司法责任制背景下的侦查预审程序之改革

兰跃军

党的十九大报告提出深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制。司法责任制的核心意涵是“谁办案谁负责，谁决定谁负责”和“让审理者裁判，由裁判者负责”。全面落实司法责任制既是我国《宪法》第140条和《刑事诉讼法》第7条规定的公、检、法三机关分工配合制约原则的重要保证，又是《刑事诉讼法》第3条第一款规定的三机关职权分工负责原则的必然要求。以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求侦查为起诉做准备，侦查、起诉共同为审判服务，并服从审判的要求。这就要求公安机关在侦查终结移送起诉前，对刑事案件质量进行初次检验把关，检验标准与检察机关提起公诉、法院作出有罪判决保持一致，达到“犯罪事实清楚，证据确实、充分”。侦查阶段这项任务是通过预审完成的。长期以来，我国刑事侦查分为前期侦查和预审两个阶段，前期侦查由侦查部门负责，主要任务是收集证据、查明案情；预审由预审部门负责，主要任务是审查、核实前期侦查收集、调取的证据材料，做出侦查终结的决定。但是，经过1997年刑侦体制改革，全国大部分公安机关取消了独立设置的预审部门，实行“侦审一体化”，导致“预审功能全面崩溃”，刑事案件质量明显下降。为此，许多地方公安机关近年来相继恢复了独立的预审机构。我国《刑事诉讼法》对预审仅仅作了原则性规定，内涵不明确，功能不健全，程序不完善，各地出现多种模式，运行效果很不理想。深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革，构建以审判为中心的刑事诉讼格局，全面落实司法责任制，需要进一步明确预审的内涵，重新定位预审的功能，完善预审的程序，从而充分发挥预审的侦查把关作用，防止出现“起点错”，防范冤假错案。本文拟从解读中国语境下预审之特定内涵入手，研究全面落实司法责任制背景下预审之应然功能，并提出完善预审程序之若干构想。

一、中国语境下预审之特定内涵

我国1979年《刑事诉讼法》只有一处出现“预审”一词，1996年、2012年和2018年《刑事诉讼法》前后两处出现“预审”一词(1)除非特别说明，本文所用的《刑事诉讼法》都是指2018年《刑事诉讼法》。，其中第3条第一款都规定了公、检、法三机关在刑事诉讼中的职责分工，将预审与侦查、拘留、执行逮捕并列为公安机关的法定职权。为了落实该规定，进一步明确预审的诉讼地位，1996年《刑事诉讼法》增加第90条(2018年《刑事诉讼法》第116条)，专门对预审程序作出规定，作为侦查的一般规定，适用于整个侦查阶段。根据这两处的规定，“预审”在我国具有特定内涵。概括起来，包括以下五个方面：

第一，预审和侦查是我国刑事诉讼中广义上侦查权的两种具体权能，都由公安机关负责，属于公安机关的法定职权。除非法律特别规定，其他任何机关、团体和个人无权行使。有学者主张由法官或检察官负责预审(2)洪浩：《从“侦查权”到“审查权”——我国刑事预审制度改革的一种进路》，《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第1期；王俊阳：《对我国设立预审法官的法律思考——兼论德国侦查法官与法国预审法官之比较》，《湖北警官学院学报》2016年第6期；洪浩、罗晖：《法国刑事预审制度的改革及其启示》，《法商研究》2014年第6期。，这缺乏法律依据。

第二，预审的启动条件包括程序条件和实体条件两个方面。程序条件是“经过侦查”。没有经过前期侦查的案件，不能进行预审。预审的目的是对前期侦查收集、调取的证据材料进行审查、核实。而审查、核实证据材料是“审查批准逮捕”“审查起诉”“审判”等刑事诉讼中各种“审”的基本职能，只是审查、核实的内容存在阶段性区别而已。这说明“预审”作为公安机关对刑事案件的一种预备性审查，就是一种审查权、核实权，是保证起诉和审判顺利进行的一项必要工作，具有“准备性司法权”性质。它与审查批准逮捕、审查起诉，以及审判程序中的“审”一样，都是刑事诉讼中的一种“审”，是以审判为中心的刑事诉讼制度的“审”的一种表现形式，具有共同的诉讼职能。

预审的实体条件(或证据条件)是“有证据证明有犯罪事实”，与《刑事诉讼法》第81条规定的逮捕的证据条件一致。根据公安部《预审工作规则》，预审是在审查批准逮捕后开始的，预审部门需要对侦查部门提请审查批准逮捕犯罪嫌疑人的申请进行审核，并负责执行逮捕。因此，预审的证据条件同样适用最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会印发的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第26条对“有证据证明有犯罪事实”的解释(3)该条规定的“有证据证明有犯罪事实”，是指同时具备下列情形：(一)有证据证明发生了犯罪事实；(二)有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的；(三)证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据已查证属实。。换言之，预审的前提不仅要有犯罪嫌疑人实施了刑法规定的犯罪行为，而且要求该犯罪行为必须有相应的证据材料证明是犯罪嫌疑人实施的。至于这种犯罪事实是否清楚，证据是否确实、充分，需要通过预审来审查、核实。

预审启动的两个条件说明，侦查和预审的关系紧密，公安机关应当将侦查和预审两种不同的侦查权能相对分离设置，各自独立行使。公安机关内部的侦查部门和预审部门应当分别由不同的领导分管。预审的启动条件也说明，并非侦查部门侦查结束的所有案件都要经过预审。经过侦查后，如果侦查部门认为没有证据证明有犯罪事实，依法不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任，可以不经预审就直接撤销案件。这种处理方式缺乏监督与制约，很容易导致侦查权滥用。司法实践中公安机关撤销案件广受诟病，很多犯罪嫌疑人“另案处理”异化为不处理也正源于此。为此，笔者认为，对于侦查部门认为没有证据证明有犯罪事实的案件，也应当移交预审部门，经预审审查，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，再做出撤销案件或其他决定。与之相适应，《刑事诉讼法》第116条后面应当补充一句：“侦查部门发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当移交预审部门审查，做出撤销案件或其他决定。”这样，《刑事诉讼法》第116条就真正成为所有刑事案件侦查的一般规定，预审成为所有案件侦查终结前的必经程序，从而实现公安机关内部预审权对侦查权的程序性控制。

第三，预审和侦查是侦查阶段两个相对独立的程序，各自任务不同。我国预审是一种具有侦查属性的预审，置于侦查终结前，通过对前期侦查收集、调取的犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料进行审查、核实，从而对侦查终结移送起诉的案件质量把关。这种预审程序虽然也是为审判服务，符合以审判为中心的刑事诉讼制度的要求，但是，它是为检察机关审查起诉做准备的，直接服务于审查起诉，而审查起诉才直接服务于审判。这明显不同于法国、德国、意大利和我国澳门特别行政区等在侦查和审判之间设置的独立的预审程序，后者直接为审判服务，目的是解决是否将被告人交付审判的问题，由预审法官负责，同时对侦查权进行控制和对公诉权进行制约。另一方面，我国预审也不同于苏联刑事诉讼中的“预审”(4)苏联《刑事诉讼法》的“预审”置于提起刑事案件和审判之间，是一个独立的诉讼程序。它之所以叫“预”审这个名称，是由于它是在法庭审理之前进行的活动并能保证法庭审理的顺利进行。但不能将预审仅仅看作是在法院审理之前进行的和为法院审理做准备的一个阶段。参见[苏联]H·B·蒂里切夫等编著《苏维埃刑事诉讼》，张仲麟等译，北京：法律出版社，1984年，第223～297页。，具有中国特色。换言之，此预审非彼预审，各自设置的诉讼阶段和任务不同，不能等同。有学者主张借鉴境外做法，在我国刑事诉讼的侦查和审判之间设置一个独立的预审程序，以改革或替代现行的侦查预审程序(5)洪浩：《从“侦查权”到“审查权”——我国刑事预审制度改革的一种进路》，《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第1期；侯海东：《基于审判中心主义的我国预审制度的改革和完善》，《北京警察学院学报》2017年第4期；洪浩、罗晖：《法国刑事预审制度的改革及其启示》，《法商研究》2014年第6期。，这也没有法律依据。

第四，预审在我国刑事诉讼中具有相对独立的诉讼职能，既是对侦查部门收集、调取的证据材料的审查、核实，又是对侦查程序合法性的监督与制约，从而为《刑事诉讼法》第162条规定的侦查终结时做到“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的证据标准提供保障，从源头上保证案件质量。因此，公安机关进行“侦审一体化”改革，应当保证预审职能的独立性，绝不能为了提高侦查效率而由负责侦查的同一部门尤其是同一警察进行预审，使得法定的预审程序名存实亡。

第五，预审只有审查、核实证据材料的任务，没有对侦查进行“查漏补缺”，即“进一步发现犯罪线索，扩大侦查战果”和“查清余罪”的侦查职责。《预审工作规则》第3条规定的预审人员的职责也不包括该内容。有学者对我国预审运行状况调研后发现，预审以审查、核实侦查案卷证据材料为主要内容，以批准、决定报请逮捕、移送起诉为主要任务。原来承担的大部分侦查职责被归还于侦查，即使在内部规定预审仍然承担取证办案、深挖犯罪等职责的地区，其规定也大多流于形式(6)李欣：《侦审体制改革以来我国侦查预审制度调整与运行状况的考察》，《北京人民警察学院学报》2009年第6期。。参与立法者对预审的任务进行扩张解释，主张通过预审活动进一步发现犯罪线索，深挖余罪，扩大侦查战果(7)《中华人民共和国刑事诉讼法释义》，中国人大网，www.npc.gov.cn，最后访问时间：2019年5月18日。。笔者认为该观点值得商榷，它混淆了侦查与预审的界限。正如学者指出，将深挖余罪作为预审的基本职能和价值，是犯罪控制诉讼模式的典型体现(8)步洋洋：《我国侦查程序中的预审制度研究》，《三峡大学学报(人文社会科学版)》2015年第3期。。笔者没有发现任何规范性文件为这种扩大的职能提供依据。而且预审部门“人少、案多、装备差”，根本无力履行该项扩大的职能。由预审人员深挖余罪，也影响其客观中立的审查判断者地位。因此，笔者主张将这些侦查职责归还前期侦查。

二、司法责任制背景下预审之应然功能

有学者认为，预审具有但不限于五种功能，即收集/审查和核实证据、审讯犯罪嫌疑人、侦查终结和公诉准备、监督侦查、人权保障(9)洪浩：《从“侦查权”到“审查权”——我国刑事预审制度改革的一种进路》，《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第1期。。笔者认为，审讯犯罪嫌疑人是预审审核证据材料的一种方式，预审审查、核实证据材料，就是为侦查终结和公诉做准备，没有必要单列为一种功能。而人权保障是刑事诉讼法的根本任务，并不限于预审。将收集证据列为预审的功能，也有混淆侦查与预审之嫌。有学者认为，预审应具备承续侦查、监督保障和诉讼准备三大功能(10)马方、王仲羊：《“以审判为中心”视域下侦查预审的模式重构》，《西南政法大学学报》2017年第5期。。还有学者主张重新定位预审的功能，树立以保障为主、监督制约和补充侦查为辅的多元功能(11)周青莹、吴璨：《反思与展望：侦查预审制度功能研究》，《四川理工学院学报(社会科学版)》2016年第3期。。这些观点都是对《刑事诉讼法》第116条和《预审工作规则》等的字面解释，难以全面概括预审的功能。深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革，全面落实司法责任制，既要遵循三机关分工配合制约原则，又要充分发挥侦查的起诉准备和审判服务功能，坚持系统论观点，结合2018年《刑事诉讼法》和深化司法体制综合配套改革的要求，对《刑事诉讼法》第116条进行体系性解释，合理定位预审的功能。笔者将其概括为以下四个方面：

(一)审查、核实证据材料

这是预审的基本功能。审查、核实的对象是前期侦查收集、调取的犯罪嫌疑人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的证据材料。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第188条规定，审查、核实的内容包括证据材料的真实性、合法性及证明力。而真实性、合法性决定证据的证据能力，关联性决定证据的证明力。因此，预审审查、核实的内容涉及证据的两个基本属性，既要审查、核实证据材料的真实性、合法性，保障其证据能力，又要审查、核实证据材料的关联性，保证其证明力，从而保证作为侦查终结依据的所有证据材料都具有证据能力和证明力，为起诉和审判奠定坚实的基础。预审审查、核实证据材料的方法因案而异，最常用的是书面审核和讯问犯罪嫌疑人。但是，与侦查部门讯问犯罪嫌疑人旨在获取口供破案不同，预审部门讯问犯罪嫌疑人主要是审查、核实证据材料，可以综合全案证据进行有针对性的讯问，从而发现全案证据体系的不足和证据链的缺陷。

(二)统一证据标准

以审判为中心的刑事诉讼制度的基本特征之一是统一刑事司法标准，表现在诉讼过程中首先是统一证据标准(12)兰跃军：《以审判为中心的刑事诉讼制度改革》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第20～24页。。《刑事诉讼法》第162条、第176条和第200条规定，公安机关侦查终结、检察机关提起公诉和法院作出有罪判决都要达到“犯罪事实清楚，证据确实、充分”。而对“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的审查判断，是一种具有裁判性质的诉讼认识活动，需要裁判者处于客观中立的地位。域外国家(地区)实行审判中心主义，区分不同诉讼阶段并由不同法官负责履行裁判职能，正是这一诉讼原理所在。我国理论和实务中都将人民检察院和人民法院视为司法机关，他们负有客观公正义务，都可以进行“审”。因此，人民检察院审查起诉后，作出提起公诉的决定，达到“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的证据标准，与人民法院审判后作出有罪判决，达到“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的证明标准都可以理解。公安机关侦查阶段要达到这一证据标准，也必须存在一种具有“审”的性质的诉讼认识活动。笔者认为，这就是我国预审程序设置的诉讼法理所在，也是全面准确理解三机关分工配合制约原则的前提。侦查部门负责收集、调取证据材料，需要主动采取侦查措施，很难保持客观中立，也不可能从事具有“审”的性质的诉讼认识活动。预审恰好可以弥补这一不足。《预审工作规则》第44条规定，公安机关在预审结束时，应当运用审查核实的证据材料对刑法规定的犯罪构成要件进行认定，做到犯罪事实、情节清楚，证据确实、充分，犯罪性质和罪名认定正确，法律手续完备，从而作出侦查终结移送起诉或者提出撤销案件的决定。因此，预审既是贯彻落实三机关分工配合制约原则的一项重要制度设置，又是实现以审判为中心的刑事诉讼制度的一项必要程序配置。

(三)排除非法证据

以审判为中心的刑事诉讼制度要求预审部门以审查起诉和审判的证据合法性标准，来审视侦查阶段收集的证据材料的合法性，对合法性欠缺的证据材料，应当依法予以排除，或者要求侦查部门进行补正或作出合理解释，必要时进行补充侦查，使移送起诉和审判的所有证据材料经得起庭审的检验。通过预审发现侦查人员的违法侦查或其他程序性违法行为，不仅可以及时要求侦查人员改正，避免程序违法给侦查人员带来刑事诉讼法律责任，实现侦查人员对法律风险的规避，而且可以补正瑕疵证据和排除非法证据。

我国《刑事诉讼法》第56～60条确立了非法证据排除规则，其中第56条第二款明确了公安机关在侦查阶段依职权排除非法证据的权力和职责。显然，侦查阶段排除非法证据的职能也只能通过预审完成。因为侦查部门作为证据收集或非法取证的实施者，即使发现非法证据，也很难主动排除。预审部门审查、核实证据材料时，一旦发现属于《刑事诉讼法》第56条第一款规定的应当排除的非法证据，应当及时启动非法证据排除程序，依法排除非法证据；发现瑕疵证据，应当要求侦查部门予以补正或作出合理解释。只有这样，才能保证所有证据材料的合法性，防止“起点错”。《预审工作规则》第31条规定，对收集到的证据，要反复核实，甄别真伪。经过查证属实的证据，才能作为定案的根据。通过预审排除非法证据和补正瑕疵证据，既是我国非法证据排除规则的一大特色，也是预审核实证据材料的又一延伸功能。

(四)监督制约侦查

通过预审对前期侦查程序、方法的合法性和案件事实的真实性进行监督制约，体现了预审的监督制约性质。上述统一证据标准和排除非法证据都是预审监督制约侦查的手段。《预审工作规则》第3条不仅明确预审具有核实侦查收集、调取的证据材料的功能，而且规定预审具有监督制约侦查的功能。我国法院不进入审前程序履行裁判职能，侦查阶段审查批准逮捕由检察机关负责，但侦查部门提请审查批准逮捕的申请必须经预审部门审查。笔者认为，侦查部门采取其他涉及公民基本权利的强制性措施，也应当提交预审部门审查决定。通过这种具有中国特色的强制侦查的“司法审查”，实现公安机关内部预审权对侦查权的监督制约，不仅可以减少公安机关广受诟病的自行批准自行实施绝大部分强制性侦查行为的弊端，而且可以与检察机关的侦查监督配合，共同为侦查终结的案件质量把关。虽然这种监督制约属于公安机关的内部监督，但作为中国语境下预审程序设置的基本原理，仍不失为从程序上控制侦查权滥用的一种途径，值得立法肯定。

三、司法责任制背景下预审程序之完善

《刑事诉讼法》第116条仅对预审做出原则性规定，没有明确预审的具体程序。针对1997年全国刑侦体制改革引发的争论和预审制度运行存在的各种问题，贯彻落实三机关分工配合制约原则，适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革的要求，全面落实司法责任制，重新定位预审的功能，恢复并重构独立的预审程序日益成为各界的共识。但如何完善该程序，学界有不同观点。根据预审的四项功能，笔者认为，完善预审程序需要解决以下三个问题：

(一)预审的主体

预审的主体是指预审部门主持预审的人员，只能是公安机关的警察，而不能是检察官或法官。鉴于预审权作为侦查权的一项具体权能，具有“准备性司法权”性质，与审查批捕、审查起诉、审判一样，都是一种“审”，其行使应当满足正当法律程序要求，适度公开。为了实现预审的核实证据材料和统一证据标准功能，保证侦查终结与提起公诉、审判定罪的证据标准一致，必须保障同一刑事案件的证据材料的审理(或审查)主体的专业素质具有同一性。这就要求由那些具有扎实的法学专业知识尤其是刑事法知识的警察作为预审人员。侦查、预审作为侦查阶段两种不同的诉讼职能，对侦查、预审人员业务素质的要求不同，这是侦查、预审体制格局维持各自独立的重要原因，也是公安机关设置独立的预审部门的主要根据。为此，主持预审的警察的法律专业素质应当与法官、检察官、律师一样，通过国家统一司法考试或法律职业资格考试，取得法律职业资格，并接受统一的法律职业培训，从而形成法律职业共同体。这样，预审人员在预审、审查批捕过程中才能与律师、检察官进行平等的法律专业交流，并与检察官、法官一样，对“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的证据标准作出同一认定。

党的十八届四中全会提出完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，并建立法律职业人员统一职前培训制度。为了贯彻落实这一精神，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，将司法考试调整为法律职业资格考试，并建立法律职业人员统一职前培训制度。但是，该意见仅规定担任法官、检察官、律师等七类法律职业从业人员应当取得法律职业资格，不包括公安机关的警察，后者作为“其他行政执法人员”，属于国家鼓励参加考试的人员。这不利于公安机关选拔符合条件的警察从事预审工作。为此，笔者建议有关部门将公安机关从事预审工作的警察增列为应当取得法律职业资格的从业人员，并接受法律职业人员统一职前培训。

此外，预审承担排除非法证据和监督制约侦查功能，要求主持预审的警察不仅法律专业素质应当高于从事刑事侦查工作的警察，而且应当是具有丰富的刑事侦查实务经验，警衔级别较高、资格较老的警官，从而保证预审结果的权威性。法国2000年6月15日“关于加强保障无罪推定和被害人权利的法律”增设的自由和羁押法官制度值得我国借鉴(13)自由和羁押法官必须是大审法院级别高于预审法官的坐席法官，这一法官的级别相当于院长、第一副院长、副院长，或者是级别最高、资格最老的法官。参见[法]贝尔纳·布洛克《法国刑事诉讼法》(译者导言)(原书第21版)，罗结珍译，北京：中国政法大学出版社，2009年，第401～407页。。中央全面深化改革领导小组2018年审议通过《公安机关警务技术职务序列改革方案(试行)》，目前正全面推开。根据目前改革方案，笔者认为，预审警官的警务技术职务应当是四级主任及以上，相当于执法勤务警员四级高级警长及以上，精通刑事法律，并且具有至少5年以上的刑事侦查实务经验。公安机关长期以来没有要求警察通过司法资格考试或律师资格考试，目前符合该条件的警官不多。作为过渡，暂时可以不作法律职业资格要求，在公安机关内部选拔那些刑事侦查实务经验丰富，警衔级别较高、资格较老的警官进行预审。但各级公安机关应当有计划地加强这方面人员的招聘和培养，待3—5年后条件具备时再统一实施。

(二)预审的程序

预审包括受理、审核和决定三个环节。对于侦查部门提交的符合预审启动条件的案件，预审部门都应当受理，并按规定分给预审警官进行审核。预审警官根据案件不同情况，采取相应的方式，综合全案对证据材料进行审查、核实，形成《审核报告》和补充侦查提纲，退回侦查部门并责成其补充侦查，或者作出侦查终结决定，移送审查起诉或撤销案件。这又需要解决以下三个问题：

第一，律师了解案件情况。《刑事诉讼法》第38条规定辩护律师在侦查阶段的四项职责，包括向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有关情况，并提出意见。同时，第161条赋予律师要求听取意见或提出书面意见权。这是保障侦查阶段辩护权有效行使的一种重要机制。根据参与立法者解释，第38条规定的“了解案件有关情况”主要是指向侦查机关了解案件的性质、案情的轻重以及对案件侦查的有关情况，包括有关证据情况等。在不影响侦查顺利进行的前提下，侦查机关应当尽量告知辩护律师。“提出意见”主要是指依照《刑事诉讼法》第161条规定，辩护律师在案件侦查终结前，有权要求侦查机关听取其意见，或者向侦查机关提出书面意见。提出意见既包括对案件事实和证据提出意见，也包括对侦查活动是否合法等提出意见。辩护律师提出要求的，侦查机关应当听取其意见，并记录在案。辩护律师提出书面意见的，应当附卷。从第161条的立法本意看，这种听取律师意见可以在侦查终结前的任何时间进行，可以一次，也可以随时。听取意见应辩护律师的要求，但并不排除在律师没有提出要求时，侦查机关认为有必要就某一问题听取律师的意见(14)《中华人民共和国刑事诉讼法释义》，中国人大网，www.npc.gov.cn ,最后访问时间：2019年2月16日。。立法赋予律师提出意见的前提是了解案件有关情况，但第38条仅规定律师有权向侦查机关了解案件有关情况，侦查机关并没有强制性的告知义务。司法实践中，侦查机关往往以侦查不公开或影响侦查顺利进行等为由，拒绝告知律师有关案件情况。这样，律师往往只能向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，全面了解案件有关情况几乎不可能。而我国《刑事诉讼法》又没有明确律师在侦查阶段的调查取证权，很难保证律师在侦查终结前包括预审期间提出有价值的意见，第161条精心设计的听取律师意见制度可能成为一种摆设。

为此，笔者建议借鉴俄罗斯侦查终结前了解刑事案件材料制度(15)《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第215—219条规定了侦查终结前了解刑事案件材料制度，包括第216条“被害人、民事原告人、民事被告人及其代理人了解刑事案件材料”和第217条“刑事被告人及其辩护人了解刑事案件材料”。参见[俄]к.ф.古岑科主编《俄罗斯刑事诉讼教程》，黄道秀等译，北京：中国人民公安大学出版社，2007年，第351～362页。但我国将犯罪嫌疑人、被告人和被害人都作为法定证据来源，赋予犯罪嫌疑人、被害人在侦查阶段了解案件情况的权利可能影响其在后续程序中作证陈述的客观性。因此，犯罪嫌疑人、被害人不宜列为了解案件情况的主体。，赋予律师在前期侦查结束后、预审开始前了解案件材料的权利，便于他们全面了解案件情况，在预审中提出有价值的意见。同时，通过立法解释或有关规范性文件，将《刑事诉讼法》第38条规定的保障律师了解案件有关情况解释为侦查机关的一项职责，要求侦查部门在前期侦查结束后必须通知律师了解案件情况，包括允许律师查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。一旦律师了解案件情况后，他们就可以及时向预审部门提出听取意见的要求，甚至申请预审部门采取听证的方式进行预审。案件进入预审程序后，预审警官在预审开始前应当通知律师，安排时间听取律师的意见，或者接受律师提交的书面意见。预审警官对律师提交的书面意见应当进行审核。如果发现律师意见与证据材料不符，应当采取必要措施予以核实。这样才能保证预审结果和侦查终结结论建立在审查、听取侦查部门和辩护方双方意见的基础上，符合立法设计的预审作为一种“审”的“控辩式三角结构”，也使律师知情权、参与权和提出意见权得以落实。

此外，为了保证预审能够充分了解被害方的意见，平等保障被害人的合法权利，我国应当修改《刑事诉讼法》第46条规定，将公诉案件被害人及其法定代理人或者近亲属，附带民事诉讼的当事人及其法定代理人委托诉讼代理人的时间提前到侦查阶段，与犯罪嫌疑人委托辩护人的时间一致，而且在侦查阶段也只能委托律师作为诉讼代理人。同时，赋予诉讼代理律师与辩护律师基本一致的诉讼权利，包括在前期侦查结束后、预审前向侦查部门了解案件情况，要求预审部门听取意见或提出书面意见。

第二，律师讯问时在场权。我国《刑事诉讼法》没有赋予辩护律师讯问时在场权。如果说对犯罪嫌疑人第一次讯问乃至整个前期侦查期间讯问不允许律师在场，有利于侦查机关全面、客观地收集证据、查明案情的话，在前期侦查已经结束，各种证据材料基本固定，侦查部门认为已经破案，并提交预审部门进行预审，预审期间讯问犯罪嫌疑人应当允许律师在场。这样不仅有利于更好地审查、核实证据材料，而且有利于保障律师在侦查阶段的知情权和参与权，尽早发现前期侦查中存在的各种问题，包括程序性违法行为，提前解决各种程序性纠纷。针对我国司法实践中口供收集合法性争议不断，而非法证据排除程序难以启动，理论和实务界提出建立律师在场制度的呼声越来越高，有学者还为此开展了实证研究(16)樊崇义、兰跃军、潘少华：《刑事证据制度发展与适用》，北京：人民法院出版社，2012年，第36～42页。。笔者认为，我国可以先赋予律师预审讯问时在场权，待条件成熟时再推广到整个侦查阶段讯问，这与目前正在试点推广的律师辩护全覆盖制度相配套。

第三，预审听证。《刑事诉讼法》没有明确预审的审查方式，实践中主要通过书面审核或讯问犯罪嫌疑人等不公开调查的方式进行，不询问证人等诉讼参与人。但《刑事诉讼法》第162条规定，公安机关侦查终结与检察机关提起公诉、法院作出有罪判决一样，必须达到“犯罪事实清楚，证据确实、充分”，这需要相应的对抗式程序来保障。预审审查、核实证据材料，具有“准备性司法权”性质，也应当适度公开，并根据案件情况采取繁简分流的多元化处理机制。赋予律师讯问时在场权和听取意见权是保障预审适度公开的一个方面。在预审过程中，如果预审警官对某些证据材料的内容或收集程序的合法性存在疑问，或者发现程序性争议，包括侦查部门提交的证据材料与律师提供的证据材料、提出的意见存在实质性分歧时，应当借鉴《刑事诉讼法》第88条审查批准逮捕适度司法化的做法，通过听证的方式进行预审。这种听证由预审警官主持，通过听取侦查人员、辩护律师、诉讼代理律师的意见，必要时还可以讯问犯罪嫌疑人、询问被害人和证人等诉讼参与人，然后做出相应的决定。这不仅有利于实现预审程序的适度司法化，而且有利于全面审查、核实各种证据材料，充分保护犯罪嫌疑人和被害人权利。但为了防止听证对后续诉讼带来不利影响，应借鉴境外做法，要求所有参加听证的人员履行保密义务，非经公安机关批准，不得以任何方式泄露刑事案件事实和证据材料的内容。

(三)预审的救济

预审的救济分两种情形：一是预审结果作出移送起诉的结论，诉讼继续推进，案件由检察机关起诉和法院审判解决。二是预审结果作出撤销案件的结论，导致刑事诉讼终结，被害人的追诉请求可能落空。根据《刑事诉讼法》第210条第(三)项规定，被害人有证据证明被告人侵犯了自己人身、财产权利，被告人的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关不予追究，他可以直接向法院提起自诉。鉴于我国预审的侦查属性和“准备性司法权”性质，笔者主张由公安机关(预审部门)和法院进行救济，与《刑事诉讼法》第180条规定的被害人对不起诉决定不服的救济保持一致。也就是说，公安机关经过预审作出撤销案件的决定，应当在3日内书面通知被害人及其诉讼代理人。被害人不服，可以在收到决定书后5日内向上一级公安机关申请复核，上一级公安机关(预审部门)应当在收到复核申请后5日内作出决定，通知被害人。对上一级公安机关维持决定的，被害人可以向法院起诉。被害人也可以不经复核，直接向法院起诉，从而将公诉转为自诉，适用自诉程序；对上一级公安机关(预审部门)作出撤销决定的，下级公安机关应当服从，并根据《刑事诉讼法》第162条规定向同级检察机关移送审查起诉。