多元主体参与居家养老服务的协同机制研究

陈嘉琳

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

一、研究背景和意义

人口老龄化的加速将使得社会保障和养老服务业承担巨大的压力。2018 年，我国65 岁及以上人口比重达到11.9%，0～14 岁人口占比降至16.9%，人口老龄化程度持续加深[1]。伴随“少子化”家庭增多、城市人口快速流动，传统的家庭养老模式已不堪重负；然而机构养老面对无法有效满足老年人养老需求、地理位置偏远、从业人员服务质量良莠不齐、公众认可度偏低等问题，居家养老模式应运而生。当前我国居家养老服务已建成由政府、社会组织、社区、市场主体、志愿者等多方协同参与，但是如何协调各参与主体，更高效便捷地为老年人提供居家养老服务亟待解决完善。

二、文献综述

伴随人口老龄化程度持续加深，单纯依靠政府难以构建满足老年人多层次、多样化的养老服务体系。国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》，提出“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全”的发展目标[2]。另外《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》，打造“三社联动”机制，以社区为平台、养老服务类社会组织为载体、社会工作者为支撑，大力支持志愿养老服务，积极探索互助养老服务[3]。以上两个文件都体现了政府对多元主体协同合作的政策导向。

社会和学界对协同理论的研究，在公共危机、社会治理等领域硕果累累，但是较少应用于居家养老服务领域中，有学者对多元主体参与居家养老服务开展了研究。杨宜勇和杨亚哲（2011）[4]认为，在居家养老服务生产领域，不应该存在国家所有和控制的垄断，而应该允许在不同的所有制形式和协调机制之间存在竞争。睢党臣和彭庆超（2018）[5]提出必须在政府的主导和统一规划下，相应养老服务供应商积极参与并进行协同创新，社区和家庭等各方力量共同参与合作。李翔（2014）[6]则认为社区居家养老是以家庭为核心，以社区为依托，由政府和非政府组织以非营利的方式，结合老人养老需要，为老年人提供日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉的一种养老服务模式。王莉莉（2013）[7]建立“居家养老服务链”，提出服务主体则包含了众多企业行业、政府机构和相关社会团体等社会力量。上述学者都赞成居家养老服务的建设应该是由多元主体共建的。

综上所述，当前多元主体参与居家养老服务的政策框架已经成形，但是对多元主体进行系统研究比较缺乏，并且对多元主体的合作缺乏有效的规制。学者专家认为政府、社会组织、市场和志愿者等多元主体都应该积极参加居家养老服务的供给，不过现有研究较少聚焦于对多元主体合作展开相关的研究。

三、多元主体参与居家养老服务的协同机制现状剖析

文章根据居家养老服务过程可分为需求表达机制、多元合作决策机制、服务供给机制和服务绩效评估机制。

在需求表达阶段中，老年人作为消费者，通过社区、社会组织作为信息载体表达服务需求；在多元合作决策阶段中，老年人、政府、社会组织、市场、志愿者共同参与居家养老服务项目的决策；在服务供给阶段中，通过购买养老服务，老年人接受养老服务；在服务绩效评估阶段，通过第三方评估机构反馈评定结果，对服务承接者进行监督，改进服务质量（见图1）。

（一）需求表达机制

社区根植于社会基层中，具备实时掌握老年人对居家养老服务真实需求情况的优势，还可以整合社区中各种闲置资源、设施。社区、社会组织和政府部门在需求表达机制协同合作体现为：第一，社区组织通过在政策制定前期对所在辖区的老年人进行调研，收集得到老年人对居家养老服务真实需求信息，汇报给政府相关部门，政府相关部门根据社区提交的材料制定服务需求表，选择具备相应资质的居家养老服务供给方签订合同提供居家养老服务；同时负责在社区内传递和更新居家养老服务讯息，反馈居家养老服务质量。第二，目前我国养老服务资源类别丰富，政府根据社会状况会适时调整或更新推出相应的养老政策，“养老顾问”的出现帮助老年人精准表达服务需求、简介社区现有居家养老服务内容，推荐各类老年人相应的服务，确保居家养老服务资源与个人需求达到最大限度的匹配。

图1 多元主体参与居家养老服务的协同运行机制

（二）多元合作决策机制

政府委托专业机构使用访谈、调查问卷、实证调研等方式对老年人居家养老需求进行全方位评估，经过系统分析和统计得到有效需求结果，政府部门通过分析居家养老服务的需求结果和参考相关政策文件的基础上，根据政府的未来整体工作规划、年度财政资金预算，对居家养老服务供给对象、范围、服务主体、资金上限等指标做出科学界定。首先，政府部门通过政府门户、政府采购网站、微信平台和公共服务交易平台等途径公布本年度政府购买居家养老服务的项目，与具备承接资格的候选人达成合作关系。其次，政府邀请行业专家、民政负责人和老年人代表对候选人实施资格评定。再次，根据评定结果对服务承接者进行综合考察，并且将供给主体的信息向社会公示。最后，确定居家养老服务供给主体，政府与供给主体签订服务合作协议书，供给主体根据合作协议书向老年人提供相应的居家养老服务项目。

（三）服务供给机制

在居家养老服务供给过程中，居家养老服务的社会化、市场化成为满足当前老年人群体多层次需求的必要发展路径。在服务供给机制中，分成政府主体、社会组织、市场主体、志愿者四个主体展开具体论述。

1.政府购买服务。政府部门预先在官方渠道发布本年度居家养老服务购买内容、资金预算和竞标条件，进而使用公平公正的选拔方式，让各主体进行竞标，通过竞选的候选人有资格参与到居家养老服务供给。在实践中，广东省广州市海珠区是一个典型的成功案例：海珠区政府选择合格和具备相关资质的社会组织共同参与到居家养老服务的供给，成立社区居家养老服务中心，以无偿或低偿的方式为老年人提供服务。政府采用社会化合作建设模式和外包服务、社会力量参与合作等方式，向社会符合购买资格的主体购买专业化服务，推动公建民营和居家养老服务资源的优化建设，精准匹配老年人多样化的养老需求。

2.社会组织提供专业化服务。社会组织是承包政府购买居家养老服务的重要主体，同样也是居家养老服务供给主体。其负责政府购买居家养老服务的供给、管理和培训居家养老从业人员的工作。社会组织根据老年人的养老需求，不断开发各种新型养老服务，如对从事一线基层服务的护理员进行专业医疗培训，与高等院校、医疗机构合作对从业人员进行医疗技能的培训，使其不再局限于提供简单的护理服务，同时社会组织可以与社会志愿团体合作开展活动，为辖区的老年人提供专业的养老咨询服务。

3.市场组织提供多元化服务。市场机制对养老事业是大有裨益的，把一部分优质的市场资源纳入养老服务中，可以补充养老服务资源的不足[8]。处于政府购买服务政策以外的老年人对高层次的养老服务的需求，催生了市场化养老服务。据了解，“泰康之家”养老社区在北京、上海、广州和成都等地开展了以医养结合为特色的养老社区服务，为满足老年人的高层次、多元需求提供多层次选择。市场主体可以根据老年人自身需求，制定贴身的养老服务，推动居家养老服务的精准匹配。并且企业作为市场的重要组成部分，通过慈善捐助、生活物资捐献和成立“企业志愿服务队”的途径，鼓励职工积极参加到社区居家养老服务志愿活动中。

4.志愿者提供“敬老储存”服务。志愿者组织作为有别于第一部门与第二部门的非营利性组织，在社区养老服务中也已成为不可替代的重要参与者[9]。志愿服务工作人员为老年人提供日常生活起居照顾服务、医疗卫生服务、生活用品配送服务。“敬老储存”服务是尊老敬老的背景下开展，目标是为社区老年人提供长期稳定的居家养老志愿服务。有意参与志愿服务的社区群众或学校和企业团体可以在“敬老储存”机构注册为志愿服务者，并获得“个人志愿服务记录卡”。该记录卡登记成员参加志愿服务的项目、工作时长和时间地点，捐助者在退休后可使用该记录卡上累计的积分来换取相应的居家养老服务。

（四）服务绩效评估机制

居家养老服务的供给能否缓解了老龄化的问题、能否取得理想的社会效果，政府部门需要实时关注并对居家养老服务过程中存在问题进行完善。目前居家养老服务的绩效评估通过引入第三方专业评估机构的方式，对居家养老服务承接方的供给绩效划分等级。居家养老服务承接方的服务质量应受到政府、社会、使用者等多方评估主体，结合科学指标体系对参与主体进行全方位监督和评估。通过服务绩效评估能够了解消费者对居家养老服务的满意度，据此完善绩效评估的指标内容。政府根据最终评定结果，对于考核评分高、公众赞许度高的主体，在未来年度加大运营资金的补贴，设立专项发展资金等培育扶持措施；对服务质量评估欠佳的居家养老服务承接主体取消承接合作关系；政府通过制定严格的“准入退出”评估机制去选择居家养老服务的参与主体，确保了提供高质量居家养老服务。

五、多元主体参与居家养老服务的协同机制困境分析

多元主体协同机制畅通无阻运转是顺利开展居家养老服务的基础。在我国居家养老服务领域中，协同机制在实践运作中还存在以下四个方面的冲突。

（一）需求表达机制建设滞后

随着城市化与产业结构优化升级的影响，对居家养老服务提出更高的质量要求。首先，需求表达渠道不畅。在需求决策前期，社区老年人主要通过社会组织的途径反馈其服务需求，社区社会组织是老年人表达居家养老服务需求的主要平台。与西方发达国家相比，我国社会组织整体力量水平有待提升，例如日本平均400 人、美国平均不到200 人、英国平均100 人就拥有一个公民社会组织，而我国平均4 000 人才拥有一个社会组织[10]。由于我国较多的社会组织主要依靠政府资金补贴和日常运营扶持，因此该类社会组织发展能力较弱，无法切实表达老年人的实际需求。并且老年人对获取官方政策的信息能力滞后，导致政府部门在居家养老服务投入巨大的资源，仍然出现居家养老服务的供求信息存在不匹配的问题。

（二）多元合作决策机制受阻

居家养老服务是一种典型的准公共物品，政府是重要的决策主体，政府掌握着合作的方式、规模和周期等。在现实生活中，社会中其他主体在居家养老服务项目规划、政策制定和落地过程的参与度不高，处于从属地位，缺少自然发展的能力，因此其作为官民之间沟通的渠道被进一步弱化。同时，政府与其他主体合作过程中，由于多元协作机制受到阻碍，使得政府职能无意中盲目扩大、其他参与主体的发展能力被削弱，导致其参与热情逐渐消退，影响了各主体的稳定发展和合作伙伴关系长远发展。

（三）服务供给机制现存问题

在多元主体参与居家养老服务协同合作的实践中，虽然居家养老服务中多元主体协同合作取得良好的成绩，但是仍然存在着以下问题。

1.政府购买缺乏透明化。首先，政府部门优先选择隶属于政府的社会组织作为居家养老服务承包主体，或者通过“非正式”方式选择行业示范性单位达成合作关系，虽然能保证居家养老服务专业化程度，但缺乏竞争性市场压力的承接方将会影响居家养老服务的水平。其次，政府缺乏对承接主体在服务过程进行严格监督，导致低效和无效的供给现象频频发生；最后，市场缺乏自由竞争。由于政府对居家养老服务承接主体提出较高专业化的要求，经过严格逐层选拔和挑选，所以符合承接资格的候选人从数量上和能力占比偏低。因此，政府不是使用大众都能接受的公开公正购买的方式来选择合作伙伴，导致部分候选人产生短期合作的情形，容易造成降低服务质量，破坏社会化养老服务的持续稳定发展。

2.社会组织自身能动性受限。经过多年发展，目前还存在阻碍社会组织独立参与居家养老服务的因素存在。主要表现在：第一，政府部门对社会组织定位存在理解误差。政府时常将社会组织视作自己的隶属机构来严加把控，导致社会组织形成一种“依赖”的工作模式，影响社会组织独立运营能力和持续稳定发展实力，同样也影响有效实时地为老年人提供专业的居家养老服务。第二，社会组织自身造血能力薄弱，人才流失严重。政府财政拨款、财政补贴和会费收入总共占非政府组织总收入的70%以上，个人和企业捐款占10%，经营性收入占总收入的6%[11]。由此得出，社会组织依靠自身经营性收入占总收入的比例较低，作为居家养老服务的一线护理员，工资收入低、工作强度大、社会认可度不高，使得居家养老服务的专业人才队伍流动性大和维持其队伍稳定性存在难度。第三，新型政社合作伙伴关系尚未形成。近年来，政府出台一系列的政策文件和措施，社会力量参与居家养老服务已成为社会共识。但是，居家养老服务是一项准公共物品，居家养老服务行业中潜在参与主体仍旧观望中，符合资质条件的社会组织候选人数量有限，垄断现象屡见不鲜。

3.市场组织逐利性显著。居家养老服务的福利性与资本的天生逐利性一旦融合，难以避免会产生矛盾冲突。与西方先进国家或地区相比较，市场组织是在竞争机制完善的前提下参加公共服务。我国居家养老服务的市场化仍处于新生期，市场组织追寻利润的极大化，市场逐利的天性容易导致对老年人划分等级，无购买能力的人将被拒之门外。虽然，政府为市场主体提供相应的融资政策、场地建设补贴、日常运营补贴、税费减免和用电用水价格享受居民价格等扶持措施，确实提高了市场组织综合实力和可持续发展能力。但是，让市场化的参与主体从获利的方向去管理老年日间食堂、社区日间照料中心和嵌入式养老机构等公益性养老机构，市场主体付出高昂成本但获利少，自负盈亏导致实际运营困难，最终抑制市场参与居家养老服务领域的主动性。

4.志愿组织互助性欠缺。志愿者是居家养老服务领域中坚实的后备力量，但是在具体实践中，志愿者组织仍然面对一系列的问题。具体表现如下：第一，缺乏保护志愿者的权益的规章制度。在居家养老服务实践中，个体在参加居家养老公益志愿活动中，如果人身合法权益缺少法律的有效保护，会降低志愿者参与热情。第二，志愿者服务队伍建设落后。志愿者是社区志愿服务的基础，需要构建优良的志愿队伍，目前参与主体以党政机关、事业单位、学校团体为主，公益性和互助性的志愿者占比较低。第三，志愿互助持续性不足。在居家养老服务中志愿者参与的互助激励精神尚未形成，导致影响其他社会个体积极参加奉献社会的志愿服务精神。

（四）绩效评估机制发展水平滞碍

居家养老服务的绩效评估机制是确保居家养老服务质量和有效运行效率的根基。在已设置绩效评估指标存在以下问题：首先，对所要评估内容设计不充分，评估只关注表面的指标，对于老年人对服务的满意度、监管从业人员执行力度欠缺。其次，居家养老服务评估是一项新兴的事物，目前缺乏一套完整的精细科学评估体系，对于人员、物资和场地的评估只是浮于表面，有待以后进行完善。最后，评估主体缺乏专业性培训，评估主体必须拥有专业知识和对居家养老服务政策熟练掌握以及拥有保持不偏不倚端正的作风，才能对参与主体的服务绩效进行准确有效评估，据此各主体有效改进现有工作的不足，增强公众信任度以提高使用欲望。

五、完善多元主体参与居家养老服务的协同机制对策建议

针对上文中四个机制存在的根本原因，为了促使各主体间的功能相互深度融合，因此以下四个方面提出建议。

（一）制定一致的服务目标

在居家养老服务供给领域中，目标就是实现契合老年人的高质量、多元化的居家养老需求。因此，在多元主体参与供给过程中，都应该以契合老年人现实需要作为首要的工作任务。首先，政府部门应学会如何集中力量“掌好舵”并非“划好桨”，充分利用政策的优势来整合社会力量参与到服务供给中去，为各主体开展居家养老服务制定高效、透明的条例和规则，营造一个相对公平的合作氛围。其次，社区组织增强“话语权”，利用其扎根于基层的优势，了解老年人的需求偏好，及时反馈到政府部门。然后，社会组织应更好地发挥专业服务的定位，从单纯的“服务提供者”向“政策建议者”转变，充分利用在居家养老服务领域中取得的成功实践经验，向政府提出具有政策指导意义的对策建议，促使政府制定的相关的政策文件更接地气。再次，通过引入灵活机制增加市场活力，让企业履行好企业社会责任，发动职工自愿参与志愿服务。最后，政府与基层组织积极开展居家养老志愿服务建设，有助于街坊邻居的互助精神建设发展。

（二）营造持续稳定的合作氛围

政府通过公平公正的“准入机制”，选择居家养老服务的承接主体，订立各主体可接受的合同，促进长期稳定的合作关系。首先，政府应鼓励和扶持养老服务企业朝着积极的方向发展，通过给予政策、场地上的支持，加大力度培育养老服务企业成长。其次，对待非营利性的居家养老服务组织，政府部门明确界定权利和责任主体，简化繁琐的居家养老审批手续和降低对日常运营操作进行过多干预。最后，应当积极构建多元主体参与居家养老服务绩效的评价体系建设，不仅有利于政府部门及时获得多元主体参与服务的实时情况，也有利于营造公平稳定的合作氛围，增强多元主体间配合。

（三）严格监督服务流程

在居家养老服务中多元主体参与的过程中，各参与主体应该抱着合作共赢的态度展开合作。首先，政府应确立法律规章界定参与主体各自的职责关系，使用订立法律效用的服务契约，确定各主体的职责和任务。其次，在居家养老服务协同供给环节中，为遏制各参与主体在遇到问题时相互推托，应设立行业委员会，根据各自原有的承担的职责和任务，确定问题首要负责人。最后，政府通过举行项目咨询会，让社会组织、企业、大众群体有机会参加居家养老服务项目的讨论、评估工作中来。政府应该拓展接纳信息的方式，听取来自民众的建议，通过切实了解社区老年人养老需求偏好，并据此来修正现有政策。

（四）促进合作资源流动

为提升居家养老服务质量和效率，让资本、设施等相关资源在各主体之间得到充分流动。首先，社会组织可以通过与社区医院、卫生服务站的交流合作，每月至少安排一次有关健康养老、急救知识的讲座，增加老年人的急救和疾病保健预防意识，为社区老年人提供学习和交流平台。其次，社区可以利用辖区闲置的场地设施与居家养老服务供给主体合作，为社区老人提供“爱心午餐”，让老年人吃上安全放心的饭菜；与此同时，为老年人提供娱乐休闲聊天的场地，为老年人提供的休闲场所，有效促进老伙伴的关系，使邻里彼此得到照应，丰富了晚年生活。最后，政府应将在居家养老服务领域中从事专业养老护理从业者，在入户积分中加分、子女就读本地学校减免费用、优先入住人才公寓等措施给予鼓励。通过政府部门构建合作平台、企业组织和社会组织和社会各界多元共同参与，发挥多元主体的联动作用，整合社会闲置养老资源，提升老年人晚年幸福感。