》第53条规定：“出租人和承租人双方应签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”这一规定在《商品房租赁管理办法》中也有所阐述。房屋租赁登记备案制度确立的初衷是为了加强对房屋租赁市场的管理，但在实际操作中难以实施，落实情况不尽如人意。上海在2000年、天津在2002年、南京在2004年、北京在2008年都建立了房屋登记备案制度，但实践中发现，操作性不强[5]。

从房屋租赁本身来看，很多租赁行为都是民众的私行为，有部分房产中介公司因不具备资质，根本没有签订规范的居间合同，极少去房产管理部门登记，这样既不增加成本，也不影响租赁合同的履行。

当然，还有一个原因就是，部分民众不理解这种制度的保护初衷。从上海、天津、南京的落实情况来看，近年来的租赁备案率都没有超过10%，应加强这一制度的可操作性。

3.3 规范房屋租赁市场的价格

从《合同法》的精神实质来看，租金应当由买卖双方平等协商，共同确定。政府监管租赁市场价格，表面上看似乎违背了契约精神，事实上，正是因为承租人在签订房屋租赁合同时处于弱势，难以平等协商，需要政府公权力保障他们的合法权益。政府通过确定合理的价格幅度，规范租赁市场价格。当然，本文所说规范房屋租赁市场价格不仅限于政府指导价，还包括打击房屋租赁市场的炒房行为、要求出租人和房产中介公司履行信息披露义务等。此外，房屋租赁市场价格还受市场供需影响，政府应提供公租房和廉租房，保障低收入人群的基本房屋需求，与此同时，加大对空置房的调控，提高房屋利用率，保障中等收入人群也能获得租赁用房。

3.4 加强对房产中介公司的管理

对房产中介公司行为予以规范是形成完善的房屋租赁政策机制的必由之路。与出租人的不可控性相比，房产中介公司更容易规范，立法主要解决以下几个问题：

3.4.1 提高房产中介公司的诚信度

通过建立公平合理的信用信息评价体系，形成市场评估、政府监管的房产中介公司评级管理体系。对房产中介公司的相关信息，通过权威的网站对外公布，方便出租人和承租人选择相应的中介服务。

3.4.2 限制居间过程中的投机倒把行为

在房屋租赁中，应防止出现“二房东”、房产中介公司赚“差价”等问题，房屋居间行为本身是一种有偿服务，房产中介公司应当履行忠实义务，避免他们通过信息优势投机倒把，符合立法公平的精神实质。

3.4.3 形成强有力的惩罚纠错机制

政府部门在对房产中介公司进行监管时，除了运用信用信息，还可以对较为严重的违法行为进行处罚，运用国家强制力规范和震慑违背社会良知的欺诈行为，减少承租人的司法救济成本，保障公共利益[6]。

3.4.4 形成公开透明的房屋租赁信息市场

政府除了建立统一的房屋租赁信息平台外，还可以鼓励通过类似于“房天下”“百姓网”“赶集网”“58同城”等民间网络平台发布信息，政府对发布信息的真实性进行监管，打破房产中介公司对信息的绝对垄断地位，建立公开透明的房屋租赁市场。

3.5 化解房屋租赁中的矛盾纠纷

现实中承租人被侵权的事例数不胜数，却很少有人通过司法救济的途径保障自身合法权益，这其中的原因除了对房屋租赁法律知识缺乏了解、诉讼需要花费大量的时间和精力外，诉讼成本过高也是一个重要原因。普通群众害怕打官司，一个小小的租赁纠纷请律师维权往往得不偿失。因此，通过房屋租赁备案登记制度对租赁双方的信息进行备案，建立广泛的租赁纠纷调解网络，形成租赁纠纷的申诉渠道，并将相关信息纳入诚信系统，可以解决一部分简单的侵权行为。对于较为复杂的侵权行为，可以帮助承租人通过诉讼渠道解决，政府部门应为低收入者提供法律援助，引导、鼓励并帮助他们寻求司法救济。

4 结束语

我国在房屋租赁方面相关的法律制度还不够完善，“买卖不破租赁”、承租人的优先购买权等没有得到有效落实。政府在对房屋租赁市场管理时，房屋租赁合同备案登记制度缺乏可操作性。房价的不断攀升，提高了中低收入人群租房的成本。笔者认为，政府在房屋租赁市场中应当加强对房屋租赁市场的监管，保障低收入人群的住房需求，调控房屋租赁价格和有效实施房屋租赁政策法规等。可以通过建立统一的房屋租赁信息平台，加强租赁登记备案制度的可操作性，规范房屋租赁市场的价格，加强对房产中介公司的管理，化解房屋租赁中的矛盾纠纷等多种方式完善房屋租赁政策调控机制。