关于推进新时代依法治市工作调研报告

杨劲松（天津市司法局党委委员、巡视员）

杜丽萍（天津市司法局巡视员）

王 璐 杨 琦 韩 玲 李春晓（天津市司法局）

习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大明确了全面依法治国总目标和实现步骤，为新时代全面推进依法治国提供了指导思想、根本遵循和行动指南。天津市司法局立足党的十八大以来法治天津建设实践，对推进新时代依法治市工作进行专题调研，从理论和实践层面深入研究思考，进一步增强了加快建设“五个现代化天津”的进取意识、机遇意识和责任意识，提升了把法治天津建设推向更高层次、更高水平的决心和信心。

一、实践与探索

市委、市政府高度重视法治建设。2012年2月，法治天津建设领导小组成立，建立健全以市委书记任组长，市委副书记、市长任第一副组长的法治天津建设领导机构和工作推进机制。领导小组下设办公室和法制建设、依法行政、加强和创新社会管理、公正司法、法制宣传、舆论宣传六个专项工作组，办公室设在市司法局，市委常委、市委政法委书记为办公室主任。市委市政府先后印发《法治天津建设实施纲要》《深化法治天津建设实施纲要》及任务分工方案，明确了法治天津建设的总体目标、战略重点和推进方式。自2014年起，法治天津建设工作先后纳入市委对各区党委绩效考评和全市依法行政考核、精神文明创建考核体系，压实各区各系统各部门工作任务和责任，形成全市分级部署、分工实施、分层落实的责任机制。法治天津建设在实践中探索深化，逐步实现“五个明显提升”。

一是立法科学性明显提升。2013年以来，审议通过地方性法规和有关法规的决定68件（详见图表1），十八大以来至 2018年10月，发布市政府规章47件，修改市政府规章及规范性文件61件，废止128件，为天津经济社会持续健康发展提供坚强的法治保障。主动服务京津冀协同发展重大国家战略，制定大气污染防治条例、水污染防治条例、自贸试验区条例、公路管理条例等，推进环境保护、道路交通等重点领域立法协同工作，助推京津冀及周边地区生态环境持续改善。加强备案审查工作规范化、制度化建设，截至2018年7月，主动审查“一府两院”和区人大及常委会报送规章、规范性文件670件，回复公民、法人和其他组织提出的审查建议8件，确保改革发展稳定安全于法有据。

二是依法行政水平明显提升。健全行政决策机制，建立市政府法律顾问制度、政府法制智库，基本实现各区各部门全覆盖。落实行政问责制度，积极做好行政复议和行政应诉工作，行政机关败诉率自2015年以来持续下降，行政机关负责人出庭应诉次数逐年增长（详见图表2）。加大环境保护等重点领域执法力度（详见图表3），切实增强人民群众的法治获得感。在全国率先实施“一照一码”登记制度改革，2013年至2017年底，市级行政审批事项由495项减少到253项，率先实现非行政许可事项一次性清零。推进“先照后证”改革，新增市场主体49.8万户。加快转变政府职能，推动经济社会高质量发展，全市生产总值年均增长8.9%，城乡居民人均可支配收入年均分别增长8.9%和10%，万元生产总值能耗累计下降25%以上，PM2.5年均浓度下降35.4%。

三是维护社会公平正义能力水平明显提升。深化司法体制综合配套改革，推动司法责任制落实。创新完善司法服务举措，在量刑规范化改革、以审判为中心的刑事诉讼制度改革、家事审判改革、知识产权法庭建设、司法救助法治化、全力破解执行难等方面，形成首屈一指的“天津经验”。2013年至2017年底，全市法院共受理案件141.7万件，审执结140万件，诉讼标的总额4785.7亿元，分别比前5年上升61%、57.6%和326.8%。检察机关立案侦查各类职务犯罪1390件1894人，涉案金额近30亿元（详见图表4）。突出查办大案要案，查办原县处级以上国家工作人员312人，原厅局级以上人员72人，推动形成反腐斗争压倒性态势并巩固发展。

四是法治社会建设成效明显提升。以落实普法责任制引领普法改革创新，突出抓好领导干部“龙头”和青少年“源头”，通过组织全市近9万名领导干部和国家工作人员网上学法考法（详见图表5）、开展高校大学生法治辩论赛等方式，引领和带动全民普法。深入开展法治创建活动，“六五”普法以来，7个区被评为全国法治县（市、区）创建先进单位，14个村（社区）被评为全国民主法治示范村（社区），41家单位荣膺天津市精准普法“十大品牌单位”。全面推进公共法律服务体系建设，建成市、区级公共法律服务中心17个，街乡镇中心258个，村（社区）工作站4940个、法律顾问微信群3131个。深入推进矛盾纠纷多元化解工作，完善矛盾纠纷联排、联调、联处、联防机制。

五是监督制约成效明显提升。压实管党治党政治责任，2018年1至9月份，全市共查处违反中央八项规定精神问题702起，给予党纪政纪处分613人，运用监督执纪“四种形态”处理13211人次（详见图表6）。以疾风厉势整治不担当不作为问题，2018年1至9月份全市共查处问题1856起，问责2893人。坚持人大监督与支持相统一，2013至2017年底，对23部法律和17件法规执行情况开展执法检查。扎实推进行政执法三项制度试点工作，截至2018年10月，天津市行政执法监督平台共归集行政处罚信息近2200万条，行政检查信息197万余条。构建联网实时审计监督“一张网”，对1345名党政及国有企业领导人员开展经济责任审计，涉及各类问题金额3749.2亿元，有力推动“事后监督”向“日常动态监督”转变。

二、问题与思考

在总结成绩的同时，我们的工作在深入贯彻落实依法治国基本方略、促进全面深化改革、推进法治天津建设等方面还存在着薄弱环节，集中体现在以下五个方面：

（一）法治天津领导体制架构有待重新调整。一是现有法治建设架构不能适应新时代发展需要。党中央建立中央全面依法治国委员会，加强对法治中国的统一领导。天津市法治建设需要把党的领导贯彻到依法治市的全过程和各方面，并与中央全面依法治国机构设置对标对表。二是工作保障机制需要进一步健全。全市各级法治建设领导小组办公室承担着法治天津建设和普法依法治理工作，但由于为非常设机构，人员配置少、职级低。目前各区法治建设领导小组办公室共有工作人员56人，平均每区不足4人（详见图表7），各部委办局均只有1人且为兼职，力量薄弱，经费不足，推动乏力。三是专项工作组职能需进一步发挥。组长单位未能发挥实质性规划统筹作用，各专项工作组之间缺乏协调配合，不能形成工作合力。专项工作组职能范围、工作规则等具体内容不够明确。四是法治天津建设绩效考评尚未实现全覆盖。目前，法治天津建设已纳入各区绩效考评指标体系，但未纳入对市级政府部门和党群组织考核范畴，导致个别部门对法治建设工作缺乏重视，责任不能层层落实。

（二）科学立法和监督职能有待强化。一是地方立法的全局性、前瞻性还需进一步加强。有的立法项目协调衔接工作不够顺畅，有的法规精准性、有效性有待提升，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象仍需克服。二是立法技术有待改进。一些领域法规规章立、改、废不够及时，有些法规规章逻辑结构不够严密，原则性条款、弹性条款较多，可执行性和可操作性不强。三是监督职能有待强化。监督权行使存在“五多五少”：弹性监督多、刚性监督少；常规化监督多、创新性监督少；程序性监督多、跟踪性监督少；事后监督多，事前事中监督少；一般性监督多、针对性监督少。

（三）依法行政水平有待进一步提升。一是部分基层干部依法行政意识不强。一些执法部门和执法人员“重实体、轻程序”、 随意执法、粗暴执法等现象依旧存在。据2016年天津市行政审判年度报告显示，行政案件败诉主要原因集中在执法主体认定事实不清证据不足和违反法定程序。二是执法“不作为”亟待解决。据天津市2012-2017年行政复议情况分析，“行政不作为”成为导致行政复议的事由之一（详见图表8）。在社会管理、公共服务领域，由于执法不严格、管理不到位，出现了一些人民群众反映强烈的失序失范问题。三是行政审批制度改革还需统筹协调。有的部门对行政审批制度改革认识不到位，个别行政审批事项转移、下放缺乏相应衔接和配套措施，导致事后监管不力甚至监管失控，一些企业违法经营、违法建设、侵害群众利益和公共利益现象时有发生。

（四）公正司法能力与人民群众期待存在一定差距。一是司法质量尚不能满足新时代人民群众对公开公正的多元化需求。少数基层干部不善于与新媒体打交道引导社会舆论，极少数干警司法为民宗旨不牢，自由裁量权行使不够规范，受关系、人情、金钱干扰的现象未能从根本上杜绝。二是司法体制综合配套改革有待深化。以审判为中心的诉讼制度改革有待进一步落实，刑事案件证人、鉴定人出庭率仍然较低，运用信息技术加强前段治理、提高审判质效的意识和方法有待增强。三是司法人员职业保障有待改进。司法机关案多人少的矛盾日益突出，一些法院特别是中基层法院队伍不稳定、法官断层成为严峻的现实问题。

（五）全民守法的法治社会尚未形成。一是个别领导干部不能带头厉行法治。部分公职人员运用法治思维法治方式能力欠缺，偏重“红头文件”或使用行政手段管理经济社会事务，法治实践中有法不依、执法不严、司法不公的现象时有发生，严重损害法律权威和多年普法成效。二是“守法成本低、违法成本高”未形成社会共识。少数社会成员“信访不信法、信上不信下”，采取非访、集访、缠访、闹访甚至极端方式表达诉求。近年来，天津市因房屋拆迁、土地征用、居住环境等不同利益群体串访聚集仍然形势严峻，以闹求解决、以访谋利益现象较为突出。三是法治宣传教育方法手段有待创新。运用互联网、移动通信等新兴载体传播方式的能力和支持不足，有影响力的普法节目、栏目不多，法治文化产品思想性、艺术性和地域特色不强，难与受众产生共鸣并展现天津风貌。

三、对策与建议

我们要把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神作为首要政治任务，按照中央全面依法治国委员会第一次会议精神，坚持以人民为中心的发展思想，加大全民普法力度，推进依法治市进程，不断增强人民群众在法治领域的获得感、幸福感、安全感。

（一）建立健全依法治市体制机制，全面建设法治天津。建立健全依法治市工作制度和机构，做好依法治市工作顶层设计、统筹协调和督促落实。一是强化组织机构和工作保障。坚持党的全面领导，推动党政主要负责人切实履行法治建设第一责任人的职责。切实肩负推进改革的重大政治责任，加快健全依法治市工作的组织领导体制和办事机构设置、职能配置，提升依法治市的组织力、领导力、执行力。二是建立健全专项工作组工作机制。遵照执行中央全面依法治国委员会“两个规则”“一个细则”精神，制定天津市相应机构的工作规则。落实请示报告制度，及时将依法治市的重要事项、重要问题、重要成果等向市委请示报告。建立例会工作机制，定期组织召开专项工作组会议，强化工作衔接、信息反馈和资源共享。三是将法治建设项目纳入全市绩效考核评价体系。完善法治天津建设考核指标体系和考核标准，把法治天津建设纳入对市级政府部门和党群团组织的绩效考评范畴，实现法治建设考核工作在市级与区级的均衡统一，推动法治建设与经济、政治、文化、生态文明和党的建设协同发展。

（二）推进科学立法，引领保障改革深化发展。充分发挥立法的引领和推动作用，确保重大改革于法有据、改革和法治同步推进，保障和促进天津经济社会发展。一是推动社会主义核心价值观入法入规。把社会主义核心价值观融入法规立改废释全过程，着重抓好完善社会主义市场经济、加强民主法治建设、加强文化建设、加强保障和改善民生、加强生态环保、加强道德建设、深化京津冀协同发展七大重点领域立法修法步伐。制定完善国家自主创新示范区、生活垃圾管理等法规，推动中央决策部署有效落实。二是完善地方立法机制。发挥人大在立法中的主导作用，建立健全“两个规范”，重点抓好立项、起草、审议等关键环节，加强改进立法论证、咨询、评估工作。健全和落实民主开放包容的立法工作机制，落实市人大代表分专题参与立法工作制度，充分发挥专家智库作用，拓展人民群众有序参与途径，扩展立法联系点，提高立法的精准性和有效性。三是全面落实备案审查制度。切实开展合法性审查工作，及时修改或废止不符合经济社会发展实际、与上位法相抵触，以及相互间不协调的法规规章，并向社会公布，维护社会主义法制的统一和尊严。

（三）推进严格执法，加快法治政府建设。全面推进行政执法规范化建设，推进严格公正文明执法。深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力。一是推进科学民主依法决策。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。建立健全政府法律顾问体系，实现法律服务、法律保障和法律宣传全覆盖。完善重大决策终身责任制及责任倒查机制，切实提高科学履职能力。二是深化行政执法体制改革。深入推进城市管理体制改革，整合执法队伍，推进综合执法。深化行政执法规范化建设，加强对公安交管、安全生产、市场监管、环境保护等重点领域行政执法监督，加大执法案卷评查、执法主体资格审查和执法违法案件查处力度，促进严格规范公正文明执法。三是深化“放管服”改革。推进承接、取消、下放行政审批事项工作，着力降低制度性交易成本。全面实施市场准入负面清单制度，制定天津市市场准入禁止和限制名录，试行信用承诺审批制，强化事中事后监管。加强公共服务平台建设，加快构建一站式“实体+网上”市民中心体系。四是规范政府信息公开。对涉及财政预算、重大建设项目批准和实施、人民群众生产生活等领域政府信息及时公开。探索建立政务诚信监督体系和管理体系，完善守信激励与失信惩戒机制，支持第三方机构开展政务诚信评价评级并及时公布结果，不断提升政府工作透明度。

（四）推进公正司法，维护社会公平正义。深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，进一步提高司法公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。一是全面深化司法体制改革。深化司法人员管理制度改革，完善法官员额交流退出机制，完善初任法官培养和法官逐级遴选制度，促进人才合理流动。健全审判辅助人员的等级设置、薪酬保障、培训考核等机制，拓宽司法行政人员晋升通道。深化审判监督管理制度改革，大力推进矛盾前端治理、纠纷多元化解和案件繁简分流。减少行政事务对员额法官、检察官的干扰，保障司法人员全身心投入工作。二是坚持深化司法公开。进一步加大司法公开力度，实现全面常态化公开，最大限度保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。加强典型案例的收集、整理、研究和发布工作，开展法官、检察官经常性以案释法活动，并依托现代信息技术，实现司法公开载体多元化，增强司法透明度，切实提高司法公信力。三是建设正规化专业化职业化司法队伍。建立健全法官检察官统一职业培训和入职晋级宣誓制度，完善法官检察官职业行为规范和职业道德评价机制。完善法官检察官利益回避制度，建立健全与司法办案新机制相适应的权力监督制约体系，规范司法权依法公正运行，以零容忍态度惩治司法腐败。严格落实各项履职保护和职业保障制度，切实保障和提升干警身心健康。

（五）推进全民守法，筑牢法治社会根基。弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。一是推动全社会树立法治意识。推动普法责任清单、以案释法、考核评价等制度设计落地，明确普法责任，推进精准普法。继续开展宪法宣传教育活动，扩大国家工作人员网上学法考法范围， 打造青少年法治宣传教育、法治文化创意等“三基地一园区”。创新法治传播体系，加大以“两微一端”为代表的新媒体普法力度，逐步扩大“12348天津法网”社会影响力。二是推进多层次多领域依法治理。全面深化“法律六进”，深入开展以法治城区、民主法治示范村（社区）创建为抓手的法治创建活动。积极开展法治人物评选活动，塑造一批有影响力的身边模范。定期组织专项治理活动，着力解决食品药品安全、征地拆迁、环境保护等群众反映的突出问题。三是建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务，完善法律援助便民联系点和工作站建设。认真总结开展坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交试点工作经验，在继续做实、做好、做强“访调对接”、“诉调对接”、医疗纠纷调解工作的同时，探索“公调对接”新模式，推动民生警务与人民调解有机融合。全面深化矛盾纠纷排查化解“双百行动”，加强和改进信访工作，确保各类矛盾纠纷发现在初始、控制在当地、解决在基层。

（六）完善监督体系，确保公权力服务人民。构建集中统一、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。一是深化国家监察体制改革。充分发挥监察委员会职能，把“四种形态”作为强化监督的抓手，完善纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”。抓住“转隶”关键环节，推进机构、职能、人员全面融合和工作流程磨合，探索纪法贯通、法法衔接的实现路径，形成与司法机关相互配合、相互制衡的工作机制。二是汇聚全方位监督合力。推进人大执法检查制度化、规范化，对法律实施热点难点加大检查力度。加强审计监督，强化对党政主要领导干部和国企领导人员经济责任审计，推进联网实时审计监督步伐。充分发挥人民群众和新闻媒体的监督作用，拓展监督主客体范围，提升监督效率。三是细化完善问责机制。大力推行问责制度化、规范化、常态化，健全相关制度和程序，强化督查问责力度，运用市、区、街（镇）三级全面从严治党主体责任监管平台，对履职情况全程留痕。继续深化不作为不担当专项治理三年行动，聚焦落实党中央和市委决策部署、“天津八条”措施、生态保护工作不力等10类重点问题，加大治理力度，掀起“问责风暴”，形成持续震慑。