加强勘查开发管理促进稀土产业转型升级的思考

余星涤，崔荣国

（1.自然资源部咨询研究中心，北京 100034；2.自然资源部信息中心，北京 100830）

稀土被称为“工业黄金”“技术金属”“新材料之母”。2010年以来，全球稀土总体需求以年均7.1%的速度增长。随着高新应用技术的发展，稀土元素的需求结构也在发生变化[1]，相关研究成果显示，1997年全球超过一半的稀土需求为铈及其氧化物，到2015年其需求量回落到近 1/3，而作为稀土永磁体原料来源的镨、钕、铽和镝的消费比重逐年上升，占全球稀土用量的26%[2]。及时研判国内外稀土供应形势，进一步提高稀土精细化勘查开发水平，对于促进稀土资源保障和转型升级具有重要意义。

1 国内外供需形势

稀土产业具有体量小、国际化程度高、产业链长、应用领域广、战略地位重要的特点。从产量上看，国内稀土年度开采总量控制指标在10万～12万t（稀土氧化物）之间，产业体量不大；从供需看，稀土的国际市场价格透明，供需格局清晰；从产业链看，随着稀土材料在高精尖技术领域的广泛应用，其战略地位日益重要。因此，对于稀土矿产资源及产业的管理，应在世界供需形势和高科技发展趋势的背景下进行整体考量。

1.1 发达国家正在加速产业布局，扭转过度依赖中国稀土供应的局面

我国是唯一能够提供全部17种稀土金属元素的国家，据美国地质调查局和英国研究公司Adamas Intelligence的数据，中国稀土在全球占比，资源量占38%，2018年产量占78%，稀土加工能力占85%。目前，全球重稀土供应主要来自中国和缅甸，而缅甸矿产又需运至中国加工，因此，全球高度依赖中国的重稀土供应。

《美国地质调查局矿产品概要》数据显示，2016年美国进口稀土产品1.18亿美元，2017年增至1.5亿美元，2018年为1.6亿美元，近80%来自中国[3]。

为降低对中国稀土分离冶炼产品的依赖，美国及其盟国实施了“控制稀土产业两端、中间生产替代国多元化”全产业链战略，一是在产业上游整合“自由市场经济体”国家稀土资源，其总储量约占全球的35%，与中国现有储量相当；二是在中国进行稀土初加工端战略投资，并在亚洲投资生产冶炼厂家以制衡中国；三是在产业下游对稀土高科技领域的应用技术与知识产权进行封锁。全球顶级稀土情报机构黑斯廷斯的数据显示，我国稀土储量随着多年的滥采已经明显下降，2018年已降至3600万t，约占全球的35%。我国稀土资源禀赋优势渐被西方国家资源整合所抵销[4]。

2018年中美贸易摩擦以来，西方发达国家加速了稀土产业布局。美国和澳大利亚2018年底签订协议，加强包括稀土在内的14种关键矿产的开采、研发合作。2019年4月，美国两名参议员提出“稀土法案”，希望建立扭转过分依赖中国进口的局面，建立可靠的供应链，并开发先进的分离技术[5]。2019年9月，澳大利亚政府发布《2019年澳大利亚特定关键矿产展望报告》，计划在全澳范围内力推15个稀土和关键矿业项目，挖掘其“稀土潜能”。

1.2 我国稀土产业由乱到治，开采冶炼加工水平不断提高

我国2/3以上省(区)发现有稀土矿产，其中，轻稀土主要分布在内蒙古包头和四川凉山等地区，离子型稀土主要分布在江西赣州、福建龙岩等南方地区[6]。

赣州稀土矿除轻稀土中的镧、铈、镨、钕外，铽、镝、钆、镥和钇等重稀土元素含量丰富，易开采、易提取。但由于矿区分散，监管成本高、难度大，乱采乱挖导致资源耗损过快，环境污染严重。

为治理稀土开采和出口乱象，1998开始，我国对稀土产品出口实行配额管理，1999年国土资源部对稀土等八种矿产暂停颁发采矿许可证，2006年实施开采总量控制管理，2011年国务院发布《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，2016年发布《稀土行业发展规划(2016～2020年)》，要求保护稀土战略资源，继续压缩过剩冶炼分离产能，重点发展稀土高端功能材料及器件，着力拓展稀土功能材料的中高端应用，加快稀土产业转型升级。

目前，我国成立了中铝公司、北方稀土、厦门钨业、中国五矿、广东稀土、南方稀土6家稀土集团，产业集中度大幅提高；我国生产的稀土永磁材料、发光材料、储氢材料、抛光材料等稀土功能材料占世界产量的70%以上[7]。

2 当前稀土产业发展中存在的问题

2.1 受开采指标、环保门槛、需求增加影响，我国已成为最大的稀土进口国

据中国稀土行业协会数据，自2016年起，我国稀土化合物和金属进口量连年跳涨，其中，2016年1.64万 t，2017年 3.43万 t，2018年 6.95万 t[7]，已成为最大稀土进口国，相对于5.3万t的出口量，已形成“出比进少”的格局。

出现稀土大量进口的原因，一是我国冶炼加工能力远超国内控制总量开采指标；二是经过近几十年的开采，现有南方稀土采矿证范围内的资源枯竭；三是国内市场需求进一步扩大；四是国外如美国、澳大利亚等轻稀土矿山逐步开启，海外市场供应增加；五是国内主要离子型稀土主产地如赣州、广西等地相继停产，国内供应严重不足。据中国稀土行业运行情况报告，按2018年稀土永磁产品产量约15.5万t估算，剔除综合回收的稀土供应，仅国内市场对稀土矿产品的实际需求就高达18万t。

2.2 我国稀土专利主要集中在分离冶炼环节，中高端应用创新能力不足

自2011年国务院发布《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》以来，我囯稀土专利申请增加了250%，发展势头迅猛，超过全球其他囯家的总额。稀土分离冶炼能力达到世界先进水平，分离纯度超过99.9999%。但我国专利主要集中在稀土采选冶环节，中高端应用创新能力不足。

我国稀土进出口产品结构也可以从另一个侧面反映这个问题：2018年，我国进口稀土产品均价每千克为2.95美元，其中，初级矿产品占91.74%；出口产品均价每千克为9.7美元，其中，经冶炼提纯的稀土金属占75.54%；在体现制造业发展水平的钕铁硼产品中，稀土永磁体进口均价每千克为92.48美元，是出口均价的1.78倍；进口速凝永磁片进口每千克为66.45美元，是出口均价的2.43倍[8]。

稀土产业中高端应用创新乏力的原因，一是科研与产业脱离，很多专利不能得以运用；二是企业缺乏技术和资金积累，创新意识和专利应用的动力不足；三是一些中小企业缺乏稳定的资源保障，影响了精细化加工生产和新材料细分领域的发展。

从世界稀土专利技术的分布看，日本约占17%，美国约占16%，中国约占15%。日本和美国专利主要集中在稀土下游深加工应用环节，企业是创新的主体。如日本产品主要集中在音圈电机VCM、核磁共振成像MRI和汽车动力转向装置EPS等高端领域，仅日立公司就有应用稀土专利600余项。

有研究表明，稀土精矿、新材料和元器件价值之比为1∶50∶500，冶炼加工作为上游环节在产业链中增值量低，受环境成本影响大。加之我国在资源控制、信息控制、资源储备、科技创新、海外开拓、风险监控等方面未形成完备的支撑体系，在全球价格博弈中难以掌握主导权[8]。

2.3 总量控制和资源税调节管得住合法企业，管不住非法开采

我国实行稀土开采总量指标控制、新设矿业权暂停受理等保护性开采政策后，稀土资源过度开采、价格过低和环境破坏的局面有了明显的好转[9]，但总量控制目标并未完全实现。一是稀土主采矿开采总量虽得到有效控制，但综合利用超指标情况比较严重；二是由于南方离子型稀土多分布于山区地表，开采技术门槛低、监督执行难度大，盗采现象屡禁不绝，开采总量控制和暂停新设矿业权手段管得住合法企业，管不住非法开采。

2015年，稀土资源税“从量计征”改为“从价计征”，轻稀土税率为7%～12%，中重稀土税率为27%，进一步加大了合法企业的成本压力。2019年8月26日，新通过的《资源税法》将中重稀土资源税率下调至20%，预计2020年实施后，将有利于降低中重稀土合法生产企业的成本。

3 意见和建议

当前，在中美贸易摩擦升级的背景下，国家发改委、工信部明确指出，全球产业链条环环相扣，没有合作就没有发展[10]。为更好地配合稀土产业国家战略，进一步完善稀土矿产资源勘查开发管理，提出以下意见建议：

3.1 充分考虑生态环保和国土空间规划要求，进行资源可供性精细化勘查评价

在稀土矿产资源潜力评价的基础上，结合生态环保和国土空间规划的禁限要求，区分资源开发的难易程度、不同稀土元素的市场供求，进行资源可供性精细化调查评价和勘查。优先启动国家规划矿区中的资源开发利用，加强自然保护区内已探明的大中型以上矿产地的储备和保护。

3.2 维护稀土产业链高度融合互补格局，统筹“两种资源、两个市场”，保障适度稳定产品供应

坚持“立足国内”的资源保障方针，持续推进稀土产业供给侧改革，精准调控，差别化管理，加快枯竭稀土矿山资源接续规划和相关矿业权行政审批，建立稀土矿开采消耗储量与新增储量、退出开采与新增开采能力动态平衡机制。适应市场需求，适当放宽轻稀土生产总量控制指标，加强共伴生矿产矿业权管理，在总量控制指标上向综合利用倾斜。出台绿色矿山奖励政策，鼓励绿色开采工艺的研发、试验和应用。进一步完善稀土矿产品进出口管理，协调平衡国内国外“两种资源、两个市场”，维持稀土下游产业适度规模，保障资源稳定供应。

3.3 建立多元资源储备机制，为保障资源供应安全奠定基础

加强稀土国内外市场信息收集和监测预警，探索建立国家重要矿产地保障与矿产品储备相结合、政府与企业合理分工的战略储备体系，发挥市场调节作用，保持稀土价格相对稳定。也可考虑将禁止开发区内的探明稀土矿产资源，由国家收购作为矿产地储备，在国家有重大战略需求时，严格审批程序，高门槛、高标准进行开发，起到立足国内、保障资源供应安全的调控作用。

3.4 依法打击非法开采，进一步推进稀土产品追溯体系建设，建立稀土矿绿色开发长效机制

依法打击非法开采，在维护矿产资源开发秩序的同时，建立稀土矿产地管护和矿山地质环境治理奖励机制，激发政府、企业、农村集体保护和合理利用稀土资源的积极性。推进稀土产品追溯体系建设，进一步淘汰落后产能。完善环保准入、行政审批、市场调节、企业社会责任系统管理，建立稀土资源绿色开发长效机制。