后税费时代我国乡村治理的演进与内涵
——以2004—2019年中央一号文件为例

尹 小 恩

(武汉大学马克思主义学院，湖北 武汉 430070)

一、引言

乡村，是城市以外的广袤空间。村庄是乡村的地理空间、经济活动空间、公共和社会关系空间的集合。作为一个地域空间，它因血缘和地缘形成自然村落，并以此为纽带组成家族群体所聚居的宗族村落。“治理”则是对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会。在治理的逻辑结构当中，公共权力是其最为核心的概念，因为治理的实现必须依赖于公共权力的行使。1998年，“乡村治理”一词首先由华中师范大学中国农村问题研究所的徐勇教授提出，用以解释和分析日益复杂的乡村社会发展。当前国内对“乡村治理”一词的定义主要有如下几种：张厚安等认为,乡村治理也即通过对乡村社会进行组织管理和调控从而达到一定目的的政治活动[1]；贺雪峰则认为，乡村治理也就是“村治”或“村级治理”[2]；郭正林认为，乡村治理就是乡镇政府、村级组织及各类社会团体通过一定制度机制管理乡村事务的过程[3]；党国英认为，乡村治理主要是一种为乡村提供公共物品的活动，它涉及乡村治理主体、组织机构、治理资源及治理机制等各方面内容[4]。

由上述乡村治理的定义可知，乡村治理也就是公共权力在乡村社会的实现问题，它与国家对基层政府的权力配置相关，涉及到权力行使主体、实现机制、利益平衡及绩效评估等内容，其根本目的在于维持乡村秩序进而实现乡村社会的良性发展。因此，从广义的范围来讲，我国对于乡村的治理大致经历了人民公社时期、乡政村治时期以及当前正在形成中的乡村共治时期[5]。进入21世纪，为切实解决“三农”问题，减轻农民负担，我国于2000年开始在安徽省推行税费改革，并最终于2006年在全国取消了延续2600多年的农业税[6]。税费改革推动了乡村社会利益关系的嬗变，促使国家在乡村社会的治理由早期的“管治型”治理向“服务型”治理转变，我国乡村治理步入后税费时代。考察2004—2019年的16份中央一号文件可知，我国首次提出“乡村治理”的概念是在2006年的中央一号文件中，这一时间节点几乎与我国税费改革的时间一致。该文件指出“加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”[7]，并从增强农村基层党组织的战斗力、凝聚力和创造力，切实维护农民的民主权利，培育农村新型社会化服务组织等方面提出了构建新型乡村治理模式的相关论述。

基于此，笔者认为，我国在21世纪初乡村治理论述的新变化应当直接源于税费改革，以“并税制”为基本方式的农村税费改革改变了传统乡村社会的利益格局，物质利益的消失进一步导致村组干部作为国家干部的权力与威望的消解，乡村出现了以“治理缺位”为轴心的治理性危机[8]。党的十八大以后，乡村治理进入一个新的历史阶段，这就是有效治理。党的十八届三中全会提出全面推进国家治理体系和治理能力现代化，乡村治理问题是实现这一目标的关键所在。至此，乡村治理结束了过去孤立的乡政改革时期[9]，步入国家与社会联合互动时期，乡村治理正式纳入国家治理的顶层制度构建之中。这一变化的出现弥补了“乡政村治”模式的短板，顺应了新型农村社区建设的需要，其对于理顺国家与农民的关系、平衡乡村利益格局、维护乡村社会稳定意义重大。分析21世纪以来中共中央、国务院发布的16份一号文件，我们可以得出这一时期乡村治理的内容涵盖治理主体、领导力量、治理基础、治理目标、治理机制及体系等方面，通过对不同阶段乡村治理内容进行梳理与归纳，有助于我们更好地把握后税费时代我国乡村治理的基本内涵，为新时代背景下开创乡村善治局面提供有益启示。

二、我国乡村治理产生的背景

党的十九大报告明确指出坚持党的领导是中国特色社会主义最大的优势，党是最高政治领导力量。在由传统社会主义模式向中国特色社会主义制度模式变迁的过程中，中国的制度建构“走的是政党建立国家、政党治理引领国家治理、执政党兴国济世的崭新道路，创建了不同于当今西方发达国家政治制度体系的新型社会主义制度体系。”[10]萨缪尔·亨廷顿曾对发展中国家的政治体制及乡村动员进行研究，认为“在处于现代化之中的国家，政党和政党体制的一个关键作用，就是为此种农村的政治动员提供制度化框架”“政党是一个现代化组织,为成功计,它又必须把传统的农村组织起来”[11]。乡村治理作为国家治理在基层社会的实践，在我国推进社会主义现代化的整个过程中，必须始终坚持党的领导。回顾中华人民共和国成立以来中国共产党领导人民进行乡村建设的历史，我们大致可以总结出21世纪以来我国乡村治理产生的背景。

(一)弥补“乡政村治”的短板

乡村治理格局的形成源自国家公权力实现的制度安排。但这种制度安排并不是随心所欲的，要受到经济制度状况和由此决定的利益结构的制约和影响[12]。家庭联产承包责任制的推行促使农民拥有了生产经营自主权和对自身劳动力的支配权，这种自由流动的资源配置使得乡村地区市场化取向成为必然。市场化的配置方式要求构建健全的市场体系和公平的竞争环境，为保证这一目标的实现，治理法治化和政治民主化也就势在必行。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》承诺，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”[13]。1982年党的十二大进一步指明社会主义民主应当扩展到政治经济社会等各个方面，并强调要发展基层民主生活的群众自治。

在此背景下，为弥补人民公社制度解体导致的乡村权力真空，重构乡村社会秩序，国家正式将民主政治引入乡村社会治理当中，实现了乡村治理方式的变革。伴随着《关于实行政社分开建立乡政府的通知》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等文件的颁布和实行，以乡、镇为单位的基层政权组织成为了国家在乡村社会的主要行政力量，而以“村民委员会”“村小组”为主要形式的经济组织则成为了乡村的基层社会组织。村民自治这种旨在使村民实现自我管理、自我教育、自我服务的治理方式，既是乡村地区经济社会发展的内生原因使然，也是国家政治发展阶段性发展趋势使然。这种强调村民自治的制度设计将民主意识引入乡村社会，“通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换”[14]。

然而，以乡镇基层政权作为国家行政系统的末梢，乡镇政府的行事逻辑更多依照科层制度化展开，财权与事权的非对称性使得乡镇政府的决策偏离预设的轨道，蜕变为“谋利型政权经营者”[15]，降低基层政府的公共服务及社会管理效能，弱化国家在乡村社会的治理能力。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村党支部与村委会是领导和被领导关系，村委会应在村党支部的领导下更好地发挥其服务群众、践行民主的自治功能。在国家现代化急速推进的背景下，“计划生产、计划生育、税费收取”等任务的取消使得乡镇政府逐步退出乡村，单一的村民自治模式难以应对乡村利益格局的变化，乡村社会迫切需要新的治理模式。

(二)构建新型农村社区的需要

为解决“乡政村治”过程中出现的“权威性自治”抑制农民公民权发展的难题，党的十六届六中全会首次提出建设“新型农村社区”的概念与任务，强调今后一段时期，党在乡村社会的建设目标是构建管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。2008年中央一号文件提出：要增强社会自治功能，优先在城市郊区开展农村社区建设实验工作，进而创新农村社会管理与服务模式。自此，新型农村社区广泛出现。

“新型农村社区”概念对变革传统乡村管理模式提出了要求。农村社区作为农民生活共同体，在管理上突出自治，注意发挥社会组织在农村社区建设中的重要作用，强调基层社会组织参与治理农村，重视对基层社会组织的培育、发展与管理。农村经济合作社、各类自治组织、群众团体的广泛参与，迅速改变了村民委员会单一管理的局面，社区管理中的现代治理开始萌芽。多元主体共治的实质是现代化治理的客观要求，与单一主体的管理方式相比，它标志着国家、社会、政党、公民地位的重大变化及关系重组，更依靠主体间的协作，其依据是系统而规范的社会制度与规则，内在地要求社会公平与正义，因而其更能调动乡村社会各主体参与治理的积极性与创造性，更好地应对乡村社会转型背景下，因利益及观念多元化所导致的复杂社会问题。

作为现代治理体系的重要内容，新型农村社区的构建强调从农村社会实际情况着手，打破乡村治理现代化即乡村城镇化的发展逻辑，摆脱了“以城统乡”的路径依赖，围绕提升乡村治理效能，它更强调发挥市场、居民及社会组织的主体性与积极性，在此基础上促进城乡共建共荣，实现融合发展。概而言之，此种融合型的农村社区促使我国乡村治理呈现如下变化：社区治理超越城镇进入乡村；治理目标由单一管理民主向治理有效迈进；治理主体从垂直主导型向官方组织、自治组织、社会组织及市场组织纵向协同型发展；治理路径由城镇化、单一化转向本土化、多样化。此种变化使得中国共产党领导下的乡村治理进一步丰富与发展，我国乡村治理进入新的历史时期。

三、后税费时代我国乡村治理的历史演进

乡村治理的核心在于国家权力如何在乡村进行配置，其根本目的在于通过合理的制度设计平衡乡村社会利益，维持乡村社会的平稳健康发展。进入20世纪90年代后半期，城市化、工业化对乡村社会小农剩余的汲取达到了新的高度，农业税负进一步加大，农民收入相对于物价增幅进一步缩水，城乡差距进一步拉大，并在21世纪前后达到最高峰。为进一步加强党对“三农”工作的领导，更好地推动乡村社会发展，党中央于2004年再次发布了以“三农”为主题的中央一号文件。笔者认为，在讨论乡村治理的过程中，应当将其置于乡村社会改革发展的大环境当中，依据乡村社会整体发展进程来对其内容进行细分。按照历年中央一号文件的主题内容并结合国家阶段性发展目标，可以大致将21世纪以来乡村治理的演进分为4个阶段。

(一)改革税制，建设社会主义新农村：2004—2006年中央一号文件

乡村治理的根本目的在于激发亿万农民生产的积极性，不断解放和发展乡村社会的生产力。为切实“保障农民的合法权益，减轻农民负担”，2000年，全国农村税费改革首先在安徽全省推行，并最终于2006年正式完成。税费改革的完成标志着我国乡村治理正式进入“后税费时代”，为解决农业税费取消导致的乡村治理难题，中央正式提出建设社会主义新农村。新农村建设中的“管理民主”要求切实尊重和维护农民群众的政治权利，扩大基层民主。这一阶段中央一号文件涉及乡村治理的主要内容为：强化农村基层民主政治建设，改善乡村治理机制。2005年中央一号文件提出“要扩大农村基层民主，完善村务公开、政务公开和民主管理，建立健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，切实维护农民的民主权利”[7]。文件明确要求加强农村党建工作，确立了基层党组织在乡村治理中的核心领导地位，强调要通过开展党建“三级联创”活动及强化党员干部队伍建设增强基层党组织的创造力、凝聚力与战斗力，为乡村民主政治建设提供政治与组织保障。2006年中央一号文件提出要切实维护农民的民主权利，通过健全村党组织领导的村民自治机制，完善村务公开与民主议事制度，逐步引导农民自主开展农村公益性设施建设。

(二)提升农村公共服务水平，加大城乡统筹力度：2007—2012年中央一号文件

在很长一段时期，源于国家对实现工业化和现代化的诉求，乡村社会成为国家汲取工业发展所需资源的主要场所，农业从属于工业，农村服务于城市，由此导致严重的城乡二元对立格局。2006年应当是我国乡村治理的转折之年，农业税费的取消昭示着我国乡村治理进入后税费时代，社会主义新农村建设的提出则预示着我国社会主义建设的重点转向乡村，城乡统筹发展步伐加快。受乡村社会转型的影响，乡村社会矛盾亦呈现主客体多元化、形式多样化、性质复杂化的特点，化解矛盾保持乡村稳定成为紧迫任务。

这一阶段中央一号文件涉及乡村治理的主要内容为：强化乡村社会综合治理，保持乡村社会稳定。2007年中央一号文件提出要创新农村社会管理体制机制，加强和改进社会管理，维护农村社会稳定工作。为营造文明和谐的乡村风尚，文件明确要求从法制宣传教育与精神文明建设同步着手，推进乡村移风易俗。此外，为摆脱城乡统筹过程中乡村人才资源流失的困境，强化农村党组织干部队伍建设，文件提出“积极探索从优秀乡村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部的有效途径”“合理提高村干部的待遇和保障水平”[7]。2008年中央一号文件则以“农村基层组织建设”统摄乡村治理全篇。文件从村级党组织建设、村民自治制度建设、农村干部队伍建设、乡村治理机制建设等4个部分展开，系统论述了城乡统筹过程中如何实现政府行政管理与基层群众自治的有效良性互动，进而建设有序、完备、祥和的社会生活共同体。为解决村党支部与村委会职能重叠导致管理效率下降的难题，文件提出依据实际情况，地方村党支部书记和村委会主任可交叉任职。2010年中央一号文件提出加快完善符合国情的农村基层治理机制，明确要求建立党支部、支委会及村委会联席议事机制，进一步加强农村民主选举的监督与管理，强化乡镇政府管理和公共服务职能。

(三)推进农业现代化和农业供给侧改革：2013—2017年中央一号文件

党的十八大以来，新的领导集体在“五位一体”总体布局的基础上提出了“四个全面”战略布局。在此背景下，国家发展进入新的历史时期，乡村治理也具有了新的特点。农村税费改革、城乡统筹发展战略的实施，使农民收入大幅提升、农业发展持续向好。但是，伴随经济社会发展而来的治理危机也越发明显，具体表现为：部分乡村宗族势力的介入弱化了党的领导；乡村市场化取向促使部分基层干部沦为特定群体的利益代言人，基层政府合法权威遭到冲击；资本下乡导致部分乡村封建思想和资本主义腐朽思想回潮，乡村精神文明建设面临挑战。

这一阶段，中央一号文件涉及乡村治理的主要内容为：明确我国乡村治理的阶段性目标是提升农村社会管理科学化水平，基本要求是“符合国情、规范有序、充满活力”，方法路径是建立并完善乡村治理机制。关于符合国情，2014年中央一号文件明确提出“农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单位的村民自治试点”[7]。2015年中央一号文件提出乡村治理必须从农村实际出发，发挥村规民约的作用，实现法治建设与道德建设有效结合。关于规范有序，2015年中央一号文件聚焦农村法治建设，提出加强农村产权保护、农业市场规范运行，实现“三农”工作“法治化”。关于充满活力，2016年中央一号文件提出提高党领导农村工作的水平，明确要简化涉农行政审批，推进农村改革，支持不同地区实行差别化探索。在乡村治理机制创新方面，文件提出“完善多元共治的农村社区治理结构”[16]。

(四)乡村振兴阶段：2018—2019年中央一号文件

党的十九大首次提出实施乡村振兴战略，强调乡村振兴是当前决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的重大历史任务。至此，我国乡村治理进入“乡村振兴战略阶段”。乡村振兴，治理有效是基础。

这一阶段，中央一号文件涉及乡村治理的主要内容为：建立现代乡村治理体制，构建自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系。经过前期对乡村法制教育及精神文明创建的探索，2018年中央一号文件正式明确实现乡村治理有效的根本途径在于以村民自治为基础，以法治为保障，深入挖掘乡村熟人社会治理资源，实现传统道德规范的当代转化，实现乡村善治目标。文件提出新的乡村社会治理体制必须坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障，这表明我国乡村治理正式由前期“管理民主”向“治理有效”跃升，治理效能成为乡村治理的重点内容，治理主体由农民为主向多元主体协同互动迈进，这既是乡村利益格局变动使然，也回应了国家治理体系与治理能力现代化的目标要求。2019年中央一号文件的制定时值全面建成小康社会的冲刺阶段，文件着眼于农业农村优先发展总方针，对乡村治理进行了重点部署，明确要强化五级书记抓乡村振兴的制度保障，坚持农业农村优先发展政策导向，进一步从制度建设层面完善乡村社会治理。

考察2004—2019年16份中央一号文件可以得出，我国乡村治理涵盖治理主体、领导力量、治理基础、治理目标、治理机制以及治理体系等内容。需要说明的是，上述对中央一号文件中乡村治理历史演进的阶段划分不是绝对的。事实上，每一阶段乡村治理的内容是互有交叉且渐次完善的，如明确“以基层党组织为乡村治理领导力量”是贯穿乡村治理全篇的，对治理主体、治理基础、治理机制等内容的探索则呈现逐步丰富、螺旋发展的态势。强调在具体某一阶段以民主政治建设或乡村稳定建设为主，只是相对于特定时期我国乡村治理强调的重点。

四、我国乡村治理的主要内涵

(一)以加强党的建设为统领，维护农民民主权利

“坚持党的领导”是我国乡村治理所必须坚持的首要原则。因此，党中央一贯强调要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。塞缪尔·亨廷顿曾就政党与农村地区的关系讲到，“一个政党如果想首先成为群众性的组织，进而成为政府的稳固基础，那它就必须把自己的组织扩展到农村地区”[11]。人民公社制度时期，我们党就通过政党下乡的方式将国家权力渗透至乡村社会。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。村党组织领导地位的确定，作为直接对其上级党委负责的主体，它保证了党的政策在乡村社会的贯彻。从最初要求的强化党的教育、提升乡村党组织领导队伍质量、转变工作作风、村级组织配套建设、扩大基层党组织对新型组织的覆盖面到党的十八大之后要求全面加强党对“三农”工作的领导，深入开展党的群众路线教育实践，推动农村基层服务型党组织建设，真正实现农村基层党建宽、松、软向严、紧、硬转变，有效地扭转了乡村治理过程中党的领导弱化的困难局面。同时，为了避免宗教、宗族、家族势力对村民自治的干预，提出了有条件的地方村党支书和村委会主任可以交叉任职。这些举措从深层次解决了党和政府在乡村社会所遭遇的治理危机，极大地提高了基层行政效率。党的领导的强化进一步推动了村民自治制度在运行过程中的机制改革，有效地保证了村民自治的真实有效性，维护了广大农民群众的民主权利。

(二)以激发农民积极性为主线，激发乡村发展活力

乡村治理的核心在于乡村公共权力的配置，但其目的却在于调整基层制度设计中与生产力发展不相适应的部分，激发乡村社会生产力。农民作为乡村社会的主体部分，是农业生产的中坚力量，决定了乡村社会生产力发展的程度。充分激发农民生产积极性是中国共产党在乡村治理过程中总结出来的宝贵经验，也是党在制定和推行“三农”政策过程中的落脚点。21世纪以来，党中央在推进乡村治理的过程中，遵循着物质利益先行、民主政治跟进、精神文明并举的渐进式原则。纵览其近20年的治理举措，我们会发现，贯穿其中的主线一直都是最大限度地激发农民的生产积极性。

1．物质利益先行。2000年，以“一正一附”(正税7%，附加税1.4%)和“一事一议”为主要方式的农村税费改革陆续在全国展开，彻底改变了农民税负过重的局面。自2004年以来，国家明确了社会主义建设重回“三农”问题的目标，提出了“多予少取放活”的政策主张。在此主张下，国家做出了如下重大部署：建立了粮食增产、农民增收的长效机制；彻底取消农业税；推进社会主义新农村建设；落实城乡统筹发展；实施乡村振兴战略。其重大举措从早期的强调农民增收、农业增产逐步推进到了加强农村基础服务建设和城乡要素融合发展的阶段。尤其是党的十八大以来，党中央在民生建设方面做出了脱贫攻坚部署，极大地增强了贫困群众的获得感。同时，为巩固乡村治理所取得的既有成果，并为进一步实施乡村振兴提供制度保障，党中央进一步强调“要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性”[17]。在事关农民切身利益的土地政策上，明确了在第二轮土地承包到期后延包的具体政策，有效地激发了乡村发展活力。

2．民主政治跟进。党中央多次强调要加强农村民主政治建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，不断完善村务公开和民主议事制度，以更好地保障农民的民主政治权利。为完善村民自治机制，理清基层政府与村民委员会的关系，支持广大村民当家作主，中央作出了实行乡镇机构改革的决定，并尝试实现跨区域村民自治实践，建设以社区为单位的自治组织。在治理理念上，强调要坚持自治、法治、德治相结合，完善村民自治的制度流程设计，健全农村公共法律服务体系，强化道德教化作用，确保乡村社会充满活力、和谐有序。

3．精神文明并举。党的十六届五中全会对乡村精神文明建设提出了“乡风文明”的要求，这一要求也成为社会主义新农村建设的重要目标。党的十九大报告提出乡村振兴战略，“乡风文明”成为唯一未作调整的要求，表明构建文明的乡村风气是党中央一以贯之的要求。乡风文明的关键在于提升广大农民的思想道德水平和科学文化素质。在我国推进乡村社会现代化的过程中，广大农民的物质生活水平得到了极大改善，但部分乡村社会仍存在道德滑坡、精神空虚、价值导向失范等，乡村风气堪忧。因此，加强农村地区的精神文明建设也就成为乡村治理的重要内容。2007年中央一号文件指出，要加强农村精神文明建设，进一步推进群众性精神文明创建活动，提升农民科学文化素质，推进乡村移风易俗；2018年中央一号文件再次明确要提升农民精神风貌，促进乡风文明、家风良好、民风淳朴的乡村文明新风气；2019年中央一号文件指明要深化拓展精神文明创建活动，开展新时代文明实践中心试点，充分发挥道德榜样引领示范作用。

经济利益、民主权利、精神文明以及其后的社会建设、生态建设均着眼于农民的切实利益改善，这种循序渐进式的治理路径选择，有效地解决了发展与稳定二者的关系，将因利益格局调整可能带来的风险维持在可控范围内，有效规避了“社会撕裂”，真正维护了农民群众的根本利益。

(三)以体制机制创新为关键，实现乡村社会秩序新架构

从国家治理的角度来讲，构建有序稳定的乡村秩序既是推进国家治理能力和治理体系现代化的重要举措，同时也是确保乡村社会稳定、乡村群众共享发展的关键所在。“无论是改革以后的乡村制度与秩序变迁，还是当下和今后的乡村治理路径选择，都受到两个时期形成的制度与秩序影响：一个是乡土中国积淀的制度与秩序传统，另一个是中国共产党改造乡土所创设的制度与秩序结构。”[18]自改革开放以来，我国通过家庭联产承包责任制重塑了乡村治理的资源基础，通过撤社建镇奠定了乡村治理的政权基础，通过支持和推广村民自治构建了乡村治理的组织基础。21世纪以来，为进一步降低基层治理成本，国家在税费改革后从财政权力、人事编制和行政权力方面进一步缩小乡镇政府规模，乡镇政府变为县级政府的派出机构。近20年来，国家对乡村的治理基本上是围绕着村民自治、乡镇政府、县级政府三者的关系调整来进行的。

1.确立了“一体两翼”的乡村治理机制。在乡村治理当中，村民委员会是乡村治理的基本组织形式，基层党组织和社会组织则分别起到了领导和协同推进的作用，是基层群众自治组织的有效补充。改革开放以来，基层群众自治一直都是我们党在探索乡村治理过程中保障广大农民的基本权益，确保乡村工作有序开展的重要保障。实践证明，在当前形势下，村民自治依然是广大农民群众进行民主决策、民主管理、民主监督的有效平台。同时，村委会作为村民实现自身利益的非官方组织，它不可能独立于国家的政权而单独存在，因此，充分发挥基层党组织对村民委员会的领导优势也就极为必要。强调发挥各类人民团体、乡镇企业工会组织以及民兵在乡村治理中的作用是为了更好地发挥党联系群众的桥梁和纽带作用，实现政府行政与村民自治的有效良性互动。这种多元主体的介入更好地体现了“治理”一词的内涵，更加有利于乡村地区社会共同体的建设。

2.形成了“三位一体”的乡村治理体系。“三治合一”的治理体系是一个多维共建的体系，自治既是目标，同时也是实现乡村善治的主要方式，体现了对农民作为乡村治理主体的积极认同；法治是基础，村民自治是法治基础上的自治，唯有践行法治理念，乡村治理才能在秩序化和规范化的路径上稳步前进；德治是重要的补充，必须“在自治制度设计和运作过程中彰显道德色彩，以德治弥补法治的不足，将软治理与硬治理有效结合”[19]，进而促进乡村社会的和谐发展。自治、法治、德治三者协同，共同构成“三位一体”的乡村治理体系。

无论是具体制度设计中的“一体两翼”，还是治理理念上的“三位一体”，都是我们党在治理乡村过程中的创新与发展。它既尊重了广大农民的自主创造性，又体现了党的领导地位；既注重了对民主法治的引入，又强调了要强化道德教化作用；既要求在国家既有政策下全面推进，又明确应结合本地实际创新发展。正是在这种实事求是的工作方法中，我国乡村社会实现了跨越式发展，民众的获得感和幸福感得到了极大提升。

五、结论与展望

本文从乡村治理的基本内涵出发，在对2004—2019年16份中央一号文件考察的基础上，重点分析了我国自2000年以来有关乡村治理的思想创新与发展。始自2000年的农村税费改革改变了乡村社会旧的权力架构，村民自治也在乡村社会市场化的过程中发生部分质变，乡村社会出现政府公权力缺位和非公权力越位的治理困境，围绕着克服治理困境为主题的乡村公共权力重构推动着我国乡村治理的变革。回顾历年中央一号文件，可以看出，21世纪以来我国对乡村治理的探索经历了农业税费改革、城乡统筹、农业现代化建设、乡村振兴等4个阶段，每一阶段的乡村治理内容因特定时期的“三农”战略目标的变化而呈现不同的特点，但其总体趋势是对前期内容的继承与发展。围绕着构建以党的领导为依靠，以村民自治为主要形式，以实现乡村社会可持续发展为目标，我国逐步探索出了一条符合中国国情、具有中国特色的乡村治理路径，形成了多维系统开放发展的乡村治理体系。

当前，我们正处于全面建成小康社会，进而在21世纪中叶建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化国家的关键历史时期。乡村治理作为国家治理能力与治理体系现代化上的关键一环，对推进社会主义现代化强国建设至关重要。围绕国家治理中“谁治理、如何治理、治理得怎样”的三大基本问题，新时代乡村有效治理必须从治理主体、治理机制及治理绩效评估等3个方面入手。为此，应当建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理机制，构建多元主体协同参与的有效治理格局，深入挖掘蕴藏在乡村社会中的传统治理资源，完善乡村社会法律制度体系建设，形成自治、法治、德治相融合的新型乡村治理体系。具体而言，在治理主体层面，广大的农民群众居于核心领域，是乡村公共权力的行使主体及服务对象，各类社会组织居于第二层级，基层党组织是乡村治理的领导力量，要健全和创新党组织领导的村民自治机制，理顺权力行使各方的关系与界限，进而推动形成合作、协商、伙伴关系管理乡村事务的有序局面；就治理机制而言，应进一步完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，健全乡村矛盾纠纷排查处置机制、应急管理体制及村级组织运转经费保障机制，从制度层面确保乡村秩序的运作；就治理绩效评估而言，应依据实践演进，从制度支撑、社会保障、村民参与能力及效能等维度，创建新型社会组织参与乡村社会治理的绩效评估模型，提升党和政府对乡村治理资源配置的精准度，优化乡村政策执行及治理目标的实现程度。