中英美P2P网络借贷法律规制的对比分析

邓春生

(西南财经大学 法学院，成都 610074)

P2P网络借贷是一个复杂的、创新的互联网金融模式，单纯从某一个角度对P2P网络借贷进行分析或经验借鉴都是不全面的，对建立完善P2P网络借贷市场运营和风险监管环境也是不利的。为此，本文将从法律规制角度出发，讨论了英国、美国、中国在征信系统、行业自律和政府监管方面的法规建设现状，然后进行详细的对比分析，并提出有针对性的法律规制建议。

一、英国P2P网络借贷法规建设情况

(一)征信系统

过去十来年，英国P2P网络借贷行业得到了健康稳定的发展。英国P2P行业能取得优异的成绩，其中一个重要的原因是英国建立了以市场为主导的成熟征信系统。现今，英国征信业形成了以个人征信公司、企业征信公司和信息共享平台为主的征信市场。英国市场化征信体系的建立是以严格规范的监管法律规制环境为保障的。比如，1974年颁布且在2006年进行了修订的《消费者信用法》给征信机构设定了准入条件，并规定所有征信机构只有获得信用许可证之后才能从事信用信息服务。1998年出台的《数据保护法》规定所有的境外征信机构必须在英国设立分支机构，才能采集英国公民的个人数据，而且采集个人数据时必须征得数据主体的同意[2]。2000年发布的《信息自由法案》为了保护消费者权益，规定任何一家征信机构在消费者提出索取其本人信用报告时必须予以配合。2010年发布的《消费者信用监管规定》要求借款人或征信机构在发放贷款之前，必须给债权人提供充足的信用信息以便准确评估可能存在的投资风险。2015年发布的《中小企业信用信息条例》强制规定征信机构以及中小企业必须进行信用信息共享，以便使债权人能准确评估中小企业的信用风险。

(二)行业自律

2011年3月，英国最大的三家P2P网络借贷平台公司Zopa, RateSetter, FundingCircle组建了行业自律协会P2PFA(Peer to Peer Finance Association)。随后，它们主动要求英国政府批准其在立法监控下进行行业自律。目前，P2PFA协会共包括8位成员，大约覆盖了英国P2P借贷市场95%的份额。

P2PFA是英国P2P网络借贷履行行业自律的机构，其自律规章是英国P2P行业稳定发展的重要保障。比如，2006年的《P2PFA内部治理章程》规定其宗旨是为P2P平台的公平竞争、稳定发展、安全等制定相应的政策，提高整个网贷行业的风险控制水平和风险管理意识；在会员准入方面，对经营时间、信用与操作风险、信息提供与透明度等方面提出入会要求[1]。2012年颁布的《运营准则2012》在资金分离、信用风险控制、信息披露等方面进行了严格地规定[2]。2015年发布的《运营准则2015》对一般性监管、信贷风险管理、反洗钱和欺诈防范、客户资金管理、信息技术与管理系统、记录与文档管理、坏账收回制度、平台有序退出制度等作出了明确要求，要求会员按季度以保密方式向英国P2PFA提供客户投诉的数量、类型和结果[3]。

(三)政府监管

英国政府对P2P行业持鼓励态度，比如曾有英国财政部官员表示，P2P网络借贷“提供了竞争、创意和技术”，“让生活更美好，市场更有效”，是“很棒的金融创新”，希望“其继续发展和创新”。2010年之前，英国P2P 市场主要依靠行业自律监管，但在2008年金融危机后其金融监管体制发生了巨大改变。2013年成立的金融行为监管局(FCA)是P2P行业的主要监管者，旨在促进金融市场竞争，保护消费者。另外，英国政府也出台了一些与P2P行业相关的法律规制。比如，1974年发布的《消费者信贷法》规定凡是从事信贷服务的机构必须从公平交易局(OFT)获得“消费者信贷许可证”。2014年发布的《关于互联网众筹及通过其他媒介发行不易变现证券的监管方法》要求平台持有的客户资金需独立存管于银行；要求平台对借款人的信用进行审查，核实其还款能力；要求平台对违约率和产品风险状况等相关信息进行披露，让投资人能同时认识到收益和风险[4]。2018年FCA出台的《P2P网络借贷监管规则修订征求意见稿》提出了关于平台风险管理制度的规范性规则，要求P2P网络借贷平台始终具有适当的风险管理制度，要求平台完善公司治理结构，加强风险监控与监管合规，预防和管理利益冲突，并规定高管任职资格，明确高管责任义务。

二、美国P2P网络借贷法规建设情况

(一)征信系统

美国有着非常完善的征服业法律规制体系来确保其良好的社会征信服务。比如，1967年发布的《信息自由法》初步解决了应公开信息和应豁免信息的问题，并对公开途径和方式作了规定。1969年颁布的《诚实借贷法》要求各类授信机构公开信息，并对公开信息的范围、表达方式、内容、表格等作了具体规定。1971年出台的《公平信用报告法》从保护消费者隐私和信用报告准确性的角度对信用报告的用途、保存期限、法律责任等内容进行了规定。1974年发布的《平等信用机会法》禁止贷方歧视信贷申请人。1975年颁布的《公平信用结账法》要求信用卡公司和相关公司给消费者提供精确的收费解释和公平的信用条款。1978年发布的《公平债务催收作业法》对涉及消费者债务的第三方债务收款机构提供指引和做出限制[5]。1982年出台的《债务收账法》认为政府也有权向个人机构或其他机构购买向政府申请借款的个人的信用调查报告。1996年颁布的《消费者信用报告革新法》在《公平信用报告法》的基础上，进一步放宽了合法使用信用报告的范围。1999年发布的《金融服务现代化法》要求金融机构向客户披露其信息共享机制；要求金融金钩不得将消费者的“非公开个人信息”透露给非关联第三方。

(二)行业自律

自2006年美国第一家P2P平台Prosper成立以来，美国P2P行业获得了迅猛发展。受到英国行业自律协会P2PFA成功经验的示范作用，美国三家领头的P2P平台(Lending Club、Funding Circle、Prosper)于2016年联合组建行业自律协会Marketplace Lending Association (MLA)。MLA是参考英国P2PFA的模式成立的，并在英国P2PFA《运营准则(2015)》的基础上制定的《市场化借贷运营标准》。在《MLA内部治理章程》中明确协会的宗旨是通过支持市场化网络借贷行业健康、透明、高效地发展，促进金融技术创新，鼓励健全的公共政策，促进透明、高效和客户友好的金融体系的建立。在《市场化借贷运营标准》中则要求会员为投资人提供详细的历史贷款数据、整体市场表现数据、投资选择数据和投资组合数据等，向投资人披露与平台自身利益相关的贷款信息；要求会员向所有借款人披露价格，制订一个能处理所有可能风险的计划，将投资人资金与公司运营资金分开，及时回应政府或监管机构的质询，建立一套治理框架来应对企业风险等。

(三)政府监管

根据Chapman & Cutler LLP在2018年4月的报告[9]，与P2P监管相关的法律体系主要包括如下的法律、法案和法规。比如，1933年发布的《证券法》提出保护证券投资人，提高效率、促进竞争及资本形成。1934年发布的《证券交易法》提出创建证券监管委员会，以保证该法案的实施，规定法定内部人从事短线交易所得应承担的责任，明确禁止法定内部人“卖空”或“持有卖空”，对信贷机构实施监管，防止过度使用贷款购买或持有证券[6]。1940年发布的《投资公司法》提出未经股东大会批准，投资公司不得改变其营业性质和投资方针；禁止投资公司与其关联公司之间的不正当交易；公司董事的多数不得由证券承销商、投资银行家和经纪人组成[7]。1999年发布的《统一电子交易法》指出使用电子记录或签名的商业行为需征得消费者同意，对电子记录的提供、发送和传递的合法性进行了规定[8]。2000年制定的《电子签名法案》规定电子签名或电子记录在获得法律效力之前需征得消费者同意。2015年发布的《投资公司法修改意见》要求对基金的流动性风险进行评估和定期审查，规定了三个交易日内变现资产的最低持有比例。1999年发布的《金融服务法现代化法案》允许美国银行、证券、保险业之间混业经营，实行全能银行模式，强调金融体制现代化和消费者保护。

三、中国P2P网络借贷法规建设情况

(一)征信系统

与欧美等发达国家相比，我国征信行业起步较晚，历经时间也较短。2002年，国家正式出台《征信管理条例(草案)》，其主要内容是对“谁来征信、如何征信、谁来监督、法律责任”等有关问题做出了明确规定，进一步规范了我国的信用征信市场及行为。随后，国家为了提高立法质量两次向社会征求意见，得到了社会各领域相关专家和学者的积极回馈。《征信业管理条例》于2012年12月26日正式通过，并于2013年3月15日起正式实施，标志着我国征信业进入了有法可依的阶段。

接下来，我们将介绍涉及我国征信系统相关的法律规制。2007年3月国务院办公厅发布的《关于社会信用体系建设的若干意见》建议加快信用服务行业国家标准化建设，建立信用信息共享制度，建立金融业统一征信平台，并培育全社会的信用意识。2012年12月国务院颁布的《征信业管理条例》明确了征信业务的定义，征信机构成立的条件，组建金融信用信息基础数据库。2013年11月央行发布的《征信机构管理办法》明确规定了征信机构设立分支机构的条件和程序。2014年6月国务院出台的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》提出推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，加强诚信教育。2016年5月央行颁布的《征信业务管理办法(草稿)》要求征信机构提供的征信产品基本内容必须在央行的分支机构备案，要求征信机构保护信息主体权益和保障征信信息安全。2018年5月央行《关于进一步加强征信信息安全管理的通知》要求建立健全征信信息安全管理的体制和机制，健全征信信息查询管理，以及加强征信业相关人员的征信合规性教育培训。

(二)行业自律

根据《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》的建议，中国互联网金融协会于2015年12月正式成立，随后地方性的互联网金融行业自律组织也纷纷成立，在辅助政府监管、促进互联网金融(含P2P网络借贷)行业规范发展等方面，发挥了积极的作用。而且，这些互联网金融协会组织也出台了相应的行业自律制度。比如，中国互联网金融协会颁布的《中国互联网金融协会章程》要求会员接受民政部、中国人民银行和政府有关部门的业务指导和监督管理，明确协会的业务范围，明确会员的入会程序以及会员的权利和义务；《中国互联网金融协会会员管理办法》对要求加入协会的单位、行业自律组织和个人提出了明确要求；另外，《中国互联网金融协会会员自律公约》要求会员开展的业务创新应当以依法合规为前提，以风险防控为原则。

(三)政府监管

2015年1月，银监会成立了普惠金融工作部来负责推进银行业普惠金融工作以及非存款类机构的监管协调。2015年7月发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》首次明确了P2P网络借贷的监管机构为银监会，以及各互联网金融业态的监管职能部门。2016年8月出台的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》标志了政府对网络借贷行业的监管正式展开，并再一次明确了P2P行业的监管机构为银监会，且规定其监管采取的是中央加上地方的分权模式。2016年年底和2017年年初，银监会联同相关部门先后发布了《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》，标志着P2P网络借贷行业“1+3(一个办法三个指引)”的制度框架搭建完成，初步形成了较为完善的P2P网络借贷监管体系。另外，2018年11月中央人民政府颁布了《中国银行保险监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》将P2P网络借贷正式纳入银保监会的管辖，并由其普惠金融部负责规则制定。2018年12月央行金融市场司、银保监会普惠金融部发布了《关于做好网络借贷机构分类处置和风险防范工作的意见》，明确进行名单制管理，要求各省网络借贷整治办确定集中信息披露机构名单。

四、中美英P2P网贷法规建设对比分析

(一)征信系统

1.数据采集标准

数据采集是征信的基础。为此，英美等发达国家都会制定标准的数据报告格式和标准数据采集格式。标准化的信用数据有助于征信数据在不同机构或部门间进行共享。然而，我国各类数据缺乏有效的共享机制，导致数据孤岛问题严重，而且现有数据同质化严重，多为公开渠道可获取的数据，缺失个性化独家数据源。与此同时，各类数据参差不齐，缺乏统一的标准，直接影响征信报告的质量。目前，我国的征信市场服务主体是中国人民银行征信中心，并出台了《征信业管理条例》来解决无法可依的问题，但相关实施细则还不够明确，市场化征信机构建设刚刚起步，其数据来源的广泛性和准确性不足，数据分析的速度及精度还有很大的提升空间，而且其提供的征信产品也不能满足客户多样化需求的目的。

2.数据分析能力

数据分析能力直接决定征信服务的质量。因此，数据分析是征信企业将信用数据转化为征信产品的关键环节。比如，FICO评分系统早在1956年就推出了，经过不断的改进和完善，广泛应用于包括Experian、Equifax和TransUnion在内的90%以上大型征信机构。美国的ZestFinance公司将信用分数过低或缺乏信用记录造成借贷成本畸高的人群(FICO分500以下)作为服务对象，在信用评估分析中融合了多源数据，引入机器学习的预测模型和集成学习的策略，从海量数据中挖掘有用的信用信息。与传统信贷管理业务相比，ZestFinance的处理效率提高了将近90%；相比于传统信用评估模型，ZestFinance开发的大数据模型的风险控制性能提高了40%。反观国内征信行业，数据分析刚刚起步，数据分析的效率和精准度有待进一步提高[10]。

(二)行业自律

1.透明度

英国P2PFA要求其会员的信息披露方式必须是清晰且合理的，发布的营销资料都必须是公平且无歧义的；在介绍产品收益时，不得隐瞒其存在的风险，不得承诺任何收益。美国MLA也要求其会员提供与传统金融机构更高的透明度。

与P2PFA和MLA相比，我国的P2P网络借贷行业自律组织对信息披露方面的要求不明确，且操作性不足。比如《中国互联网金融协会会员自律公约》第七条第(二)款规定：应当严格履行信息披露义务，及时向客户披露重大经营活动、财务状况等信息，确保客户知情权，明确、清晰地提示业务风险，不得隐瞒、误导或欺诈金融消费者。显然，与P2PFA和MLA相比，该《会员自律公约》中对信息披露的要求非常笼统而不够具体，不具备很强的操作性。而且，自律组织对会员的监管，在这些不明确的要求下，也会逐渐沦为形式。

2.平台风险管理

英国P2PFA在信用风险管理上，要求其会员使用谨慎和稳健的策略来管理信贷风险，建立完善的借款人信用风险管理系统以确保违约率基本保持在公布的估计范围内。在客户资金管理上，要求其成员将客户资金独立于成员的自有资金和资产，放在第三方资金存管机构的独立账户，且该账户应每年由外部审计师审计。

美国MLA要求其会员进行模型化的风险管理，即通过复杂的风险模型为投资人和借款人提供良好的承诺，并对客户进行严格的身份验证、欺诈检测和洗钱防范。另外，MLA还要求其会员建立企业风险管理制度，即建立一套治理框架来应对企业风险。

在信用风险管理方面，《中国互联网金融协会会员自律公约》第六条第(一)、(二)款规定：应当建立覆盖所有业务流程和操作环节，能够对风险进行持续监控、定期评估和准确预警的全面风险管理体系。在客户资金管理方面，《中国互联网金融协会会员自律公约》第八条规定：应严格执行客户资金第三方存管制度，实现客户资金与会员自身资金分账管理，确保专款专用，资金存管账户应接受独立审计并公开审计结果。由上述条件看出，在平台风险管理方面，协会的要求与英美两国是相当的。只是，具体某些平台的风险控制水平，外人不得而知。

3.其他问题

我国的各行业协会的主管单位通常都是政府。比如，国家级协会的主管部门是中央金融监管部门或其他中央部委，而各地方协会则受地方金融办或中央在地方的金融监管分支机构的指导。这种政、协不分的模式，容易造成协会主管单位的具体职责不清晰，协会自治权与主管机构的行政职能有冲突，以及行业自律功能被取代为简单执行主管单位监管措施等问题。而且，协会由于政府的介入，行政化和官僚化的趋势非常明显，不能很好地起到平台与政府监管部门之间的桥梁、纽带和缓冲作用。

我国P2P相关行业自律组织对会员准入制定了不同的条件与程序，如要求申请者在业内有较大影响等，但标准并不统一且相对模糊。由于会员准入标准模糊，审查程序不规范，可能造成自律组织成员鱼龙混杂。比如，2019年3月出现问题的团贷网，在2016年就是中国互联网金融协会首批会员单位。

(三)政府监管

在P2P行业监管上，英国政府采取由金融行为监管局FCA和P2P行业自律组织P2PFA共同监管的模式。监管局FCA主要负责宏观层面的监管，比如适度保护金融消费者，建立诚信和有序竞争的金融市场。行业自律组织负责微观监管，通过提出具体的P2P运营发展规划，来维护行业的纪律和公信度。

美国对P2P行业的监管采取的是多部门分头监管的模式。各个监管机构依托现有法律对P2P行业进行监管。目前，美国证券交易委员会(SEC)是P2P网络借贷监管的核心力量，与州一级证券监管部门一道是投资者保护的主力，而联邦存款保险公司(FDIC)、州一级金融机构部、消费者金融保护局等则着重于借款人保护。

从2016年出台的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》第八章可以看出，在监管主体方面我国实行的是中央与地方双轨监管模式。尽管在该暂行办法之后，国家又陆续出台了一些监管措施，但是与P2P网络借贷相关的监管法律建设依然不够健全，依然存在一些问题：①法律监管措施在其监管内容和监管有效程度方面亟待完善；②市场准入和退出门槛有待提高；③在监管前、监管中和监管后有待建立切实有效的监管法律。

五、结论

本文通过对中英美三国P2P网络借贷监管制度的梳理，可得如下三个结论。

结论1：与英美发达国家相比，我国征信系统存在如下两个主要问题：

(1)各机构/部门之间数据采集没有统一的标准，给信息共享之后的数据统一分析制造了障碍；而且，不同的数据来源及数据采集标准，可能造成同一个人有不同信用评级问题。为此，我们应制定全国统一的征信业信用数据采集标准，规范数据采集内容、采集格式和采集要求。

(2)信用数据大都掌握在征信机构或政府部门手中。征信机构或政府部门往往将信用数据视为自己的核心资源和竞争力，机构/部门之间缺乏沟通，以至于重复征信和征信报告准确性不足等问题较为严重。针对此问题，我们应打破不同部门间的信息壁垒，建立全国性个人/企业信用信息共享机制和基础数据库。

结论2：与英美发达国家相比，我国P2P网络借贷行业自律方面存在的主要问题有：

(1)自律规章在会员准入、信息披露、消费者保护等方面的规定较为模糊，可操作性不强。为此，我们应建立严格有效的P2P网络借贷行业协会会员自律制度，比如明确会员准入门槛，信息披露要求、资金存管要求，以及会员退出机制。

(2)尽管我国自律规章对风险管理的规定与英美类似，但是我国P2P网络借贷行业的整体风控水平偏弱，而且有些平台可能并没有严格执行风险管理规定。针对该问题，我们可建立P2P网络借贷行业统一的个人/企业信用评级系统，极大降低平台的信用风险，维护P2P网络借贷市场秩序，保护投资者的利益。

结论3：与英美发达国家相比，我国P2P网络借贷行业政府监管方面依然存在一些问题：

(1)没有完善的金融监管法律体系，不能为P2P网络借贷等金融创新提供良好的外部环境。为此，我们可建立完善P2P网络借贷监管法律体系，为P2P网络借贷行业营造良好的外部社会环境，特别是加强对P2P网络借贷行业中运营行为、反洗钱和非法集资、消费者权益保护的立法。

(2)我国行业自律组织大都由政府主导，自主性较弱，不能真正落实行业自律组织的软法监管作用。为此，我们应解决行业协会存在政会不分、治理结构不健全、监督管理不到位、作用发挥不够等问题，明确监管部门与行业协会之间的界限，确保P2P网络借贷相关协会的自治权，重视和充分发挥自律组织的桥梁和纽带作用，促进P2P网络借贷行业的健康发展。