新时代自然资源工作的发展方向

池京云, 吴初国

（1. 北京市地质调查研究院，北京 100195; 2. 自然资源部信息中心，北京 100830）

资源管理是各国政府工作中极为重要的一项内容。因国情不同，各国对自然资源实行的管理体制有不同之处，也有共同的发展趋势，这个共同的趋势就是自然资源的管理逐步从分类、分行业的管理模式走向了集中统一的大部制模式。在长期的革命、建设、改革过程中，我国的自然资源管理体制也曾进行过多次调整，直到2018年组建自然资源部，我国的自然资源管理才走向集中统一的大部制管理模式。按照一件事由一个部门统一管理的原则，把过去分散于其他部门的全民所有自然资源资产所有者职责、国土空间用途管制和生态保护修复职责统一集中到自然资源部统筹管理，为生态文明建设提供体制机制保障。以整体的、全面的、联系的、系统的观点来思考，新时代的自然资源管理就要以服务新时代经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”总布局为战略方向，在不断厚植创新能力的基础上，通过全民所有自然资源资产的运筹管理和国土空间开发的整体谋划，为建设美丽中国、实现中华民族伟大复兴做出贡献。

1 新时代应运而生的自然资源部

2013年11月，习近平主席在十八届三中全会上就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所做说明中指出：“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”中央这一决策体现了对自然生态系统的整体性及其内在规律的基本遵循。

2018年3月，经第十三届全国人民代表大会表决，批准成立自然资源部。2018年4月，自然资源部正式挂牌运行，这是适应生态文明建设的内在要求而设立的一个新部门，也是我国自然资源管理史上的标志性事件，是国家自然资源管理体制的又一次重大变革。

在我国，自然资源长期被视作发展农业、林业、牧业、副业、渔业、工业所需要的生产资料，相应的管理机构也分设于不同的经济管理部门。从1954年到2013年，我国先后进行了十一次重大机构改革，其中对自然资源的管理改革，主要是根据不同阶段经济建设任务的需要，按照产业分工，分别由不同经济部门管理，也有一种资源由多个部门交叉管理的情况。最重要的一次改革是在1998年，煤炭工业、冶金工业、石油化工业、建材工业、轻工业等按照条条设立的专业经济管理部门全部被撤销，自然资源管理的职能主要集中到了国土资源部、农业部、水利部、发改委等几个关键部门，但依然没能按照领域管理要求，真正将一类事情由一个机构来统筹。

由于没有统一的自然资源管理部门，随之产生的是自然资源所有权主体虚位、各种规划相互打架、相关部门职责交叉、统筹协调难等情况。如此情况，既与统筹推进中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的根本要求不相适应，也与加快推进国家治理体系和治理能力现代化的战略要求不相适应，实际上对生态文明建设已形成了一种体制性的障碍。

组建自然资源部，由一个比较大的综合性部门来统一负责行使全民所有自然资源资产所有者职责，以及国土空间用途管制和生态保护修复职责，这种集中与统一相结合的体制安排在理论和实践上都比较有利于解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，这对生态文明建设将会起到积极的推动与促进作用。

新时代自然资源工作的方向要转变，既要坚持自然资源的规划、管理、保护与合理利用这一传统领域的工作方向，更要充分发挥作为国民经济发展的基础保障部门的作用，更好地维护和服务于 “五位一体”的时代布局。自然资源集生态、环境、文化、社会、经济等价值于一体，自然资源管理在生态文明建设和经济、政治、文化、社会建设中都发挥着重要作用。为了实现更高质量的发展，自然资源工作要主动融入生态文明建设全过程，努力为统筹推进“五体一体”总布局提供坚实支撑。

2 服务于经济建设，一切以造福人民为出发点和落脚点

经济的本质是创造财富和服务，目的是给人提供更多的自由。自然资源管理是国家基础性的经济工作的重要部分，其根本任务是对有限的和稀缺的自然资源进行最优化配置，最大程度上产出经济财富和社会服务来满足人们日益增长的不同层次的需求[1]。自然资源管理有多个重要而现实的目标，但最基本的一个就是围绕国家经济建设这一中心，用好可兹有效利用的自然资源、保护好稀缺的自然资源来发展国家的经济，尤其是支撑经济高质量发展，不断造福于人民群众，让人民群众过上更美好的生活。自然资源管理的一切工作的出发点和落脚点都是惠民、利民、为民，使自然资源的开发利用活动更好地惠及广大群众。

经过新中国成立后70年的发展，随着自然资源管理工作不断加强，我国各项资源的开发利用都取得了显著的成就，从土地资源到矿产资源，从森林资源到草地资源，从淡水资源到海洋资源，从能源资源到气候资源，各项自然资源开发事业蓬勃兴起，工矿、水产、畜牧、种植等行业蒸蒸日上，规模巨大的资源产业经济活动让我国的国民经济总量跃居世界第二，人民群众生活实现了从温饱不足到总体小康再向全面小康迈进的跨越。如今人们的生活水平已经不再仅仅限于衣、食、住、行等基本条件的满足，而是期盼有更高和更好的生活质量。

人民群众对高质量生活的需求倒逼着经济转型升级，也倒逼着进行资源供给侧结构性改革。高质量发展从保障高质量生活开始。自然资源工作主要集中在土地要素市场、测绘地理信息产业、地质行业、能源行业、矿业经济、海洋经济等方面，它们都是实现高质量发展的战略要地。为了满足人们对更高生活质量的向往，自然资源工作应继续坚持以人民为中心的发展思想，以进一步深化资源供给侧结构性改革为切入点，着力从生产领域努力加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，加快推动经济高质量发展。目标之一是要提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化；目标之二是要推动转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力，建立与高质量发展相适应的现代化经济体系；目标之三就是要推动系统防范化解重大风险、精准脱贫、防治污染，为人民提供优质生态产品[2]，让经济发展更稳健、更均衡、更可持续。

3 服务于政治建设，切实维护国家资源安全、生态安全

我国的油气资源、淡水资源、优质耕地资源、优质生态产品以及铁、锰、铜、铝、铬、钾盐等大宗矿产资源的短缺问题日益突出。战略性资源的结构性、时段性、地区性短缺不仅是生产要素和市场经营的问题，优质生态产品短缺也不仅是生态退化和环境污染的问题，它们还都是重大的政治、经济、社会和民生问题。由资源短缺问题上升到国家资源安全[3]，由优质生态产品短缺问题上升到国家生态安全，它们都是国家安全体系的重要基石，资源安全和生态安全都关系着国家政治安全，政治安全又是国家安全的根本。

我国于2014年提出的“总体国家安全观”，是由政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源以及核安全等11个领域安全共同组成的系统安全、体系安全和综合安全，是对新时代我国面临的各种安全问题和挑战的全面而系统的回应。在所列的11个安全领域中，政治安全是我国国家安全的根本和核心。政治安全决定和影响着其他各个领域的安全，其他领域的安全最终也会反映到维护和捍卫国家政治安全上来[4，5]。

对各行各业来说，坚决维护政治安全是所有行业都要放在第一位的工作任务；对于资源行业来说，除了有维护国家政治安全这个第一任务之外，还有保障国家资源安全、维护国家生态安全等其他重要任务，可以说这都是自然资源管理工作的独当其任之 “任”。

保障国家资源安全，一要注重资源的科学开发利用,用合理的资源消耗支撑经济社会更加科学地发展。要加强对资源开发及相关经济产业的科学引领，促进资源可持续利用与集约节约利用，降低单位产出资源消耗，保证资源利用效率最优；二要进一步完善开放型的资源供给与保障体系，统筹利用好国内国外两个市场和两种资源，推进形成安全、稳定、经济、清洁的资源开发和供应体系，提高能源、矿产、水、土地及其他重要资源对经济社会发展的保障程度；三要统筹陆地和海洋资源利用，要提高海洋开发、管控能力，维护海洋权益，促进陆地、近岸、近海、深远海和海岛有序开发，发展海洋经济，建设海洋强国。

维护国家生态安全，一要提高全民对生态环境和生态文明的认知水平，推动社会公众广泛参与生态安全型和环境友好型社会建设；二要加强生态安全管理，促进生态环境治理体系和治理能力的现代化；三要加强生态环境安全能力建设，增强国家生态安全保障；四要加强国际生态治理合作，促进全球生态安全[6]。

4 服务于文化建设，为自然资源事业发展提供精神力量和思想保证

文化是一个国家、一个民族的灵魂。发展中国特色社会主义文化，要坚持社会主义核心价值体系，推动社会主义精神文明和物质文明相互促进、协调发展。

在自然资源领域，在长期的事业发展过程中已经形成了具有行业特色的、先进的矿产文化、地质文化、土地文化、海洋文化以及测绘文化等，包括精神的、物质的，无形的、有形的，这都是中国特色社会主义文化的组成部分[7]。

推进中国特色社会主义文化建设，要求自然资源管理部门在深入贯彻落实党的十九大报告中提出的“坚守中华文化立场，立足当代中国现实，结合当今时代条件，发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化”这些基本要求的基础上，进一步培育、发展、繁荣自然资源领域的行业文化，从多方位、多角度、多层面夯实社会主义文化强国的社会基础。

自然资源领域的行业文化建设，从内容上看，既有精神文化的培育和行为文化的倡导，也有制度文化的创新和物态文化的构建。具体包括：自然资源行业精神的总结、提炼和培育，确立行业发展理念和工作宗旨，加强职业道德建设；自然资源行业价值的宣传，规范工作人员执法、服务行为，展示良好的行业形象；自然资源行业力量的凝聚，创新和完善管理制度，统一执法规范，构建服务体系，优化行政管理；自然资源行业文化设施的建设，营造浓厚的文化氛围和良好的工作环境。自然资源领域的行业文化建设是一个长期的过程，需要不断地积小成于大成，在实践中持续地加以推进。

5 服务于社会建设，促进资源公平正义

社会建设任务千头万绪，但从构建新时代和谐社会的发展要求来看，一项根本性任务就是：坚持在发展中保障和改善民生，在推进发展中加快补齐民生短板，促进社会公平正义[8]。

自然资源是全社会的财富，社会财富的分配不公是导致社会不稳的主要因素之一，而自然资源管理活动又与自然资源财富分配的公平正义紧密相联。不论大小，自然资源配置的很多问题，都与社会公平正义有关。比如：自然资源的开发利用是否涉及国家和集体的利益？若涉及，国家和集体利益应该如何为公众所了解？通过什么权威机构、在什么样的渠道和限制之内，让那些看法不同的个人接受国家和集体利益？集体与个人之间的利益分歧该怎样解决？如果有人被集体的决定所伤害，自然资源管理部门又能怎么办、又该怎么办[9]？还有，自然资源开发将不可避免地对生态环境造成扰动，那么由谁决定、如何决定这种扰动能否决定自然资源的开发？上述典型问题的解决，客观上都要求政府管理部门在自然资源管理的实践中一定要把经济发展、生态环境保护和社会公平的多重目标结合起来考虑。

从解决社会面临的突出矛盾来看，理清、理顺自然资源领域的复杂社会关系，致力于促进和实现社会公平正义，重在从以下四个方面着手进行自然资源管理改革。首先要完善公平、开放、透明的市场规则，建立竞争有序的现代市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高公共自然资源配置的效率和公平性。其次是要充分发挥社会公众的主体作用，尊重群众对自然资源开发利用的知情权、参与权、监督权，从各层次各领域扩大群众有序参与自然资源治理，妥善协调各方面群众的利益，切实保障公众权益。三是要强化权力运行的制约和监督体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，深入推进惩治和预防腐败体系建设。四是要建立稀缺资源在不同代际间的合理分配与补偿机制，处理好代内公平与代际公平之间的关系，推动自然资源开发利用更可持续地发展。

6 服务于生态文明建设，保护和管理人类文明永续发展的自然资源基础

新时代的自然资源工作，坚持人与自然和谐共生、山水林田湖草是生命共同体[10]，以更加可持续的方式利用自然资源和生态系统，生产出更多更有质量的物质产品、文化产品和生态产品，以支撑经济、社会和人类实现更可持续的发展；同时应对正在出现的新的问题与挑战，推广可持续的消费和生产方式，促进全球生态系统的养护、再生、恢复，保护和管理经济社会可持续发展的自然资源基础[11]。新时代的自然资源工作在新时代的生态文明建设中具有基础性作用，加强新时代的自然资源管理是大力推进新时代生态文明建设的应有之义[12]。

推进生态文明建设，走好新时代的生态治理与绿色发展之路，需要自然资源工作围绕优化国土空间开发格局以及为人民提供更多优质生态产品等方面的重大需求，着力化解空间开发格局不合理、生态产品供需短缺所产生的突出矛盾。

优化国土空间开发格局，既要坚持节约集约利用资源的原则，进一步扭转资源开发强度过大、资源环境负荷过重的趋势，以资源环境承载能力为基础，控制好国土空间的开发强度，确保自然资源和生态环境不过载；也要按照人口、资源、环境相均衡，经济、社会、生态效益相统一的原则，进一步扭转绿色生态空间减少过多、耕地减少过快的趋势，让生产空间、生活空间、生态空间的功能布局与生态文明发展更加匹配，让生产空间更加集约高效、生活空间更加宜居适度、生态空间更加山清水秀；要坚持陆海统筹发展，统一筹划陆域与海域的资源利用、环境保护和产业发展，实现陆地国土空间与海洋国土空间协调开发；要贯彻山水林田湖草生命共同体理念，遵循系统治理原则，统筹推动山水林田湖草综合整治修复，对自然生态各类要素进行整体保护、系统修复与综合治理[13]，筑牢国家生态安全屏障。

总而言之，自然资源工作涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设的方方面面，责任重大、任务重大。把握自然资源工作与“五位一体”总体布局之间的基本逻辑，既要注重自然资源工作的整体性和结构性的关系，又要统筹处理好五大建设各个任务之间的联系。履行好自然资源工作的各项职责，既要使市场在配置资源中起决定性作用，又要更好发挥政府作用。要秉持生态文明理念，不断完善制度体系，理顺工作机制，推动形成全面支撑“五位一体”的发展新格局，再造一个美丽中国。