生态环境损害赔偿制度的理论基础和完善路径

卢 瑶，熊友华

（湖北大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430062）

中央办公厅、国务院办公厅于2015年印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），要求在7 个省市开展生态环境损害赔偿的改革试点工作。经过两年的试点探索，2017年11月中央办公厅、国务院办公厅在此基础上印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），要求自2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度，标志着生态环境损害赔偿制度改革已从先行试点进入全国试行阶段。《改革方案》的出台使中国生态文明体制改革登上一个新的台阶，并将有效促进经济社会的可持续发展。基于此背景，本文主要从生态公共利益视角探寻我国生态环境损害赔偿制度的理论基础，并着重讨论生态公共产品的本质及供给问题，最后在此基础上提出相应的完善路径。

一、生态环境损害：基于生态公共利益形成的概念

要认识环境问题，必须首先要还原环境污染或生态破坏发生的全过程。环境污染或破坏产生后直接输送到环境要素中，首先对生态环境要素造成污染或破坏，进而直接或者间接对人身和财产造成不利影响。无论是突发的环境污染，还是渐进的生态破坏，对生态环境本身的损害都是巨大的，都越来越急促地向我们敲响警钟。为了通过法律制度救济和防范对生态环境本身的损害，我们首先需要分辨表达生态环境本身损害内涵的不同法律用语表达。生态一词在现代汉语词典中被解释为“生物在一定的自然环境下生存和发展的状态”，生态系统作为与生态相关的概念，被认为是一个生态要素功能综合体，各组成要素之间通过物质循环、能量流动形成功能上的统一。在海洋保护领域一般采用了“生态损害”的提法，比如2013年国家海洋局发布的《海洋生态损害评估技术指南（试行）》中对人类活动造成海洋生态系统及其因子有害影响的行为表述为“海洋生态损害”行为。环境法学界曾经对“生态环境”这一用法的科学性展开过激烈辩论，部分学者认为“生态”的表达方式足以表达生态或者环境的丰富内涵与外延，故而以“生态损害”或“环境损害”作为表达生态或环境本身损害含义的法律术语更为科学。[1]从学理分析来看，“环境损害”的表述在一定程度上表达的是对生态（环境）本身的损害，但是也有诸多国内环境法学者认为，环境损害的客体是包括两类的，既包括传统的人身利益，如人身权、财产权等，也包括针对生态环境的环境利益。[2]《试点方案》中采用了“生态环境损害”的表达方式，并明确其定义为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化”。考虑到“环境损害”表述的客体指向不甚清晰，同时为了与《改革方案》中的术语相衔接，本文更倾向于“生态环境损害”的表达方式。

“生态环境损害”是一种“公益性损害”，也就是对广泛的、不特定主体共享的生态利益的损害，与侵害特定主体人身、财产权益的“私益损害”相对应。生态利益是生态系统服务功能之于不特定多数人相关需求的满足状态，它是一种整体利益、共同利益，其整体性源自生态系统服务功能的整体性，共同性源自不特定多数人需求的共同性，这种利益具有外溢性或不可分割性。生态利益作为环境利益的一部分，与经济利益、资源利益、精神利益这三种环境利益并列。[3]其中，经济利益最具有个人指向性，指的是生态环境为个人或者集体产生的经济价值；资源利益则是生态环境为人类提供各种资源、能量支持，也暗含了经济价值，事实上，不同国家地域之间主要争夺的对象也正是这种资源利益；精神利益主要指的生态环境给予人类感官上的美好体验，审美价值、历史价值、文化象征价值等都属于这一种价值。

在经济快速发展的阶段，我们往往重视生态环境的经济价值与资源价值，并对这两种价值大肆索取，造成了环境污染、资源短缺的现状。我们这里讨论的生态利益主要指向的是生态环境的生态价值，生态环境损害赔偿制度的构建目的正是为了对生态公共利益进行保护，实现不同类型的环境价值之间的平衡。

二、从公共产品理论的角度分析生态环境损害赔偿制度之理论基础

（一）生态环境损害赔偿的实质是生态公共产品的供给分配问题

现代经济学对公共产品的研究是从新古典综合派的保罗·萨缪尔森开始的，萨缪尔森对公共产品概念的界定也被奉为经典，即“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”。萨缪尔森着重从公共产品的非排他性和非竞争性来界定其概念，这种分类方法被学界称为“萨缪尔森两分法”。虽然后来的经济学家们依凭公共产品的属性、供给方式甚至是制度安排等迥异的分类标准对其做出了不同的概念界定和类型划分，但大多仍然是以“萨缪尔森两分法”为基础所进行的研究。[4]

公共产品理论同样是马克思政治经济学的重要部分，马克思对公共产品理论的集中论述主要体现在1875年所著的《哥达纲领批判》中，马克思认为公共产品本质根源在于它是社会总产品中满足整体社会发展需要与公民基本生存需求的公共利益部分，其公益性决定了社会成员个人不用等价付费而共同享用，由此它才在具体消费过程中表现出相对于私人产品而言的消费特殊属性。[5]传统意义上，一项物品之所以被称为“产品”，是因为其具有生产过程，凝聚了人类的劳动。自然界中的生态环境要素作为生活资料的自然富源和劳动资料的自然富源的来源，马克思在《哥达纲领批判》中写到“自然界同劳动一样也是使用价值的源泉。”故而，在马克思看来，生态环境要素虽没有人类的生产加工过程，仍然具有使用价值，是一种“生态产品”。

2011年国土资源部发布了《全国主体功能区划》，该文件从满足人类需求的角度出发，指出“清新空气、清洁水源、宜人气候”这些自然要素也具有产品的性质，并首次中提出了生态产品的概念：“生态产品指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等。”“生态产品”作为科学概念第一次在党的文献中提出是在党的十八大报告中，报告在论述生态文明建设战略任务时强调“要增强生态产品生产能力”。在十九大报告中习近平同志指出要为人民群众提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。生态产品概念的提出充分体现了生态环境要素的重要价值，也体现了优质生态产品在我国生态文明建设中的重要地位。

从人类需求的角度，生态产品满足的都是最基础的生存、发展需要，澄蓝的天空、清澈的水源、肥沃的土壤都是维系人类基本生存与发展所必要的环境要素，是为满足社会存在与发展的公共利益需要的产物，其内涵的生态公共利益具有明显的“公益性”本质，是一种典型的公共产品。习总书记提出“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”

生态公共产品的供给分配是指在选择以何种方式筹资和使用资金的基础上，将生态公共产品给需要的人使用。生态公共产品的有效供给关乎国计民生，不仅满足了社会成员对美好生活的向往，而且还能有助于社会的进步发展以及和谐稳定。供给分配生态公共产品就必然包含要保证公共产品以完好、适宜使用的方式来呈现，如若生态公共产品遭到损害，供给主体就必然要以某种方式恢复其原本的状态，使其具有供给的使用价值。生态环境损害作为一种法律事实，主要表现为生态公共利益受损而产生的一种不利益状态。生态环境损害赔偿法律制度存在的核心目标就是要防止环境生态服务功能遭受损害或者恢复环境生态功能，要尽量将受损的生态环境恢复到原本状态，是对公共生态利益损失的填补。对生态环境进行修复与赔偿只是手段，防止环境生态服务功能遭受损害或者恢复环境生态功能才是生态环境损害赔偿法律制度构建的目的。当生态环境遭受损害，就面临对受损的生态环境进行恢复的问题。由哪个主体对责任人提出索赔，以哪些方式进行索赔，如何使生态环境恢复到原本的状态，如若不能恢复原状，该如何实施货币赔偿用于替代修复，这些实际上就是生态公共产品的供给分配问题。

（二）生态公共产品的本质属性决定了权利化路径的失效

我们生活在一个权利的时代。权利作为法律赋予人实现其利益的一种力量，理所应当成为人们维护自身利益、追求正义重要武器。权利理念已经深入每一位社会成员的心中，这是法律的进步，也是社会观念的进步。私法领域通行的法则是“有权利必有救济”“有损害必有赔偿”，故而学者往往将生态利益予以“权利化”，比较常见的是将生态利益归于环境权或者国家自然资源所有权的范畴，并将此作为生态环境损害赔偿的理论基础。[6]

权利的本质特征是其背后指向的利益，如麦考密克就认为，“权利规则的目标决定了它的根本特质，这一目标就是保护或增进个人之利益或财产”。权利之存在是为了赋予权利所有者利益，体现对利益的维护和公平正义的实现。故而，权利的根本在于利益，利益是其基本内容，也是要求权利实现的动机。[7]每一权利的内在必有利益存在，但此命题不可反向推导，也就是说，并非每项利益皆可被法律承认为一项权利而予以保护。当某种利益需要被确认为权利时，其成立是有条件的，通常需要满足以下几个要件：第一，该利益可以归属于明确的、特定的主体，也就是可以分辨出该利益的所有权人。第二，该利益是排他的，权利人可以排除他人对该利益的干涉。这种排他性在财产所有权中最为明显，所有人依法对其财产进行占有、使用、收益及处分，有权排除他人对于其行使权力的干涉，并且同一物上只能存在一个所有权，而不能并存两个以上的所有权，排除他人的力量一般被视为所有权的主要标记。第三，该利益指向的客体是确定的、可识别的，若某一项利益的内容无法被辨认和识别，那么对该利益的保护就无从谈起，更不用说以权利的形式进行设定和维护。德国民法学理论同样对“权利”与“利益”之区分列举出了三个标准，具体包括“归属效能”“排除效能”“社会典型公开性”。

生态公共产品的本质在于公益性，公益性的本质属性决定了生态产品指向的生态公共利益归属于不特定的公共群体，既包含当代不特定的公众，也包含尚未出生的子孙后代。这种利益主体显而易见是无法确定的。而公益性的本质决定了公共产品的消费特征，它具有“共同性”“非竞争性”和“非排他性”的特点。生态环境的共同性让环境成为一个动态的循环整体，故而生态利益的边界是不甚清晰的；而享受生态利益的主体是概括意义上的全人类，不是独立的个体，既包含这一代人，还包含未来的子孙后代，生态利益是涉到全人类这一代及后代的共同利益，是一种的长远利益，而非个人利益。《人类环境宣言》中也明确表达了生态环境以及所代表的生态利益之整体性，例如对“共同信念”的表达中提出《宣言》的目标是“为了这一代和将来的世世代代的利益”而对生态环境要素进行保护，可见利益主体的整体性；而《宣言》对生态环境要素外延是通过列举式进行表达的，认为“其中包括空气、水、土地、植物和动物”，这里的外延明显是概括性的，也表示出了生态环境总体的不可分割性。诸多国际环境法律文件和学者们在提及“生态环境利益”时，都强调了该利益的整体性、公益性。由此可见，生态环境作为公共产品，是一种服务于现在与未来的整个人类的财富，所涉及的生态利益所指向的主体是“人类”——当代或世代在这个地球上生活的“人”，无法确定到某一个人类个体，也无法指向法学概念上的某一个权利主体，它是无法分割的，是属于生物学上的全人类的。故而从这个角度来看，无论是在理论上还是在实践中，都无法将“集合概念的人类”作为一个主体，对生态利益享有和行使“权利”。[8]其次，正是由于生态公共产品具有的非竞争性和非排他性特征，才导致生态环境的严重恶化。因生态公共利益并不能实然的落实到我们每一个人身上，更无法排除其他人的使用甚至滥用，美国学者盖洛特·哈丁提出的“公地悲剧”问题就是对此问题的生动阐述。因为生态公共产品不属于某个人或组织的产权客体，是一种“公共用地”，任何人皆可自由使用，任意消费而不予维护，便造成了“公地悲剧”。[9]最后，生态利益的客体难以确定。生态公共利益指向的客体是为人类社会提供良好生态环境的自然要素综合体。这些自然要素范围遍布整个地球，内容模糊，甚至有一些是我们尚未明确、尚未开发的领域，甚至环境学家、生物学家都无法确定界定每一项要素。对这些自然要素的损害也是具有开放性、长期性和复杂性的，大部分损害后果在短时期内难以显现，损害行为和损害后果之间具有漫长的时间宽度，二者的因果关系难以确定。从以上几个角度来说，生态利益都难以转化为一项权利。正如吕忠梅教授所言，“一项权利如果不能具体化或成为一项公民可以获得的权利，那么这项权利根本无法得到保障，它也仅仅只具有形式上的意义而不能具有法律权利的实质内容。”因此，以“利益—权利—救济”的研究范式进行生态环境损害赔偿制度的理论建构并不具有说服力，生态公共产品只能作为一种公共财产为了社会整体利益由公意决定。

（三）生态公共产品的供给需在政府主导下社会合作

生态产品的供给危机对于人类而言，其本质是生态价值层面的危机。以“权利论”为基础的私法救济制度以“人类中心主义”的价值观作为逻辑起点，在生态保护领域存在着缺陷。公共产品是社会公共利益的主要载体，决定了其必然要由一个整体利益的代表来提供。鉴于生态利益的主体广泛，这种公益的保护不宜由理论上的任何一个利益主体自行提出，而应当考虑制度安排由最有能力也有责任改变不利益状态的主体提出，也就是国家。国家作为人民整体利益的代表，在实践中承担起了公共产品供给主体的角色，为社会公众提供公共产品和公共服务是国家的应尽职责。马克思曾在《资本论》中指出：“政府的监督劳动和全面干涉包括两个方面，既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”。［10］由此可见，只有具有维护公共利益的国家才具备超脱个体利益的条件，才能作为全体社会成员的代表有能力维护全民共享的生态利益。国家承担供给生态公共产品的职能还因为在生态层面国家具有其他主体无法替代的顶层优势。国家在财政保障、确立标准质量、进行监测评估、推进生态环境修复、健全生态法制、增进生态技术研发、动员全社会力量等方面有着不可替代的作用。通过国家的力量，能统筹规划，在不同的区域范围开展与当地实际情况相符的生态保护工作，提高生态公共产品的生产能力，例如通过生态红线的划定，将生态区域分类，保障国家和区域生态安全。另一方面，国家还可以通过顶层制度设计，如生态补偿机制、环境税费优惠机制，提高保护生态公共产品的积极性，加强生态公共产品供给能力。

解决生态环境问题的根本在于生态公共产品的分配，这种分配体现的基本精神就是义务，国家主导生态公共产品分配供给的国家职能在法律上体现为一种公法义务，这种公法属性来源于生态公共产品的公益性本质。当某一类行为以公共利益作为最终目的时，其本质是对共同体的责任和义务。冯·巴尔教授对生态损害的公法性质评价为，“生态损害实质上涉及的是公法问题，只不过在这类公法中保留了一些私法概念，如因违反以环境保护为目的之法的赔偿责任。”关于国家对生态环境进行保护的义务一直被认为是国家重要的公法义务之一，其一般通过法律规定得以体现，特别是作为国家根本大法的宪法，对国家保护环境的公法义务有明确的规定。放眼世界，大部分国家都在本国宪法中体现了保护生态环境的国家义务，将保护环境作为一种基本国策。

实际上，法律上的义务与权利一直都是相生相伴的，权利的实现往往是以义务的履行为条件。国家义务、权利、国家权力三者的关系应该是：对某种利益的需要决定了义务，特别是当这种利益是为了全体人民的利益时，国家需要对全体人民的利益实现承担责任，也就是国家的公法义务；国家公法义务需要由国家权力得以实现，进一步决定了国家权力；逆向来看，国家权力服务于国家义务，并进一步服务于公民利益。正如耶林所说：“如果以维护社会秩序为目的，主张权利就是权利人对社会所负的义务”。生态公共利益是一种全体人民的共同利益，这种“利益的需要”促使维护生态公益成为国家的职能之一，在法律上便体现为国家保护生态环境、改善生态总体状况的公法义务；当国家需要执行保护环境的公法义务时，则必须为了完成义务行为的实施而享有一定的职权，故而这种公法义务进一步决定了国家权力，即对本国良好的生存发展环境、社会公共利益的维护的权力，这里的国家权力是服务于国家义务的。在“保护和改善环境”的公法义务指引下，不同类型的国家权力通过各自的运行方式实践着这一目标。

国家是一个相对抽象的概念，在具体实践过程中，国家为了实现生态公共产品有效供给、维护生态公共利益等治理目标，就需要组成适当的组织政权形式，根据国家的意志，由设立的国家机关来具体履行国家的义务，行使国家权力。在现代民主社会，政府是公共利益的当然代表，公众的环境利益主要由政府代为行使是现代政治的应有之义；作为人民公仆，政府也有保护公共利益的当然职责。因此，生态公共利益在实践层面的直接执行者是政府。对政府而言，行使职权也是履行义务，而且是必须履行的义务。一般来说，国家层面生态利益的维护者归属于中央政府，在地方层面的生态利益维护则应由地方政府承担起责任。蔡守秋教授也曾说过：“环保靠政府、政府是环境这种公共物品的主要提供者、以政府为主导是我国环境治理的基本原则，这是我国最大的现实。”

另外，鉴于生态公共产品的公益性及利益整体性，在生态公共产品供给问题上，社会合作也必不可少。社会合作要求所有的社会成员更加的理性与自治，积极参与到生态公共产品的维护过程中，这样才能在目前自然资源匮乏、生态环境脆弱的现状之下实现人与自然的和谐共处。具体到生态环境保护领域，就需要广泛的社会主体积极参与到生态环境的保护之中，保障公民在生态环境保护中的参与权，构建生态环境损害赔偿的社会化救济机制。对于生态环境保护领域社会合作的权力来源，笔者认为应将其视为“权力社会化”的一种体现，即由于国家权力能力的不足，将部分政府职能通过委托或授权赋予某些社会主体，这里经过法律认可的社会主体其实代为承担了部分国家保护环境义务，享有了部分国家保护环境的权力。所以在这里，适格的社会主体作为国家“权力”的“代理人”，但是其权能是有限的，即必须是在国家所授予的范围内。

三、生态环境损害赔偿制度的完善路径

以生态环境损害赔偿制度的理论基础为出发点，生态环境损害赔偿制度的完善路径可以在两个基本面向上展开：把握政府在生态环境损害赔偿中的主导地位，同时丰富社会多元化主体参与的方式。

（一）把握政府在生态环境损害赔偿中的主导地位

生态环境损害赔偿制度的核心在于赋予特定主体代表生态公共利益进行索赔的权利，并以此为逻辑起点构建生态环境损害赔偿的制度框架。生态损害既具有公共利益损害的一般特点，也具有其特有的个性，决定了国家应指定适宜的主体作为生态环境损害赔偿权利人，负责生态环境损害索赔的具体工作。《改革方案》中规定“省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作”，这是国家委托“代表人”行使生态环境救济请求权的具体体现。“各级政府应当制定生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、管辖划分、信息公开等工作规定，明确环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门开展索赔工作的职责分工”，即各级政府在具体实施过程中也可以根据生态环境受到破坏的具体情况，授权本级或下级环境资源主管部门作为赔偿权利人。（为了方便论述，笔者把“环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门”统称为“环保行政部门”。）“环保行政部门”根据法律的授权，可以代表国家进行生态环境损害的赔偿，向生态环境损害责任人提出索赔要求，据此，“环保行政部门”接受省、市地级人民政府的委托作为国家的“代表人”便具有了索赔主体的身份。省、市地级人民政府对“环保行政部门”的委托属于概括性委托。贵州省人民政府就在实践过程采用了这一方式，由贵州省人民政府对生态环境损害赔偿类案件做了概括性委托，委托省相关职能部门代表国家作为赔偿权利人，不再每个案件委托一次。今后凡是涉及到生态环境赔偿的个案，相关职能部门不用再去省政府申请，就可以代表国家直接作为赔偿权利人参与损害赔偿程序。在生态环境损害赔偿改革试点工作实施两年来，7 个试点省（市）都印发本地区生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案，都已经确立了行政机关在生态损害索赔中的主体地位，由相关的行政主管部门代表国家、社会公共利益行使生态损害的索赔权的合法主体资格是毋庸置疑的。相关行政主管部门不仅可以对责任人直接行使环境管理与监督的权力，而且可以直接向责任人提出生态损害赔偿的请求。环保行政机关作为生态环境损害修复和求偿的基本主体，参与到生态环境损害修复和求偿中的方式主要有：（1）磋商，环保行政机关应在各自行政管理职责范围内，据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，达成损害赔偿协议，并责令和指导责任人履行协议内容。（2）诉讼，环保行政部门代表国家就与各自行政管理业务领域有关的生态环境损害向责任人（含生态环境共同危害行为人）、赔偿义务人（如保险人）或补偿义务人（如基金组织）提起生态损害填补诉讼，要求责任人对已实际产生或将产生的生态环境损害进行修复或承担损害经济赔偿责任。（3）委托第三方修复，特殊情况下，赔偿义务人无能力开展修复工作的，环保行政部门可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。

但是，在现实中，大量损害社会公共利益的事件往往与行政机关的违法作为或不作为有关，比如政府部门擅改城市规划破坏文化遗产，放任企业排放污染损害环境等等情况并不鲜见。在生态环境损害索赔中，“环保行政部门”因其身份上的特殊性，其索赔权极易与管理权发生混淆，甚至与自身利益发生冲突，故而有可能会出现怠于履行职责的情况。如果负有修复和求偿职责的环保行政机关不履行职责时，则需要有监督主体来督促其履行职责。相形之下，自检察制度诞生以来，检察机关就代表着国家利益和公共利益，最合适的监督主体就是国家检察机关。就我国具体国情而言，相较于环保行政机关，检察机关作为法律监督机关，处于超然的中立地位，以追求社会正义、维护公共利益为目标，不仅能够避免地方、部门的利益羁绊，而且可以防止打着“公益”旗号的滥诉弊端。由国家检察机关担任监督主体，督促环保行政部门履行生态损害修复和求偿的职责，也符合我国当下正在改革推进的以检察机关为中心的环境公益诉讼制度改革的方向。

国家检察机关纳入生态损害赔偿索赔机制的方式是通过检查机关发起检察建议书和提起公益诉讼两种方式进行。其中，检察机关提出公益诉讼的模式是由检察机关承担的职能和在诉讼过程中担任的角色决定的，主要包括环境行政公诉和环境民事公诉两种类型。检察机关提出的环境行政公诉是从维护公共利益的角度审查行政机关行为合法性的一种特殊诉讼类型，当检察机关依法认定环保行政机关应当维护而没有维护生态利益时，可以提出诉讼的方式对其进行监督；而环境民事公诉则是检察机关以自己的名义代表社会公众对于损害社会公共利益的行为直接提出诉讼。笔者认为国家检查机关在生态环境损害赔偿主体中适宜担当监督主体，而非索赔主体，也就是检察机关提起生态损害索赔诉讼应当采用环境行政公益诉讼的模式，具体来说就是，在发生生态环境损害事件时，检察机关应当保持司法的谦抑性，不宜直接代替受害民事主体而提起环境民事公益诉讼。环保行政机关与国家检察机关在权力运行方面及职责行使从侧重点方面存在区别。国家检察机关作作为“最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”，其主要职能在于维护司法公正保护、社会公共利益，主要履行国家法律监督职能。我国《宪法》规定检察院是国家的法律监督机关。检察机关提起的行政公益诉讼是一种特殊形式的国家法律监督诉讼，该制度立足于维护社会公共利益，通过行政诉讼的途径，与审判权、行政权展开分工与制约。诚如最高人民检察院副检察长张雪樵指出：“行政公益诉讼的诉讼请求是对行政机关的督促履职，属于督促之诉，而非追责之诉。”在环境行政公诉中，案件多涉及行政机关，检察机关作为国家法律监督机关，具有特别的法律地位、监督职责、强大权威，足以有效抗衡行政机关，理应以行政公益诉讼为主要使命。另一方面，在生态环境损害预防与修复过程中专业性支撑度非常高，这是生态环境损害的特性使然。环保行政部门不仅拥有较高的科技力量和专业的设备，还可以较为真实、科学、充分地进行评估生态环境损害，收集先关证据。而这些都是检察机关所欠缺的。相比之下，生态环境损害预防与修复的专业性决定了检察机关并非提起环境公益诉讼的最佳主体。总的来说，国家主导的生态环境损害赔偿应该形成“环保行政部门为主、人民检察院监督”的运行模式。

（二）丰富社会多元化主体参与生态环境损害赔偿的方式

生态公共产品具有完整性和不可分割性，决定了唯有合作才突破生态公共产品协同治理的困境。广泛的社会主体是生态公共产品的维护者、供给者和创造者，也是优质足量生态公共产品的享有者和受益者。况且国家供给并非无懈可击，在提供生态型公共产品上国家同样存在不足，需要其他主体的参与弥补缺陷，故而国家主导多元化生态公共产品供给能够发挥广泛社会主体在公共生态产品供给的协同作用，促使广泛社会主体参与到公共生态产品的供给过程中，加强生态治理多元主体合作，不断增进和维护共同利益。具体来说，在维护生态环境公共利益过程中，实现多元化社会主体合作有下列方式：

一是鼓励社会公众参与。公众参与是当今世界各国普遍遵循的环境法基本原则之一，具体是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。2014年新修订的《环境保护法》在我国立法史上首次明文宣示了公众参与的基本原则，并在第五章“信息公开和公众参与”中明示了公众依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，以及参与环境民事公益诉讼的权利。一般来说，公众参与生态利益保护过程中的具体权利包括知情权、参与权和请求救济权。吕忠梅教授认为社会公众参与的具体内容包括：公民参与国家环境管理的预测和决策过程，参与开发利用的环境管理过程以及环境保护制度实施过程，参与环境科学技术的研究、示范和推广，组成环境保护团体参与环境保护的宣传教育和实施公益性环境保护行为，参与环境纠纷的调解。这里主要强调的是社会公众的参与权。环境知情权是公众参与生态环境损害救济的前提和保障，指的是社会公众获知国家环境职能部门有关环境保护的信息的权利。只有保障了公众的环境知情权，才能确保公众真正参与到生态环境保护之中。国务院2007年颁布的《政府信息公开条例》以及环境保护部颁布的《环境信息公开办法（试行）》具体规范了公众获取政府及相关职能部门信息的权利，鼓励公众参与到生态环境保护之中。在《改革方案》中同样规定，要创新公众参与方式，保障公众知情权。国家机关主导生态环境损害索赔，需要发挥广大社会主体的力量。故而国家必须厘清环境保护责任的边界与限度，通过健全多元主体广泛参与的生态公共产品公共协商平台和制度，有效整合各方的利益诉求，发挥政策合力的效力，建立以“环保行政机关为主导、国家检察机关监督、多元主体共同参与”的生态公共产品决策、提供与监督机制。

二是保障环保社会组织的诉讼救济权。公共参与的重要一环就是赋予社会公众通过诉讼方式参与到生态环境保护的权利。《改革方案》规定“鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼”，即赋予社会公众通过诉讼请求救济的权利。国外立法中不乏授予公众权利，通过诉讼方式对生态环境进行保护，以发挥监督和督促作用，达到救济生态环境损害、保护生态公共利益的目的。就我国实际情况而言，展开社会公众参与生态环境损害赔偿诉讼适宜以环保社会组织主体的形式进行规制，生态环境赔偿问题的复杂性是其中重要原因，生态环境损害的认定及评估涉及到科学技术，专业性极强，往往是社会公民个体难以完成的。另一方面，就我国目前的实际情况来说，公民个体不设限地参与到生态环境损害赔偿诉讼领域很可能会造成环境公众参与制度的异化，比如滥诉难于得到抑制，司法资源浪费。环保社会组织作为有组织化的专业主体，其参与既可以克服个人非理性的一面，又能站在生态利益的立场上代表社会良知，是社会治理的主力军，具有明显的优于公民个体的力量，是公民参与环境治理的最优质的主体，故而更适合通过环境公益诉讼的方式参与到生态损害赔偿中来。环保社会组织在发挥着扩大生态公共产品对公众需求的覆盖范围、增加民众对政府的信任感和满意度方面起着重要的作用。我国《环境保护法》的规定为环保组织纳入主体范围提供了法律上的依据。《环境保护法》第五章第58 条规定了提起公益诉讼的适格原告的条件，“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”且“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织可以就损害公共利益的行为向人民法院提起诉讼。

环保社会组织行使诉讼救济权是生态环境损害赔偿社会化救济的重要方式，是国家主导的生态环境损害索赔的有力补充。“公益诉讼不能入侵行政机关的合法领地”，一般来说，只有当国家机关怠于履行职责，置社会公共利益于不顾之时，才有必要由社会组织提起环境民事公益诉讼手段作为补充，实现维护环境公共利益之目的。这种先后次序的设计，不仅可以对国家主导的生态环境索赔起到有效的监督与补充作用，同时也会减少司法权对行政权的过度干预，保障行政执法的公信力。[11]因此，生态环境损害赔偿法律顺位应以国家索赔为优先，以社会组织索赔为补充，建立起一种双层递进的救济主体结构。社会组织索赔应该以“穷尽行政手段”为原则，只有在第一层级的国家机关主体不履行维护和救济生态环境公益的情况下，第二层级的社会主体方能启动救济程序。这种法律顺位的规定是从各主体的职能、地位以及避免司法资源浪费、降低滥诉风险的角度来考虑，以明确各主体之间的分工，确保功能的实现。在具体制度安排上，环保行政部门提起生态环境损害赔偿诉讼后，如果环保社会组织也提起诉讼，人民法院应根据不同情况处理：如若二者提出诉讼请求在性质、范围上基本一致，应当以环保行政部门的诉讼优先，驳回环保组织的请求；而当环保组织的诉讼请求超出了环保行政部门诉求的范围，且的确属于公共利益的，人民法院可以将二者合并审理。

三是对生态环境损害赔偿资金的社会化填补。生态环境损害赔偿制度构建的根本目的是实现对生态利益的保护和体现环境资源生态功能价值，修复受损的生态环境，破解“企业污染、民众受害、政府买单”的不合理局面。但是鉴于生态环境损害赔偿的数额往往非常巨大，单凭赔偿责任人一己之力无法承担。当生态环境损害责任人承担不起这样巨额的赔偿费用时，受损的生态公共利益就无法得到充分的赔偿与修复，由此推动了社会主体分担生态环境损害赔偿资金机制的出现。

生态环境损害的社会化资金分担是由生态公共产品之特性所决定的。生态公共产品中蕴含的生态利益是全社会成员的共同利益，因此存在着“社会连带责任运用”的问题。习总书记提出的“生态公共产品论”指出生态公共产品是最普惠、最公平的人民福祉，要求人与自然和谐发展。生态环境损害一旦发生，势必会减损社会成员整体福利水平的提高，生态环境损害赔偿制度的创新势必要转向风险的趋避和控制，使得生态环境损害防范和修复措施等起码的费用能够有充足的资金保障，才能实现社会成员福利水平的共用提高，因此需要建立生态环境损害综合、多元的资金分担方式。生态环境损害资金社会化分担主要适用于损害责任人无法负担全部或部分责任的情形和责任人无法确定的情形，主要方式有生态环境损害责任保险、生态环境损害填补基金。

四、结语

“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，公共产品理论既为生态环境损害赔偿制度的构建提供思想基础，又为生态环境损害赔偿的完善路径提供实践指导。生态公共产品的公益性和整体性决定了生态环境损害索赔应在国家主导下进行社会多元化协同合作。国家是生态公共产品的提供者，也是生态利益保护的主导者，生态环境损害的国家索赔主体之间应该构成“环保行政部门主导、人民检察院监督”的相互关系，二者独立运行又相互联系，形成相互助力的良性运行机制。国家主导公共产品的供给还表现为国家对生态公共产品供给多元化模式的统筹规划。国家鼓励社会公众参与，维护环保社会组织的诉讼救济权，丰富生态环境损害赔偿资金社会化填补的方式。在党和国家的领导下，全体社会成员共同致力于“人与自然的和解”，推动社会走向可持续发展的生态文明道路。