农村集体经济组织发展的内部困境及其治理

崔 超

(辽宁师范大学 马克思主义学院，辽宁 大连 116029)

我国农村集体经济组织具有较长的历史。新中国成立至今，集体经济组织一直是我国农村经济发展的主要组织形式。尽管20世纪80年代开始的包产到户和包干到户政策，打破了原有集体经济的组织形式，但也为新的集体经济组织的形成和重构起到了基础性作用。实质上，20世纪80年代我国农村开始的改革，极大地促进了农村集体经济组织质的发展变化，农村集体经济实力不断增长，发展规模日益庞大，其对农村发展产生的支撑和推动作用也日益增强。2017年《中国农村经营管理统计年报》显示：截至2017年，我国农村集体经济组织的数量已经超过23万个，其中多地农村集体经济组织数量已超过2万个[注]《中国农村经营管理统计年报(2017)》，中国农业出版社2018年版，第3-5页。。并且我国农村集体经济组织的总收入也已超过4600亿元，其中多地农村集体经济组织总收入已超过400亿元[注]《中国农村经营管理统计年报(2017)》，中国农业出版社2018年版，第64-66页。。正是基于此，近年来，尤其是党的十八大以来，在中央的正式文件中多次强调：大力培育发展新型农村集体经济组织，维护农村集体经济组织的特别法人地位和权利，不断探索农村集体经济新的实现形式、运行机制，壮大集体经济。2019年中央一号文件更是多次提及“农村集体经济组织”，其中强调，“指导农村集体经济组织在民主协商的基础上，做好成员身份确认”；“研究完善适合农村集体经济组织特点的税收优惠政策”；“强化集体经济组织服务功能，发挥在管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用”[注]《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，《人民日报》2019年2月20日第1版。等。通过推动农村集体经济组织的改革和发展，使农民群众从中获得更多收益。截至2018年底，“全国已有超过13万个农村集体经济组织”完成了集体产权制度改革，“共确认集体成员2亿多人，量化资产6664.7亿元，累计向农民股金分红3251亿元”[注]《农村集体产权制度改革实现突破性进展》，《农民日报》2018年12月8日第1版。。

一、考察农村集体经济组织发展的维度和视角

考察农村集体经济组织发展一般有三个维度：一是发展的历史性；二是发展的规模性；三是政策的倾向性。这三个考察维度都关涉到一个核心问题：农村集体经济组织存在的根源性及其作用的原发性。就其存在的根源性而言，我国农村集体经济组织的存在和发展具有历史的和现实的根源，是一种具有现实合理性的组织。对农村集体经济组织的应有态度不是从主观愿望出发予以肯定、否定或规范，而是寻求其发展的内在逻辑。农村集体经济组织对农村经济社会发展所起的作用是多方面的，是源自乡村社会现实的需要，是农村经济社会发展所不可缺少的一部分。因此，无论从何角度审视农村问题，都不能离开农村集体经济组织；无论从何角度透视农村问题的发展脉络，都绕不开农村集体经济组织；无论从何角度破解农村问题，都要面对农村集体经济组织。如此，农村集体经济组织必然成为我们需要重点考察和深入研究的问题。

对农村集体经济组织问题的分析至少存在三个不同视角：一是乡村振兴的视角；二是农村集体经济组织理想规划的视角；三是农村集体经济组织自身发展的视角。第一个视角往往出自于国家整体宏观政策制定者，后两个视角多出自于关注农村集体经济组织发展的研究者。需要将这几个视角结合起来，以保障将对农村集体经济组织发展的目的导向分析和问题导向分析统一起来。回顾我国发展农村集体经济组织的各项政策历史可以看出，我国农村发展的第一个高峰是在1978年—1988年，粮食产量年均增长9%；后来的减负增收(1998—2003年)、废除农业税(2006年)等措施都极大地促进了农村经济的发展[注]黄少安：《改革开放40年中国农村发展战略的阶段性演变及其理论总结》，《经济研究》2018年第12期。。我国农村经济发展的历史表明，只有激发农村集体经济组织的内生动力才是解决其问题的根本出路。因此，分析农村集体经济组织的内部发展困境，对于促进其发展，从而助推乡村振兴，具有极为重要的现实意义。

二、我国农村集体经济组织的内涵及形态

农村集体经济组织是我国农村经济的主要组织形式，其组织形式和发展方式纷繁复杂。在农村集体经济组织的认识方面，长期以来存在着理论与事实不一致的矛盾，即现实很丰富，而理论需要删繁就简，叙事不充分而显得很单调。人们对农村集体经济组织内涵的界定出现了多种视角和观点，正反映出这个矛盾。

基于历史发展，有人把农村集体经济组织界定为：人民公社解体后建立在土地集体所有的基础之上的农村集体经济组织。农村集体经济组织发展的经济基础是生产资料公有制，尤其是土地集体所有制；政治基础则是肩负着承担农村公共管理、提供农村公共产品(服务)的重要载体和平台[注]王留鑫、何炼成：《农村集体经济组织的制度困境与治理之道——基于制度经济学分析视角》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。。在此意义上，农村集体经济组织不仅仅具有经济功能，还具有政治的、文化的和社会的功能。基于法律制度，有人沿用了我国《宪法》和《物权法》对农村集体经济组织的界定。《宪法》第8条、《物权法》第124条规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。《物权法》第59条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，第60条对集体经济组织代表成员管理运营集体资产进行了法律界定。基于管理与经营之间的关系，有人认为，农村集体经济组织是以乡镇、村行政区域为范围的，以土地等生产资料集体所有为基础，融管理与经营于一体，实行独立核算的社区、综合性农村合作经济组织[注]刘水长：《农村集体资产管理立法若干问题探析》，《农村合作经济经营管理》2001年第6期。。

从现实存在性出发对农村集体经济组织的描述性界定，是一种最现实、立足于发展和效率的精准概况。这种界定主要来自于政府部门，而且主要是广东省、浙江省等创新型经济发展较为繁荣的地区。例如，早在2006年，广东省人民政府就对农村集体经济组织做出了明确解释：农村集体经济组织是指对原有的计划经济时代的集体经济组织经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作社等[注]张开云、李倩、石虹霞：《农村村社治理研究——基于“中山模式”的分析》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2010年第5期。。浙江省人民政府对农村集体经济组织做出解释的关键词包括合作经营、民主管理、服务社员等[注]林苇：《论农村集体经济组织成员资格的界定——以征地款分配纠纷为视角》，《湖北行政学院学报》2008年第3期。。可以看到，这种解释摒弃了单纯从理论出发进行界定所带来的约束，实际上是对现有的所有农村集体经济组织的认可，是一种更为包容、开放的解释。此外，对农村集体经济组织进行界定的视角还包括地域性、组织成员的自愿性、组织的公益性等。

通过这种简单梳理，可以寻求农村集体经济组织的内在要素和核心特征，主要包括以下四个方面：

一是农村集体经济组织的产权主要以集体所有制为基础。农村集体经济组织成员主要利用集体拥有所有权的资产资源，以农村土地作为主要生产资料，在生产、供销、信用、消费等方面进行合作，其基础是生产资料的集体所有制。当然，建立在土地集体所有的基础上的集体经济组织，主要通过劳动与劳动的联合形式得以实现。随着以“三权分置”[注]“三权”是指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权。为主要内容的农村土地制度的完善，还会出现资本与劳动的联合，以及土地股份制合作制形式。这里需要说明的是，集体所有制并没有否认其实现方式的多样性，家庭承包基础上的合作经营形式仍然属于农村集体经济组织形式。

二是农村集体经济组织的成员身份多是社会自然生成。这种社会生成与村民对集体土地等生产资料的承包经营权、户籍关系、家族关系等具有密切关系。农村集体经济组织具有费孝通所说的“乡土社会”的特征，即“一个‘熟悉’的社会，没有陌生人的社会”[注]费孝通：《乡土中国》，北京大学出版社2012年版，第13页。。组织内部成员之间有长期固定的互动关系，具有“知根知底”的熟悉度，他们的身份是确定的、内生的，而不是外部力量决定的。也应该看到，随着农村集体产权制度改革的快速推进，农村集体经济组织的组织化和市场化程度日益增强，这必然会使农村集体经济组织打破原有的封闭性，呈现开放的状态。实际上，现有的产业化水平较高的农村集体经济组织已经吸收了大量的外部人员。当然，外部人员与原有成员享受的权利还存在一定差别。

三是农村集体经济组织的自治性和组织成员关系的商定性。农村集体经济组织建立在成员自愿、风险共担、成果共享的基础上，是独立的市场主体，依法自主经营、自负盈亏，政府只能通过政策间接影响集体经济组织的发展，不能直接干预其生产经营活动，它并不是严格按照现代公司制度进行运作的，而是深刻地带有乡土社会的特质，其带头人往往具有家长制的权威性，受到成员的认同，或受到特定乡土习俗的支持。农村集体经济组织的自治性决定了其内部成员的风险分担、利益分享机制。农村集体经济组织的内部治理机制总体而言是协商性而不是家长制。同时，由于农村集体经济组织的地域性特点，其成员之间的议事方式更多是按照乡村社会习俗并在一定程度上参考国家的法律和政策进行协商。

四是农村集体经济组织功能的复合性。在多数农村集体经济组织中，成员内部并非单纯的经济关系，而是处于经济的、政治的和文化的多种相互交织的关系网络中。这种复杂的关系网络决定了农村集体经济组织功能的复合性，即它不仅在生产领域承担生产、流通、分配、消费等诸多功能，而且还承担某种形式上的村民自治的政治功能、邻里守望互助的社会团结功能以及农民的技能培养、道德观、价值观塑造等功能。越是远离大城市、远离市场中心的地区，其农村集体经济组织功能的复合性也就越高。而在以村社分离为主要存在形式的经济发达地区，其农村集体经济组织功能的复合性反而低，这符合社会分工原理。

上述关于农村集体经济组织的特点只是一种简单的概括。实际上，在我国农村集体经济组织发展的过程中，就改革开放40年来的历史进行考察，这些特点也是处于不断变化的过程中。概括上述分析，我们对农村集体经济组织的内涵界定如下：农村集体经济组织是建立在生产资料公有制(尤其是土地的集体所有制)基础之上的、农村集体成员自愿参加的、自我管理的农村经济组织。它代表成员管理运营集体资产，独立核算。农村集体经济组织具有产权清晰、相对封闭、外部自治、内部平等、功能复合的特点。就其历史演变而言，农村集体经济组织是计划经济时代集体经济组织改造或改组后的产物。

关于农村集体经济组织的内涵和特点的解释，已经在一定程度上解决了我国农村集体经济组织的形态问题。我国农村集体经济组织的具体形式多样，只要具有上述含义和特点的组织均可界定为农村集体经济组织。在此不再一一列举。

三、我国农村集体经济组织的内部困境

自20世纪70年代末期以来，我国农村集体经济组织一直处于不断发展演变的过程中，与我国农村经济社会发展以及与经济社会整体发展程度是一致。但总体看来，我国农村集体经济组织的发展仍存在诸多内部和外部困境。

1. 主体困境

我国农村集体经济组织成员基本上是具有地域关系的村民，他们与农村集体经济组织有着天然的联系，并相互影响。这些村民具有以下特点：

一是受教育程度相对低下。现在居住于农村的集体经济组织成员主体是改革开放以后的第二代，多是出生于1980年以后。这一代人经历了高校扩招、农村城镇化过程。多数学历高一些的人通过高考和城镇化离开了农村，即使返回农村，也只有少数人参加到集体经济组织之中。总体看来，他们的受教育程度多为中学及以下。

二是年老者和女性居多。由于农村长期以来的人口流失，导致农村集体经济组织成员主要以年老者和女性居多。在我们调研的一个农村集体经济组织中，男性与女性的比例为43.2%：56.8%，其中46岁以上的男性占比将近30%。另一调研数据显示，在某一农村集体经济组织中，35岁以下的成员人口占比仅为20.4%，60岁以上的成员人口占比29.9%[注]王伟：《农村社区治理中农村集体经济组织发展的若干问题》，《学术界》2016年第9期。。这种状况，会导致集体经济组织在发展中产生动力不足的问题。

三是专业化程度不高。农村集体经济组织的良性发展，离不开专业化的生产和协作。多年以来，许多农村地区以不同方式对农民进行了专业技术训练，但这些训练往往是简单的和初级的，无法满足农村集体经济组织的发展需求。同时，农村集体经济组织想要发展，必然要融入到区域经济发展的整体之中，融入到市场体系之中。没有市场导向的专业化经济组织，必然缺乏生命力。

四是适应性不强。国家在电力、道路、通信设施上的投资大大改善了农村地区的基础条件，加强了农村地区与市场的联系。在此背景下，农村集体经济组织能够获得更多的发展机会。但是在目前的城市化进程中，城市对乡村所产生的“虹吸效应”，导致了农村人口向城市单向度流动，既造成了农村的人口流失，又破坏了农村健康和谐的人口结构，而现有的农村集体经济组织的人员组成显然无法适应当前的发展条件，使乡村社会的再生产受到了威胁。同时，人的适应能力与年龄、文化程度、专业素质具有直接的联系。一个成员文化水平不高、专业化程度不高、年老者居多的组织，不可能适应新的市场与科技条件，成员缺乏活力，也就无法形成健康向上的乡村生活氛围。因此，有识之士呼吁“聚集人口是乡村振兴的第一要务”，“重建乡村生活是乡村振兴的核心”。[注]王晓毅、于建嵘等：《中国农村研究：乡村振兴(笔谈)》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第1期。

2.资产和收入困境

农村集体经济组织的资产和收入影响着其发展的空间。就资产和收入情况来看，农村集体经济组织分为四类：一是发展较早、已经具有发展优势和规模优势的，以江苏省华西村为代表。二是位于城市边沿、由城市扩张带来发展机遇的。这类集体经济组织主要通过土地出卖和出租换取了快速增长机会。但严格意义上说，这一类组织不再是农村意义上的集体经济组织。第三类是建立在传统的集体资源优势基础之上的，例如种植旅游村、古村落等等。第四类是经过农村联产承包改革之后，农民以土地等生产资料集体所有为基础、自愿结合、民主管理的。这一类较为普遍，数量较大。在这四类农村集体经济组织中，前两类的资产和收入相对较好，后两类则存在较大发展困难，与农村、农业关系最为密切，是本文探讨的重点。

农村集体经济组织的基本生产资料是土地，组织成员以土地的承包权或劳动入股，构成了集体经济组织的基本资产。土地资产形式，一是严格受制于可耕地红线，不能任意改变用途。土地资产用途的单一性决定了其产品的相对单一特点。而农产品生产周期较长，在其追逐市场利润方面往往陷入被动，或受制于中介公司。二是远离城市，可出租的宅基地价格偏低。所以，土地资产转变为收入的能力极为低下。除去土地之外，农村劳动力价格和附加值普遍较低。这就决定了农村集体经济组织收入较低的状况，而且这种状况单靠自身不可能得到解决。农村集体经济组织可以通过开办农产品加工业，提高农产品附加值，从而提高组织收入。但是，由于其自身资产和收入相对较少，限制了其扩大生产链条的欲望和条件，导致困难重重，难以实现。

在我们调研的农村集体经济组织中，其资产和收入状况均不是很理想。山东的农村集体经济组织负责人普遍认为组织资金仅能维持组织运转；在对经济条件和农村集体经济组织发展较好的江苏调研时发现，集体经济组织成员单从组织中获得的收入每年在1000—5000元的占比达87%，每年在1000元以下的占比在10%以上。

3.内部关系和制度困境

从组织内部关系的状况来看，我国农村集体经济组织具有封闭性、复杂性和非经济性的特点；就其制度困境来说，主要表现在组织内部的产权制度和激励与监督机制。这些困境严重制约了农村集体经济组织的发展和创新。

农村集体经济组织内部关系的封闭性。首先是生产关系的封闭性。我国农村集体经济组织是以土地的生产资料集体所有为其经济基础的，不管是从历史发展的延续性还是从组织现实的经济基础看，都离不开地域的制约。这种封闭性导致其生产过程、产品形式、营销对象往往表现出简单性、传统性和单一性的特点。其次是主体关系的封闭性。我国农村集体经济组织成员是由生活在相对封闭的地域中的农民所构成，具有明显的地域性特征。组织成员户籍关系、工作区域、交往范围、福利供给等均具有相对封闭的界限和范围。最后是对外交往的封闭性。我国农村集体经济组织在对外关系上具有相对封闭的特征，大多具有明显的内向型特点。当然，他们或多或少都参与到了区域经济发展的市场关系之中，但在交往关系上具有单一性和有限性。

农村集体经济组织内部关系的复杂性。我国农村集体经济组织是由多种关系所构成的复合体，既承担着诸多职能，又需要协调各种关系。现实中，我国农村集体经济组织多是经济、政治、社会三合一的综合组织。这种复杂性特征部分是源于其历史的积淀和延续。实际上，我国农村集体经济组织多是来源于传统集体经济组织——如人民公社、生产大队，是在对这些传统的集体经济组织改造的基础上形成的；或者遗传于传统集体经济组织的治理方式。部分是来源于集体经济组织成员交往关系的路径依赖，往往将多种关系带入集体经济组织关系中。在这一组织中，交织着血缘关系、宗法关系以及其他政治的、社会的关系因素，导致了组织内部经济关系的复杂化，造成“搭便车”现象频繁出现，不利于形成对集体经济组织成员的有效监督，集体经济组织中的承诺也往往难以兑现，极易引发成员之间的信任问题。许多传统的集体经济组织，早在20世纪80—90年代取得了引人注目的成就，但后来出现了问题，不能不说与这种复杂的内部关系、非经济的关系以及由此导致的不合理的组织制度、内部治理模式等有着直接的关联。

农村集体经济组织所面临的内部制度困境，一是体现在其产权制度没有建立起来，产权关系不明晰。无论从法律的意义上还是从政策角度都没有做出明确规定。二是体现在内部组织制度方面。农村集体经济组织的普遍问题在于没有建立起适合现代经济组织运行的内部组织制度。维持其组织运行的内部制度规范多是非正式的制度形式，或是倾向于行政管理的制度规范。

四、我国农村集体经济组织的治理

我国农村集体经济组织存在着许多内部发展困境，对于这些困境的克服需要组织的内部和外部共同努力，既要注重对组织成员的培育，也要改善组织的财富积累和收入状况，更要立足于组织关系的重构，理顺组织的内部治理结构，从而促进组织内生动力的形成和增强。为此，主要应做好以下工作。

1.多种渠道提高农村集体经济组织成员的整体素质和专业技能

农村集体经济组织成员的整体素质和技能是组织持续发展的基本前提和根本动力。在目前仍然存在城乡二元结构的前提下，需要政府给予积极的支持和帮助。

首先，出台政策继续加大扶持力度，鼓励大学毕业生、具有较高专业技能的高层次人才到农村创业，使其成为农村集体经济组织的带头人和骨干。要在户籍关系、生活条件、公共服务等方面给予相应照顾，使农村集体经济组织能够引进人才、留住人才、用好人才。

其次，鼓励退休干部、专业技术人员返乡养老，使其成为农村集体经济组织的智囊和参谋，为促进农村集体经济组织良性有序发展出谋划策。

最后，下大气力培育新型职业农民，为农村集体经济组织发展打下坚实人才基础。一是精准遴选培育对象，着力培育创新型职业农民，不断扩大农村“双创”人才队伍。二是强化新型职业农民教育培训体系建设，结合乡村振兴和现代化人才素质要求，引导、鼓励各地制定新型职业农民培育的素质指标体系[注]杨璐璐：《乡村振兴视野的新型职业农民培育：浙省个案》，《改革》2018年第2期。。三是不断创新新型职业农民教育培训方式，推行“典型示范+集中培训”的新模式[注]徐辉：《新常态化下新型职业农民培育机理：一个理论分析框架》，《农业经济问题》2016年第8期。，引导、支持各地制定新型职业农民培训标准规范。四是加快探索职业农民制度建设，健全新型职业农民扶持力度，针对新兴农业经营主体的扶持政策进一步向新型职业农民倾斜。

2. 多举措扶持农村集体经济组织积累财富和增加收入

资产和财富是农村集体经济组织发展的物质前提，是其参与市场竞争的基本保障。收入是保持农村集体经济组织吸引力和可持续发展的必要条件。目前，农村集体经济组织的经济发展面临着基础薄弱、技术落后、产业粗放的状况，面对着市场体系的排挤。因此，财富积累和收入增加必须依靠政府的前期扶持。

一是政府的直接财政支持。在我国农村集体经济组织发展过程中，政府的扶持经历了几个关键的阶段，相应出现了几种主要的方式。政策放松、税费减负方式已经产生了重要的效果，推动了农村集体经济的全面发展。党的十八大之前，中央已经开始实施粮食直接补贴政策，2016年起在全国全面推开农业“三项补贴”改革。这对于扶持农村集体经济组织发展，调动其发展积极性、增加其收入起到了积极作用。

二是政府鼓励与农村集体经济组织合作，拓宽市场参与渠道，提高农产品附加值，增加农村集体经济组织收入。根据农村集体经济组织的不同情况可以实现以下合作形式：(1)“龙头企业+农户”合作模式。由农业龙头企业牵头进行管理，组织成员入股，签订购销契约，根据股份进行分红。这种模式突出了企业与农户的合作，集体经济组织作用不是很明显。(2)“龙头企业+农民合作社+农户”合作模式。合作社这样的集体经济组织提供生产过程中的各种信息或技术服务，也可以接受企业委托，为其进行农产品收购，但要代表农村集体经济组织的整体利益。这种合作模式可能更适合农村集体经济组织的发展需要，它可以使农村集体经济组织化程度进一步提高，促进规模化和专业化竞争优势，同时也改善了农村集体经济组织成员的市场竞争地位。

3. 明确农村集体经济组织产权关系和完善内部治理结构

农村集体经济组织是具有独立进行经济活动自主权的经济组织。正如埃莉诺·奥斯特罗姆所指出的“公共事务治理之道”：所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，如何能够持续下去并取得共同收益。她给出8项原则：清晰界定边界、占用和供用规则与当地条件保持一致、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权威的最低限度的认可、分权制组织。[注]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，上海三联出版社2000年版，第144页。农村集体经济组织的内部治理结构的优化要面对这样的基本问题，埃莉诺·奥斯特罗姆的建议也值得我们借鉴。我们认为改革的方向有三：一是要建立在产权关系明晰的基础之上；二是要适应现代农村、农业发展需要；三是要具有与外部市场对接的开放性特征。其中产权关系尤为关键，它具有清晰界定边界的作用。

我国虽然确立了农村集体经济组织“统分结合的双层经营体制”，但其产权制度仍在不断完善中。《中华人民共和国农民专业合作社法》对此也没有作进一步说明。对此必须进一步厘清。同时，与此相关的其他一些问题也值得重视。党的十八大以来，针对乡村振兴进行的工作具有重要意义。例如，农村土地“三权分置”制度的推进、改革农村宅基地制度的措施、延长土地承包期限的制度安排等等。这些政策的实施，对于稳定和维护农村集体经济组织成员的土地承包权权益、鼓励土地流转，从而巩固农村集体经济组织的财产基础、推进集约经营和农村集体经济组织治理结构至关重要。

农村集体经济组织内部治理结构规定了经济组织中各方的权力、责任和义务关系。有学者认为，农村集体经济组织是在组织产权安排的基础上，向组织成员提供规范、约束及协调组织成员行为的制度安排，包括利益分配机制和激励约束机制[注]罗必良、胡新艳：《农业经营方式转型：已有试验及努力方向》，《农村经济》2016年第1期。。因此，完善农村集体经济组织内部治理结构，也需要更清晰地设计组织中的激励和监督机制。为此，可以借鉴现代企业的先进管理机制，如“轮值负责人”制度等。同时，农村集体经济组织的内部治理结构深受国家的经济体制和社会环境等外部因素的影响。所以，也需要从外部加以干预，如加快研究制定农村集体经济组织法等。

4. 理顺关系以促进农村集体经济组织良性发展

一是理顺农村集体经济组织和村委会之间的关系，明确各自的责任权限。农村集体经济组织是一个实体性的经济组织，承担着集体经济发展的经济职能。村委会提供公共服务和政策指导，但不能干预集体经济组织的经营运行。当前，村委会的主要任务应该是贯彻中央政府的惠农政策，为促进集体经济组织发展提供各项服务措施。

二是理顺农村集体经济组织和外部市场的关系，创新开放性的集体经济组织形式。农村集体经济组织的良性发展必须建立在开放的基础之上。农村集体经济组织要立足自身特点和优势，主动寻求市场主体，建立互利互惠的伙伴关系，争取市场竞争优势。当然，政府要适时给予政策扶持和优惠。

三是理顺农村集体经济组织的内部关系，突出经济职能，强化发展优势。我国农村集体经济组织在保持传统特色和区域特色的基础上，要下大气力克服不适应经济发展的非正式的制度规则，弱化各种非经济关系的影响。要建立适应市场需求和经济发展规律的具有开放性的正式制度规则，突出组织内部的经济职能，建立良性有序的内部经济关系。目前，国家正在推进的农村集体经济组织的清产核资等各项改革工作，将会对其内部关系的改善和发展起到强有力的推动作用。