加快推进美丽中国建设的三维路径

◎余敏江

十八大以来，中共中央始终把美丽中国建设放在突出地位，美丽中国建设取得了巨大成就。然而，由于中国正处于工业化的中后期、城镇化的加速期，资源禀赋和历史形成的粗放型增长模式以及过重的工业结构，使得我国生态环境保护面临的形势依然严峻。美丽中国建设是在生态系统各要素复合作用下所产生的各种生态关系总和，影响的公共性、机理的复杂性和作用的持续性是美丽中国建设的基本特征。因此，需要通过超前式治理、精细化治理、法治化治理建构起环境治理现代化的基本框架和 “立体”图景，从根本上加快推进美丽中国建设。

一、美丽中国建设的实践进路

1.法律法规不断完善

为健全美丽中国建设制度体系，增强生态文明体制改革的整体性、系统性，十八大以来，中国出台或完善了一批意见、方案、规划和法律法规等纲领性文件。于2015年1月1日开始施行的新的 《环境保护法》，从原来的47条增加到了70条，内容更具体、更全面、更具有操作性。2015年5月，出台 《关于加快推进生态文明建设的意见》，同年9月，出台 《生态文明体制改革总体方案》，明确到2020年要构建起以八项制度为主的生态文明制度体系。与此同时，大气污染、水污染、土壤污染等具体领域的制度法规也相继出台。此外，中共中央、国务院相继印发了 《党政领导干部生态环境损害责任追究办法 （试行）》 《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》 《生态文明建设目标评价考核办法》 《领导干部自然资源资产离任审计规定 （试行）》等文件。如此紧锣密鼓的出台相应的法律法规，充分体现了党和国家搞好环境治理的决心和信心。

2.环保体制不断革新

2018年3月根据国务院机构改革方案，不再保留环境保护部，组建生态环境部。从总体上说，整合分散的生态环境保护职责组建生态环境部，能够统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，统一负责生态环境监测和执法工作，统一监督管理污染防治、核与辐射安全。这样，不仅有利于改善过去部门职能重叠造成的资源浪费、监管盲区等问题，而且有利于提高生态治理体系和治理能力现代化水平，为美丽中国建设提供制度支撑和体制保障。此外，新组建的生态环境部按环境要素新设置水环境管理、大气环境管理、土壤环境管理三个司，体现了典型的环境问题导向，这是环境治理从过去的总量减排转变为环境质量改善在组织机构上的体现。其主要目的是围绕环境质量改善的总目标，以水、大气、土壤三个有明确质量要求的环境介质管理为核心业务，理顺内部职责和业务关系，提高工作效率，更好履行环境保护的各项管理职能。

3.生态文化渐入人心

随着环境问题的日益重视，中国大多数公民已经基本确立了环境保护意识，树立了资源节约型的消费观念，并开始培育绿色的生产方式和消费方式，生态文化理念渐入人心。这主要表现在：生态文化的内涵不断得到扩展，生态文化、生态理念融入地方特色文化中，融入到地方传统节日和文化节日之中，生态文化高峰论坛、生态文明论坛及林博会、绿化博览会、花博会、森林旅游节和竹文化节等活动深入开展；全社会基本形成和树立了以尊重自然、节约资源和善待生命为主的道德新风尚；全社会深入开展绿色系列活动，不断营造环境友好型的文化氛围，绿色消费、节约消费和文明消费理念已经渐入人心。2017年，课题组对长三角上海、南京、杭州、苏州、宁波、无锡6个城市一般城市居民进行随机调查，发放调查问卷820份，实际回收有效问卷794份，有效回收率为96.8%。调查显示，99.6%的居民选择积极参与并高度关注生态文明建设，99.5%的居民知晓热点环境问题，80%的居民知晓一些生态环境知识，85%的居民对政府、社区、媒体的生态科普感到满意。

二、美丽中国建设中存在的主要问题

随着环境治理力度的加大，中国环境问题有所改善，但整体仍不乐观，美丽中国建设仍任重道远。

一是环境治理成本过高、环境治理队伍实力有限，导致环境政策威慑力与社会控制力弱化。我国的政治和市场体制决定了从国家到地方的线性治理结构，创生了命令控制型环境治理体系。命令控制型环境治理的成本主要由政府承担。这些成本主要包括机构人员的薪金、日常所需的会议、交通、通讯费用和办公经费，评估协调的成本、解决各种矛盾和冲突所耗费的协调成本、监测成本、法律诉讼成本以及各种监督成本，这些成本大部分都落在承担环境政府职能的各级环境保护部门身上。与之不相称的是，各级环境保护部门的规模、经费以及直接从事环境管理的人员数量由于受到现行双重管理体制 （上一级环保部门、地方政府）所限均十分有限，而实际的环保工作任务又比较繁重。这样一来，环保职能部门向企业收取有关费用 (如排污费)，就兼有了维持环保机构自身生存的目的，发生了所谓 “目标置换”。更有甚者，有些环保职能部门和个别政府官员还设置新的权力敛钱，利用权钱交易牺牲甚至掠夺生态环境。

二是政府部门之间环保职能的交叉与断裂，导致美丽中国建设一致性和内聚力的弱化。美丽中国建设是一项综合性很强的工作，需要政府各相关职能部门齐抓共管，分工负责。然而，在实际管理和运作的过程中，由于相关法律对环境保护部门和其他部门的 “统一监督管理”与 “监督管理”的分工、职责和权限等都没有做出明确的界分，对环保部门如何监督其他部门、拥有哪些监督权也未做出具体规定，从而容易导致这些部门间既有职责重叠又存在管理主体虚位的现象。尽管在 《深化党和国家机构改革方案》中，生态环境部的职能整合更加科学，权责更加明晰，职能交叉重叠现象大为减少，然而，职能部门的职责交叉和重叠依然比较突出。比如，污染防治职能分散在海洋、渔政、公安、交通等部门，资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门，综合调控管理职能分散在发展改革委、财政、国土资源等部门。这样的组织结构使官僚体制中各组织之间难以兼容，信息、资源等无法在机构部门之间进行有效的沟通。再比如，针对更具体的雾霾治理问题，共涉及到发展改革委的项目规划、经济信息化委员会的清洁生产和节能减排、公安部门的汽车尾气排放、建设部门的建筑扬尘污染等，彼此的分工较为模糊、职能重叠，且缺乏程序化、制度化、规范化的协调机制。相关部委常常为了本部门的利益而出台相互冲突甚至相互排斥的政策和法规。这样一来，必然导致地方政府在进行环境治理时运用笼统的、模糊的处理方式，导致环境象征性治理、模糊性治理盛行，导致 “最后一公里”问题得不到根本解决。

三是环境污染末端治理存在方法、过程和效益上的局限性。当前，我国的环境污染治理大多为实际利益或者潜在利益受到损害从而产生的修复性的 “末端治理”。治理模式容易导致将环保 “重心”放在关注环境污染物的产生量和削减量、增加环境保护的社会成本上，而忽略了如何减缓甚至避免环境污染的产生，不利于环境问题 （甚至是污染事故或公害事件）的根本解决，从而陷入 “污染→治理→再污染→再治理”的怪圈之中。末端治理不仅在防治环境污染和生态破坏方面存在方法和效益上的局限性，而且，这样的治理模式使得美丽中国建设政策从目标规划、信息配置，到政策问题进入政策议程、方案决策、政策执行等环节在时间上和空间上被多个不同的主体分割，使得一个完整的政策过程变得支离破碎，缺乏整体性、一体化的产出。

三、加快推进美丽中国建设的三维路径

对照新时代人民群众对良好生态环境资源的急迫需求，美丽中国建设必须在 “加快”上下工夫。加快推进美丽中国建设，关键是推行超前式治理、精细化治理和法治化治理。

1．推行超前式治理

尽管中国环保立法较早就确立了 “预防”观念，各项法律法规也都贯彻 “预防为主”的方针，但这一原则的确立意在强调事先预防胜过事后治理，并不涉及知识不足带来的不确定性问题。因此，这种预防是损害预防并非风险预防。习近平总书记在2018年5月18～19日召开的全国生态环境保护大会上指出， “有效防范生态环境风险，未雨绸缪，系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系”。实现超前式治理，需要生态优先导向的精英选拔，让“生态政绩”显性化；需要预见性的环境政策设计与调试，把工作重点转移到预见、预警、预防上；需要转化式学习与制度创新，政府需要整合环境智库对不同环境问题的知识辩解和意见梳理，以智力合作的方式解决环境问题。

2．推行精细化治理

借鉴日本、新加坡等国家的环境精细化治理实践，构建环境精细化治理体系需要进一步理顺环境法律体系内部关系，加强环境治理制度设计的精细化，并以精细化的法律法规、标准以及环境政策规制和导引地方政府核心行动者的精细化行为。同时，创新环境监测体制机制，建立统一服务于各级政府和社会公众的环境监测和信息网络平台；推进环境监测专业市场的形成，加大入库社会检测机构的数量，实现监测主体多元化发展。在此基础上，将目标细化、标准细化、任务分解、流程细分、量化考核、实施精确决策、精确控制、精确考核，把治理的对象逐一分解量分为具体的数字、程序、责任，使每一项工作内容都能看得见、摸得着、说得准。只有把政府、市场和社会各自的职能划分清楚，并且将不同层级、不同部门以及不同区域的政府环境职能分工细化，环境精细化治理才会取得事半功倍的效果。与政府的环境职能精细化厘定相适应，还要科学配置与优化整合政府职权和政府资源，实现政府环境职能与环境治理结构的无缝隙衔接，这是环境精细化治理的核心。对政府职权进行科学配置，对行政资源进行优化整合，既包括政府的流程资源、人员、成本投入等有形资源，也包括制度、权利、公信力等无形资源的配置与整合。通过细化、具体的操作环节，优化治理流程，将各类行政资源进行串联和并联的组合，促进各个环节衔接有序。引导社会自组织的发展，以精细化的职能厘定和跨部门协作为基础，以 “精明行政+公众参与”双元机制建构地方政府环境精细化治理行动，以信息共享机制和严格化的问责机制约束地方政府精细化治理行动。

3．推行法治化治理

环境法治化治理是衡量美丽中国建设水平及规范性、权威性、稳定性的重要标准，是美丽中国建设基础性、深远性、持久性的动力和保证。实现环境法治化治理，关键是运用法治思维和法治方式。运用法治思维和法治方式推进美丽中国建设，既要坚持运用法治的概念原理对生态环境领域中的种种问题进行认识和判断，也要运用法治原则对生态环境领域中的种种问题进行综合推理；既要坚持以政府为主体的公权力主导，也要增强公民及社会组织的民主参与水平；既要坚持在宪法、法律范围内的规范化、制度化要求，也要坚持因地制宜，配合以人为本的生存发展需要的灵活调适。