专业性行政调解完善的应然面向
——集合公安、医患、商标纠纷调解的分析

吴明熠

（上海财经大学，上海，200082）

专业性行政调解机制的完善对建立统一的行政调解制度有着重要的意义，有学者提出[1]89，在行政调解中存在两种专业性：一是行政调解所关涉特定事务处理的专业性，主要指在这些事务中的科学技术含量以及经济赔偿计算、评估的复杂程度，例如公安、医疗、商标行政等事务的专业性；二是行政调解本身的专业性，即调解技能、社会经验以及与调解相关的心理学知识等方面的专业性，不同调解领域一般对此均有较高的专业性要求，但仍具有程度上的差别。

在针对公安、医患、商标等三个纠纷领域的调解实践中，这三个领域对于两种专业性的要求均表现出了不同程度的差异和特点。公安行政调解主要由治安行政调解与交通行政调解组成，往往涉及复杂的社会关系以及多重法律关系的历史问题，在认定事实并界分责任的基础上，进行公开或私下的调解，因而其表现出一种对事务专业性要求相对较弱、调解专业性要求较强、调解重心主要在明确事实、界分责任等前阶段、调解方式多元化的调解模式。医患纠纷的行政调解工作重心在于责任的界分，也涉及赔偿数额的确定与分配，因而其代表了一种事务专业性强、调解重心主要在中间阶段的调解模式。商标纠纷的行政调解则体现了一种事务专业性相对较强、调解重心主要在确定赔偿数额等后阶段、调解程序封闭的调解模式。这几类调解模式一方面应在统一的行政调解制度中得到反映，根据不同的调解实践需要作出模式选择，另一方面还需在强化调解协议约束效力、完善监督与救济机制等面向上保持一致。

一、公安领域行政调解的完善

（一）调解基本原则的调整

公安行政调解即由公安行政机关组织进行的调解活动，在双方当事人自愿的前提下，通过疏导、斡旋，促使当事人就纠纷事项达成调解协议，立足于现行立法所确立的自愿原则、有限适用原则、或调或罚原则等三项主要原则，首先应对其自愿原则予以强化，作为行政调解的根本原则之一，公安机关应贯彻当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上展开调解，而不得将其视为某类行为作出的必经程序。强制调解导致的当事人反悔、申诉时有发生，因此对于公安行政调解应以双方的自愿申请为调解启动依据，任意一方不同意调解的，公安机关不应对双方组织调解。同时对于自愿原则在终止调解方面的适用应给予更为具体化的规定，即应明确在出现下列情形时应对调解作终止处理：（1）任意一方或双方当事人在调解过程中明确表示或以自己的行为表示不再参与调解的；（2）经公安机关数次调解仍不能达成调解协议的；（3）一方当事人或公安机关在固定期限内无法通知另一方当事人到场参与调解的；（4）经公安机关数次通知仍不参与调解的；（5）导致纠纷的公安行政案件在法定期限内不能查清的。对于未经调解或调解终止的案件，公安机关应及时向当事人出具案件调解终结书，以便当事人另行寻求司法救济。

其次对于或调或罚原则应作一定的修正调整。现行部分法律对两种形式的法律责任进行了绝对的可替代化处理规定，但违法行为人所应承担的行政违法责任与违法行为引起的民事责任虽有事实上的关联，却并不具备可直接相互替代的理论依据，在其完善上可将对民事纠纷的调解结果作为决定行政处罚程度的影响因素，即对于因违法行为引发的民事纠纷，若双方当事人经调解达成协议，在对违法相对人行政责任的追究上可酌情从轻、减轻或免除处罚，从而修正了理论上的误区，也保留了当事人接受行政调解的积极作用。事实上在由公安机关处理的交通行政调解中，违法相对人若积极接受调解，将在追究其行政责任时作为酌定从轻的裁量情节，但仍应上升转化为立法上的法定酌定情节，避免执法上的随意性[2]101。由此，现行《治安管理处罚法》第九条有关“经公安机关调解、当事人达成协议的，不予处罚”的相关规定可建议修改为“经公安机关调解、当事人达成协议并履行的，可以酌情从轻、减轻或者不予处罚”。

最后应对调解优先适用的原则予以增设。纠纷的调解解决具有易为当事人接受，可达到实质性化解纠纷效果等优点，因而有必要确立在纠纷符合可予以调解的条件下，应优先适用调解解纷，以确保纠纷处理达到最佳效果。现行立法中未对公安机关处理行政附带民事纠纷优先考虑调解解决作出明示，在争议事项可被调解且当事人均有意调解的前提下，公安机关仍有权对调解的进行与否作出选择，在公安执法水平仍需提高的当下，赋予这一较大的裁量空间，无异于增添了公安执法的随意性。因而立法中应明确对于行政附带可予调解的民事纠纷，在充分尊重当事人意愿的前提下，应对公安机关适用调解与否的选择权加以约束，将对适用调解手段解决纠纷的优先性设为公安机关处理类似案件的必要程序义务，即当双方当事人均自愿请求调解时，公安机关不得拒绝调解而简单地通知当事人提交法院处理，或未经调解或调解程序未终结前作出行政处罚决定。由此，现行《道路交通安全法》第七十四条有关“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼”的相关规定后可建议增设规定“当事人均自愿请求调解的，公安机关交通管理部门应当在作出道路交通行政处罚决定前组织调解”。

（二）调解适用标准的明确

我国目前关于公安行政调解的适用领域主要可划分为治安行政案件以及交通行政案件两大板块，在现行《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关办理伤害案件规定》以及《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》等规范的规定下，对于公安行政调解的适用已具备了较为明确的范围，大致包括了因民间纠纷引起的违反治安管理的行为案件，情节轻微的；打架斗殴造成伤害，情节较轻尚不够刑事处罚；因交通事故引起的损害赔偿纠纷等事项，但在“情节轻微”的适用标准上还未得到立法上的量化，因而在界定案件情节轻重程度时的人为主观认定不可避免，难免造成公安机关在适用调解上的随意性，若打架斗殴造成的伤害事实上构成了轻伤，便已在法律上被确认为刑事案件，即使公安机关经审查决定不予受理，当事人仍可就此提起刑事自诉，附带提起民事诉讼，因此公安机关将此类轻伤认定为情节轻微进行调解，不仅会造成各类解纷程序适用的混乱，而且一定程度上限制甚至剥夺了当事人的诉权[3]。据此，有必要以法律形式将“情节轻微”的适用标准予以明确，目前学术层面上对“情节轻微”的理解，主要指“行为性质较轻，手段不恶劣，动机不狠毒，后果不严重，社会危害性较小”，对此仍需得到立法层面的规范和进一步具化，使公安机关在执法过程中有明确的方向并能够有的放矢地开展行政调解，既能使公安调解工作人员在调解工作中更合理地发挥主观能动性，也可保证公安行政调解案件得到更准确、规范的处理。

（三）调解处理期限及次数的设定

为更好地保护纠纷当事人的合法权益，提高公安机关的工作效率，避免实践中久调不决的现象产生，有必要在立法层面对公安行政调解的最长处理期间及最高调解次数予以限制，超越调解期限或次数限制仍未调解完结的案件应予以强制终结，并由公安机关出具调解终结书，当事人可据此提起诉讼，法院也应予以受理。首先应对调解期限的起算时间进行特别规定，对于公安行政附带民事纠纷的调解，应自当事人申请之日起在一定的法定期限内完结，最长不得超过六个月，调解次数最多不得高于三次，且应以公安机关正式通知调解的次数计算。同时公安机关作为行政复议机关调解涉及行政自由裁量权行使的公安行政纠纷时，应参照《行政复议法》的要求对调解处理期限予以明确，自责任认定之日起起算。此外还需对当事人请求调解的时间区间予以规定，以更好地限定调解的期限。

（四）调解笔录制作的明确

行政调解一直以来被公安机关视为附带性职能，且尚未出台统一法律规定予以规范，调解过程中笔录的制作往往为公安机关所忽略，因而对于调解程序，也难以保证得到自觉贯彻。因此，应当在立法上对于公安行政调解笔录的制作予以明确，笔录的内容应涉及行政调解的全过程，即从双方当事人同意或申请调解之时起直至达成调解协议或调解终结时，每一有关调解的活动都应制作成调解笔录且不应限制当事人的查阅与复制，以更好地监督公安行政调解的规范进行。

二、医患纠纷行政调解的应然面向

（一）专业优先调解原则的确立

医患纠纷本身涉及专业性极强的医学专业知识，因而在此专业特点背景下，应优先由具备相关专业知识的调解人员作为医患纠纷的行政调解主体，从其本身来说，应具备扎实的法学、医学、心理学等多方面知识基础，并具备良好的沟通能力和相关工作经验，同时，在医患纠纷行政调解的进程中，行政调解人员应不断地、适时地对有关医疗专业知识向调解当事人进行释明，以不断地调整和改善医患纠纷行政调解的成效，进而使医患纠纷行政调解的进行更加专业化、科学化。

（二）行政调解范围的拓宽

根据我国现行《医疗事故处理条例》的规定，医患纠纷的起因仅被定性为医疗事故才可由卫生行政部门组织进行行政调解，但医患纠纷的产生也不能排除除医疗事故以外的其他人身或精神损害，例如：因无效诊治而加剧病人的精神痛苦，或双方对诊治后果认识不同发生的摩擦等情况，但目前由此产生的赔偿事项却被法律排除在行政调解的适用范围之外，仅能通过成本较高的诉讼和并无实效性的双方自行协商进行解决，也导致医患纠纷的行政调解作用发挥范围过窄，未达到最佳可操作状态。因此对于医患纠纷由行政机关组织调解的范围，不应拘泥于医疗事故性质的界定，拓宽医患纠纷可由行政机关组织调解的范围，使行政调解在医患纠纷的更多方面得以适用。

（三）行政调解与责任保险制度的集合

对于医患纠纷，其中的核心焦点之一便在于赔偿数额的多少，相较于诉讼解纷方式，行政机关通过调解所出具的赔偿意见往往是出于平衡双方的目的，在数额上当事人均有所让步，而法院则根据患者的实际情况考虑相应的误工费、营养费、护理费、交通费，所判处的数额往往要高于行政机关所出具的赔偿意见，因而大部分患者为了此类赔偿差额不惜选择程序复杂、成本较高的诉讼渠道，增加法院诉讼负担。倘若能使两种解纷方式所获赔偿数额基本一致，便更能凸显出行政调解高效、便捷的优势，因此可对医疗责任保险制度加以完善，明确医患纠纷中的医疗损害由医疗责任保险承担相应责任程度的赔偿，将疏忽或过错导致的损害或社会风险转移到保险公司，由保险公司和代理律师依照法律程序办理，即避免了医疗机构的正常运营收到较大干扰，也很大程度上缓和了医患之间的利益冲突。医疗责任保险将医疗机构及其执业人员不确定的责任赔偿支出，转化为固定的保险费用缴纳，从经济赔偿上使参保医疗机构的正常事务运作得以从纠纷处理中解脱出来[4]40，也使医患纠纷的行政调解运用从内部提升了竞争力。

（四）行政调解辅助机制中有关医疗事故鉴定的完善

在实践操作中，一般由挂靠在卫生行政部门的医学会承担医疗事故鉴定的任务，并由专家鉴定组具体实施鉴定工作，其成员除个别法医参与之外，大部分由来自各大医院的医学专家教授组成，难免让人有行业保护的顾虑。因而医学会作为医疗事故的组织者，并不完全符合司法鉴定中立性与独立性的要求[5]9，因此，对于医患纠纷中医疗事故的鉴定应采取异地鉴定的方式，以最大程度地避免当地大型医疗机构有行业保护之嫌，甚至受卫生行政部门的控制。

三、商标纠纷行政调解的优化

（一）行政调解客体范围的扩大

根据现行知识产权相关立法，行政机关可进行调解的知识产权纠纷主要涉及专利、商标、集中电路布图设计、植物新品种及特殊标志等领域，但除了专利权纠纷可采取行政调解的范围及类型覆盖面较广之外，商标纠纷适用行政调解仅限于侵权损害赔偿纠纷。行政调解作为服务行政的重要体现，以当事人自愿为原则，并未对当事人的最终司法救济权予以排除，行政调解的适用范围过窄，将限制商标纠纷解决中行政调解的作用发挥，无法通过合理分流缓解诉讼渠道的压力，不利于保障当事人对多元纠纷解决方式的选择，进而影响商标纠纷的及时化解。因而对于商标纠纷的行政调解适用范围并无需作过严的限定，应合理适当地拓宽商标纠纷行政调解的适用范围，将商标权属纠纷也纳入调解的适用范围并涵盖商标合同类纠纷，具体应包括除商标侵权纠纷外的商标权属纠纷、商标申请权权属纠纷、商标转让合同纠纷以及商标许可使用合同纠纷等事项，即对于上述纠纷事项，当事人均可自愿向工商行政管理部门申请组织行政调解。

（二）立法上调解范围的明确划定及裁量因素的增设

在遵循制定法的传统下，行政调解商标纠纷作用的充分发挥，应首先在立法上对其内容加以完善。由于行政机关对于商标纠纷的调解权限应得到法律上的规范，以保障调解运用的准确性，因而在涉及商标纠纷行政调解制度的相关立法上，对其调解范围建议采取明确式列举和排除式列举相结合的方式，即对前文所述拓展后的商标纠纷行政调解范围予以明确列举，同时由于商标纠纷的多样性与复杂性，部分纠纷并非单纯的侵权损害赔偿或权属争议，而涉及相关职能部门的确权或审核行为，因而需要对不适宜进行行政调解的商标纠纷类型进行排除式列举，结合目前商标纠纷的现状，应明确排除适用行政调解的类型应主要包括：（1）商标确权纠纷；（2）当事人对于临时禁令救济有急迫需求的纠纷；（3）可能形成先例或影响政策导向的疑难新型纠纷[6]168。

此外，由于我国现行《商标法》第六十条第二款①《中华人民共和国商标法》第60条第二款规定：“工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和主要用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，违法经营额五万元以上的，可以处违法经营额五倍以下的罚款，没有违法经营额或者违法经营额不足五万元的，可以处二十五万元以下的罚款。对五年内实施两次以上商标侵权行为或者有其他严重情节的，应当从重处罚。销售不知道是侵犯注册商标专用权的商品，能证明该商品是自己合法取得并说明提供者的，由工商行政管理部门责令停止销售”。对于认定注册商标专用权侵权行为成立的，仅明确了两级裁量幅度的最高罚款数额，在最终罚款数额裁量时的考虑因素上仅对“五年内实施两次以上商标侵权行为或者有其他严重情节的”从重处罚因素以及不予罚款的情形加以规定，而在从轻处罚的考量因素上留下了较大的裁量空间，对此，为促使侵权人积极寻求行政调解解决争议并履行调解协议确定的赔偿义务，可将侵权人自愿参与调解并在达成调解协议后积极赔偿被侵权人的经济损失，增设为法定的从轻裁量考虑因素，即有利于市场秩序的维护，又保护了被侵权人的合法权益。

（三）商标侵权纠纷分隔调解方法的确立应用

由于商标权的价值具有不确定性，权利人因商标权被侵犯遭受的实际损失或者侵权人因侵权所获得的利益往往取决于多个因素，赔偿数额的计算并无精细的标准，而现行《商标法》规定的赔偿数额计算方式本身具有笼统性的特点②《中华人民共和国商标法》第63条第一款规定：“侵犯商标专用权的赔偿数额，按照权利人因被侵权所受到的实际损失确定；实际损失难以确定的，可以按照侵权人因侵权所获得的利益确定；权利人的损失或者侵权人获得的利益难以确定的，参照该商标许可使用费的倍数合理确定。对恶意侵犯商标专用权，情节严重的，可以在按照上述方法确定数额的一倍以上三倍以下确定赔偿数额。赔偿数额应当包括权利人为制止侵权行为所支付的合理开支。”；第三款规定：“权利人因被侵权所受到的实际损失、侵权人因侵权所获得的利益、注册商标许可使用费难以确定的，由人民法院根据侵权行为的情节判决给予三百万元以下的赔偿”。，在适用其确定侵权人应承担的赔偿数额时，仍具有较大的裁量幅度[7]48。因此，就商标侵权纠纷的行政调解而言，工商行政机关主要针对赔偿金额而非责任归属进行调解，在调解重心上便与公安行政调解有所差别，公安机关所调解的纠纷多出于民间纠纷引起的冲突，在明确事实、确定责任分担、消除冲突基础后，在社会日常伦理的作用和社交情感的影响下，反而容易就赔偿金额达成一致，因而其调解重心主要在先前的几个阶段。但商标侵权纠纷的调解直指最后的赔偿阶段，且商业伦理的作用发挥在纯粹处于经济行为中的商标领域，并没有社会日常伦理的作用显著，此外，由于侵权人往往自始便带有恶意、攫取不正当利益的目的，因而一般将对赔偿问题采取彻底的功利主义，倾向于最经济的考虑。在行政调解过程中，工商行政部门必须充分发挥其主体权威性与专业性，有机结合《商标法》赋予的可作为调解后盾的行政管理处罚权的行使③《中华人民共和国商标法》第60条第二款规定：“工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和主要用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具……”。，并凭借充分明确的侵权事实证据及相关材料，才能促使侵权人积极赔偿被侵权人的损失。因此，在行政调解方式上，对于商标侵权纠纷与公安领域纠纷应采取差异化的调解，在实践中可采取双方当事人分隔调解的形式，即在分隔而非集中的具体调解程序的设计下，行政调解机关根据双方的要求与意见，分别在双方之间进行疏导与调解[8]36。同时，商标侵权纠纷的调解可能涉及较多经营状况等的商业秘密，因而需要严格遵循行政调解的保密原则，采取分隔形式的各自封闭式调解，可最大限度地防止当事人商业秘密的泄露给其带来的损失。

（四）专业调解人员的明确要求

商标纠纷配备专业的行政调解人员，其原因除了商标领域具备较强专业性特点，能使商标纠纷的行政调解迈向职业化、专业化之外，还因为在调解过程的利益对抗格局中，调解的实质判断依据必须十分坚实。在类似的技术纠纷行政调解中，明确规定了技术分析和鉴定是进行纠纷调解的基本依据，且在当事人双方对技术分析和鉴定存有异议，或受条件所限不能出具技术分析和鉴定意见书的情形下，调解机关应向当事人双方宣布终止调解④《汽车维修质量纠纷调解办法》第13条规定：“技术分析和鉴定是进行纠纷调解的基本依据，出具技术分析和鉴定的部门应对所做的结论负责”。第23条规定：“道路运政机构在调解维修质量纠纷的过程中，如遇到下列情形之一，应向当事人双方宣布终止调解。（一）当事人双方对技术分析和鉴定存有异议；（二）受条件所限，不能出具技术分析和鉴定意见书……”。。这便反映出，在商标纠纷等一类较为纯粹的经济利害关系冲突中，调解的实质判断依据有着不可或缺的关键作用，需要由具备相当专业基础的行政调解人员进行精确处理[1]89。除此之外，坚实精确的实质判断依据如侵权人额外的利益获得、被侵权人经济损失情况等也能无形中加强行政处罚给予侵权人的压力，结合上述的从轻裁量因素的增设，则大大增强了侵权人积极参与调解并赔偿损失的实现可能性。

四、专业调解协议约束效力的确认与强化

无论针对何种专业事务、采取何种专业技能，行政调解作为争议双方当事人将争议焦点交由行政机关主持调解，并最终达成调解协议的活动，其调解协议确定的内容是否能为当事人所遵循并最终得到及时履行，才是评判行政调解是否实现其价值的唯一标准，而调解协议对当事人的约束效力正是决定专业性行政调解作用能否得以发挥的关键所在。

就我国现行法律文本的表述来看，大部分专业性的行政调解协议尚不具备法律强制的约束效力，如《道路安全交通法》第七十四条第二款的规定：“经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼”。协议达成后主要依靠当事人的诚信允诺、社会舆论来监督、约束执行，行政机关无权强制任意一方当事人履行协议内容，同时也不得因已经行政调解而限制当事人另行寻求诸如仲裁、诉讼等其他救济途径[9]，调解协议经任意一方当事人的反悔而自动失效。此外，也存在部分行政调解协议的法律约束效力得到认可并明确其作用发挥机制的情形，例如《治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解、当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼”，即纳入相关行政措施以促使当事人自觉履行协议内容。在大多情况下，关于行政纠纷的行政调解协议的效力的规定主要表述为“应当履行”，而未对其具备何种效力作进一步明确。虽《行政复议实施条例》第五十条明确规定：“行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力”，但仍未对效力如何以及能否强制执行作明确说明。因此纵观现状，行政调解协议的约束效力基本处于无强制约束或效力不明的状态，这将直接导致协议内容难以确保得到最终履行，一方当事人事后违反无需承担任何法律责任且仍可另行寻求司法救济。然而，协议得不到履行，一方面使行政调解已发挥的功用直接归于无效，使行政资源被大量浪费，严重挫伤了行政机关开展行政调解的积极性；另一方面也使本可调解解决的纠纷事项大量涌入诉讼程序，更加导致司法系统的超负荷运作。

2009年最高院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》）第八点第二款规定：“行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，法律另有规定的除外”，同时规定了“经行政机关调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。”以及“确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行”，此外对于具有给付内容的行政调解协议，规定了债权当事人可依照《公证法》申请公证机关依法赋予强制执行效力，也可根据《民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。《若干意见》的出台使行政调解协议的效力在司法层面得到了一定改观，明确了行政调解协议具备民事合同的效力，且可经法院的司法确认获得强制执行的约束效力，此外针对具备给付内容的协议，还可经债权当事人的申请具备公证执行的效力或支付令的效力。

《若干意见》首次突破了效力模糊的局面，但在未来的完善上，还应得到更高位阶的统一行政调解法律的确认，对于司法确认程序由申请到作出决定进行更为具体的设计。此外，也可效仿《治安管理处罚法》第九条规定所体现的解决方案——将未来可能发生的行政行为（行政处罚）写入调解协议的内容，通过这种附条件或附期限的行政行为的引入，在协议本身所具备的合同效力之外，使其具备其他法律拘束力，以完成对私主体协议履行行为的约束。当然，也有观点认为，可参考我国台湾地区的做法，即在诉讼程序中增设类似督促程序的协议效力确认程序，在当事人签订行政调解协议后，由行政机关直接提交有管辖权的法院进行审查，经审查确认合法有效时，即赋予了该协议具有强制执行力的效力。同时，为提高行政调解的适用效果，对于特定纠纷事项的行政调解，在确保调解程序公正以及行政调解主体的独立与专业的基础上，也可直接赋予其等同法院调解的强制执行效力，一旦自愿签订，不得恣意违反。

五、专业性行政调解监督与救济机制的完善

行政法的价值在于公权力与私权利之间的平衡，任意一方的过度扩张都将导致行政与公众之间的法治结构遭到破坏，就权力与权利的天然属性而言，行政权无可厚非占据着强势地位，因此任何制度的设计都离不开权力的监督与权利的救济机制。

专业性行政调解虽具备非强制性的特征，但由于行政权的存在，不可排除行政调解主体侵犯当事人合法权益的可能性，其可能的存在情形主要包括：一是双方当事人迫于行政调解主体的压力被迫接受调解而非自愿；二是一方当事人与行政调解主体恶意串通对另一方权益造成损害。通过审查调解协议的签订过程是否出于自愿、是否符合法律要件、是否与相关禁止性法律规定、公共利益要求相抵触，以及行政调解主体在调解过程中是否存在滥用职权的违法情形，从而有效地对调解行为进行控制与引导。在第三方监督机关的设置方面，目前实践中以行政调解主体的上级机关为监督主体的居多，层级隶属关系有利于形成高效的管理系统。也可由专门机关担任行政调解的监督机关，由纪委、监察委对相关行政调解主体的纪律问题进行监管，对于调解过程中发生的违法违纪行为给予必要处分。除此之外，也可在行政调解制度中引入有限的司法审查，在对调解协议进行确认的审查中若发现协议签订过程中存在非当事人自愿或机关违法调解的情形，可对相应调解协议的效力不予确认，并对相关行政调解主体的法律责任予以追究。

同时在救济机制层面，专业性行政调解并不能取代其他解纷程序，目前在一般有关行政调解的规定中都明确有调解未达成一致或达成协议后不履行的，当事人均可走诉讼途径寻求司法救济。但隐含强权属性的行政调解，不容忽视其可能造成的对当事人合法权益的侵害，当行政调解主体的调解行为存在违法违纪情形，使当事人的物质、精神利益受损时，应赋予相关利益受损当事人对此提起国家赔偿并追求相应调解主体相关法律责任的救济权利。此外，因行政调解主体的工作过失行为造成调解协议的签订有误，导致当事人利益受损时也应保障其申请国家赔偿的救济权利，这样在有效监管行政调解行为的同时，也促使了行政调解人员调解技术与素质的提升。