农村干部队伍稳定性与农民合作社发展关系研究

李春杰 王玥 傅宗正

摘 要：近年来，我国已对农村开办农民合作社进行了资金支持和政策扶持，意在通过农民合作社的建立来增加农民收入，促进农业发展，充分发挥农民合作社在我国农业经济发展中的重要作用。但是，农民合作社的发展并不顺利，虽然国家补贴大量资金，却依然无法改变部分农民合作社经营不善甚至关闭的现状。以天津蓟州区为例，通过文献研究法、典型调查法和对比分析法，从农村干部队伍稳定性方面深入剖析农民合作社经营不善的原因，并提出行之有效的建议，以期促进农民合作社的发展从而带动现代农业的发展。

关键词：农村干部队伍;村两委;农民合作社;稳定性;蓟州区

中图分类号：F323        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）04-0020-05

引言

农民合作社是农村一个具有互助性质的经济组织，它是农业经营发展中的重要组成部分，能够有效提高农民的收入与农业效益，有效促进农业现代化的发展。孔祥智（2017）通过分析认为，由于政府对每注册一家合作社就给予一定奖励的现象逐渐消失而农民也越来越理性地对待注册合作社的问题，所以我国农民合作社的注册数量在下降，并且财务不民主、财务制度不健全等问题一直制约着合作社的健康发展[1]。由此可见，我国现今农民合作社的发展并不尽如人意，更不能达到预期的目标。虽然农村干部的稳定性对农民合作社的发展关系重大，但是通过查阅资料来看，目前学者大多认为农民合作社的发展需要资金扶持，以及完善制度和改革农村干部队伍的建设，在农村干部队伍建设方面主要需要改进用人制度、激发农村干部工作积极性等。杨灿君和姚兆余（2016）认为，与农村能人和龙头企业领办的合作社相比，村两委领办的合作社被认为有较好的发展前途，这种类型的合作社可以让村两委与合作社融为一体，既可以发挥村两委的政治影响力和行政动员力，又可以发挥合作者的经营效能[2]。但目前，国内外很少有学者将农村干部队伍的稳定与否和农民合作社的发展相联系。

通过到天津蓟州区进行实地调研，发现农村干部薪资低，农村干部队伍建设制度不健全等问题，导致了农村干部队伍的不稳定性，从而影响了农民合作社的发展。本文主要专注于农村干部队伍稳定性与农民合作社的发展关系，探讨农村干部队伍的稳定与否对农民合作社发展的影响，如何建设农村干部队伍才能有效地促进农民合作社的发展，并提出合理有效的建议，以促进农民合作社健康发展，推进农业供给侧改革和乡村振兴的实现[3]。

一、概念界定与研究设计

（一）概念界定

1.村两委。村两委是农村党的基层组织和农村基层群众性自治组织的合称。农村党的基层组织根据党员人数的多少可以成立党的委员会或（总）支部委员会，称为“村党委”或“村党（总）支部”;农村基层群众性自治组织称为“村民委员会”，《中华人民共和国村民委员会自治法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。农村党的基层组织由书记、副书记和委员3—5人组成，每3—5年换届选举1次;①而村民委员会由主任、副主任和委员共3—7人组成，每三年换届选，1次。

2.农村干部队伍。本文中农村干部队伍是对村两委组成人员的概称，他们之间允许交叉任职。农村干部队伍是贯彻执行党在农村各项方针政策的骨干人员，是带领广大农民脱贫致富、建设社会主义新农村的带头人。村两委是国家进行公共事务管理的基层组织，村两委的干部队伍水平直接影响农村政治、经济、文化等方面的和谐发展。而村两委主要负责人的變动是农村干部队伍稳定与否的重要体现。为了研究的便利，本文中农村干部队伍稳定性特指村两委主要负责人的变动情况，不包含村两委非主要负责人的变动。如果村两委主要负责人连续担任两届及以上任期则认为是稳定，如果村两委主要负责人每个任期都更换则认为是不稳定。

3.农民合作社。2017年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》）将“农民专业合作社”定义为在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。为适应各种类型的农民专业合作社并行发展，专业化基础上向综合化方向发展的趋势，以及农民对各类合作社提供服务的需求日益多元，不局限于同类农产品或者同类农业生产经营服务的范围，新修订的农民专业合作社法取消了有关“同类”农产品或者“同类”农业生产经营服务中的“同类”的限制，扩大了法律的调整范围，同时以列举的方式明确农民专业合作社经营和服务的业务范围。其实，早在2013年，国家有关部门就将“农民专业合作社”改称为“农民合作社”。目前，可将农民合作社分为四种类型：能人牵头型、村级组织引导型、涉农企业参与型和技术部门领办型。能人牵头型农民合作社是依托农村专业大户、经营能人等，利用其生产、经营、购销等优势组织农民组成的合作社;村级组织引导型农民合作社是由村党组织和村委会号召，组织从事专业生产的村民自愿加入成立的合作社;涉农企业参与型农民合作社是农产品加工企业利用其加工、品牌、营销等优势组织农民组成的合作社;技术部门领办型农民合作社是依托基层农技部门，利用其技术、服务等优势，组织农民组建的合作社（《天津统计年鉴（2017）》）。

（二）研究设计

1.调研区域选择。蓟州区是天津市市辖区，地处天津市最北部，位于京、津、唐、承四市之腹心，它是天津市唯一的半山区县，也是天津市的“后花园”。2016年末，全区户籍人口86.25万人，其中，农业人口69.84万人，非农业人口16.41万人，男性43.86万人，女性42.38万人。全区常住人口91.15万人，其中，城镇人口38.47万人，农村人口52.68万人，城镇化率42.21%。蓟州区是天津市的农业大区，是我国首家绿色食品示范区和中国山区综合开发示范县。2016年末，全区从业人员44.76万人，其中，乡村从业人员35.11万人，单位从业人员9.65万人。2016年，全区完成农业总产值70.94亿元，其中种植业产业33.96亿元，林业产值0.49亿元，畜牧业产值34.97亿元，渔业产值1.52亿元（见图1）。全区粮食作物播种面积89.61万亩，全年粮食总产量34.82万吨;全区蔬菜播种面积11.10万亩，蔬菜产量46.97万吨;油料播种面积为1.72万亩，油料产量3772吨;水果种植面积15.02万亩，水果产量7.31万吨（见图2和图3）。全区生猪饲养量108.12万头，其中：生猪出栏66.29万头，生猪存栏41.83万头;牛存栏7.82万头，出栏11.53万头;羊存栏12.7万只，羊出栏18.7万只。家禽存栏499.02万只，其中，产蛋鸡存栏421.46万只，家禽出栏709.98万只（2016年蓟州区国民经济和社会发展统计公报）。本文以蓟州区作为研究区域，具有一定的代表性。

2.调研过程。调研过程采用访谈和问卷调查结合的方式进行。一是到蓟州区委组织部、蓟州区委研究室、蓟州区农委等相关部门调研，收集了部分资料和数据;二是到蓟州区下仓镇南娄庄村和上仓镇程家庄村进行实地调研，通过对村两委成员进行访谈;三是借用蓟州区农委2018年4月举办农民合作社理事长培训班的机会进行了问卷调查，发放问卷50份，收回问卷48份，有效问卷48份。

二、蓟州区农民合作社发展现状及存在的问题

（一）发展现状

我国自《农民专业合作社法》实施以来，登记在案的合作社数量显著。到2016年年底，我国注册登记的合作社已达179.4万家，加入合作社的农户已占到全国农户总数的44.4%[4]。2016年末，天津市经工商登记注册的农民合作社11 365家，辐射带动50万农户。从行业分布看，种植业合作社7 081家，畜牧业合作社1 631家，林果业合作社1 069家，水产业合作社776家，农机合作社490家，植保服务等其他合作社318家（《天津统计年鉴（2017）》），具体分布情况（见图4）。

据蓟州区农委统计，2017年末，蓟州区工商注册农民专业合作社1 826家，工商注册农民专业合作社成员65 172家，其中99%的成员都是普通农户，其余的成员也大多数是专业大户或家庭农场，极少数为团体成员。其中，成员在50户以上的合作社有329家，年销售收入在1 000万元以上的合作社只有6家。而在这1 826家农民专业合作社中，大约57%的合作社从事种植业，大约16%为林业合作社，约22%为畜牧业合作社，其余为服务业及其他产业合作社。蓟州区工商注册农民专业合作社总资产达372 330万元，虽然国家有一定的补贴资金，但其中的90%都是农户的自有资金。2017年，蓟州区新评定市级合作社12家和复核市级及示范社83家，全区市级以上合作社达到95家，并组织合作社进行网上年度报告工作，组织国家示范社进行监测。培育指导全覆盖服务型合作社95家，区域性销售联合社1家。

2013年开始，天津市开展结对帮扶困难村工作，蓟州区推选142个困难村作为天津市级帮扶困难村。为了帮助困难村发展壮大村集体经济，根据市农业相关部门的要求，142个困难村均成立了土地股份合作社，作为结对帮扶工作的实施主体，承接市级帮扶项目的实施，按照要求，每个合作社必须至少有85%的农民加入。这类合作社的成立，大部分是以村干部牵头领办的合作社，应该划归为村级组织引导型合作社。该类合作社大部分承载了村集体经济组织的功能，为村集体增收和农民致富起到了推动作用。但是也有不尽如人意的方面，发生过纠纷或上访事件，后文将进一步分析。

（二）存在的问题

1.不同类型合作社受重视程度有别。农民合作社与村两委都是新农村建设中的重要主体，他们的团结与否直接关乎农业经济的发展和农村公共事务的管理。如今，农民合作社在农业发展中的地位日益重要，其非经济功能也在日益发展中，这与村两委进行村中日常事务的管理息息相关并且会有许多交叉之处。根据在蓟州区的调查，我们可以看出，现在村两委的许多干部队伍成员同时也是合作社的理事会成员或是社员。如此一来，合作社的发展直接关系着村两委干部队伍的利益，村两委支持合作社发展，村干部为合作社的发展提供便利条件，合作社就会获得较大的利润，作为合作社理事会成员和社员的村干部不仅可以有突出的业绩，同时也会有合作社分红收入[5]。即村级组织引导型合作社受重视程度高，无论是土地流转还是政策扶持都会优于其他类。

2.农民加入合作社积极性不高。从问卷调查的统计结果来看，如果没有政策的引导，有55%的农户不愿意加入合作社，这主要是因为农民受传统思想束缚时间长、程度深，并且绝大部分农民不会在看到加入合作社的利益前就贸然加入合作社。此前就有专家学者在研究农民加入合作社缺乏积极性的原因时，提出中国人常常受到人情和面子的束缚，在农户进行农作物及其运销的投资时，如果有农户的亲朋好友与合作社经营的内容相同，在合作社的利润与人情关系中，会有相当大的一部分人选择人情关系，而放弃合作社的利润[6]。现行政策制度下，很多合作社的成立是为了套取国家补贴资金，加入合作社的农民往往有“保底”收入，而非实际意义上的合作，这更近似一种交易行为，合作社未真正发挥带动作用。同时，一些农户对合作社的发展一直都是持观望态度，在没有看到其他人在合作社中获利前是不会加入农民合作社的。在对蓟州区南娄庄进行实地调研时，老支部书记提到，许多人都想在看到别人赚钱后才会相信合作社可以帮助他们获得收入，但是每个人都这么想而没有人愿意率先尝试，怕失败，所以加入农民合作社的农户很少。如果第一批加入农民合作社的农户没有获得可观的收入甚至赔钱的话，那就更会严重打击农户加入农民合作社的积极性，不仅不会吸引更多的农户加入，可能还会让合作社现有的成员退出合作社。

3.农民合作社经营管理不善。首先，农民合作社资金管理不善。为了促进农村经济的发展，我国早已对农村的集体资产管理制定了相关的制度，仍然存在诸多漏洞，使得一部分人从中钻空子，利用职务之便隐瞒真实的账目，制造假账，贪污合作社的收入或补贴资金，造成用于农民合作社经营的经费流失，无法让农民合作社正常运营[7～8]。其次，农民合作社人员管理不善。近年来，我国农村干部利用职务犯罪的案件数量逐年增多，对农村社会的安定和谐造成了极为不稳定的因素，同时也影响了干部队伍在村民心目中的形象，造成村民对干部队伍的不信任、不支持，对农民合作社的发展造成了极大的负面影响。村级组织引导型合作社一般是理事长和村干部兼职，不召开社员大会，易造成决策的不科学，也会对合作社其他成员造成不良影响，不利于对合作社员工的管理[9]。

三、农村干部队伍稳定性与农民合作社发展的实证分析

（一）农村干部队伍制约合作社发展的表现形式

1.参与合作社运营管理的表现。在蓟州区的调研中我们可以了解到，农村的干部队伍主要是由本地的村民通过法定程序选举产生，这些村民文化素质较低，年龄较大，其中半数以上村干部拥有初中或是高中学历，少数村干部拥有小学学历，极个别的村干部拥有中专以上学历，他们对外界的新生事物知之甚少，这样的干部在处理合作社日常事务时无法摆脱传统的管理思想和管理模式。在他们观念中，合作社能做的就只是集中卖一些种子给农民或是将农民的地集中起来一起种植，再帮助农民将收获的农作物集中卖到市场上或是卖给收购商。这样的农村干部队伍不具备农村“能人”的带动能力，在村民中影響力小，农民增收难，导致让农民意识到加入合作社后不能给自己带来的好处。久而久之，农户为了长远的利益，就会选择退出合作社，而合作社没有了农户的支持，最后的结果也只能是不了了之[10]。现今农村干部队伍的主要成员除了本村村民外，还有部分大学生村官的参与。大学生村官具有大部分村民没有的科学理论知识、开阔的视野和开放的思维，而且基本属于外来人员，他们在主持村集体或合作社事务时不会较多地受村里人情面子的束缚，他们会用现代、开放的思路发展合作社等新型经营主体和现代农业经济助力乡村振兴战略实施，探索让农民致富的新途径。目前，蓟州区有高校毕业生参与的农民合作社40家，共有58名高校毕业生参与农民合作社，但尚未有大学生村官担任合作社理事长。

2.不参与合作社运营管理的表现。农村地区条件艰苦，年轻人无法忍受农村闭塞的环境和相对恶劣的生活条件而想方设法离开农村。留在农村的村民通过选举进入村两委干部队伍，面临着三年一换届的不确定性影响。他们在任期间对合作社发展的设想不具有长远的规划，这就为合作社后续的发展带来了难题。因为农业的弱质性，国家对于农业补贴力度大，由于农村干部的频繁变动就很可能会导致国家补贴资金的流失。

（二）农村干部队伍的稳定性对农民合作社发展的影响

1.稳定的农村干部队伍对农民合作社发展的影响

其一，改善合作社与村两委的关系。合作社与村两委的关系问题，归根结底是合作社与村两委的利益分化问题，村两委的主要职责之一是调整农业和农村产业结构，而农民合作社作为农产品的生产经营者或是农业经营服务的提供者与利用者会有经济发展的自主权，这无疑冲击了村委会对农村经济的发展权利，村两委为维护自身利益，巩固村两委的地位，一般会选择性地介入合作社的经营。调查显示，78%的人认为合作社理事长或骨干成员与村两委成员交叉任职有利于合作社的发展，理由是合作社的发展离不开村两委的支持，村两委的部分职能的实施要依托合作社完成。农民合作社的骨干社员与村两委干部有交叉是普遍现象，甚至有学者认为，合作社与行政村这二者只存在称谓上的差别而无实质上的不同。在这种客观情况下，农村干部的稳定无论是对村两委制定有关合作社的政策还是对合作社配合村两委的工作都是十分有利的。成员的交叉代表了利益的交叉，这种利益的交叉是平衡合作社与村两委的一道杠杆，它可以有效地缓和合作社与村两委的利益冲突。而农村干部队伍的稳定可以让这种成员的交叉衍生的利益交叉持续下去，让合作社和村两委能够为了自身利益也为了本村农业经济发展和谐共处[11～13]。

其二，有利于大学生村官在合作社体现更大价值。近年来，蓟州区大学生村官作为村两委干部的重要来源，发挥了重要作用。农村干部队伍稳定可以让大学生村官更安心地扎根基层，服务群众，成为新农村建设队伍的新生力量。大学生村官在农村如果能够稳定地工作，就会将更多的时间和精力投入到农村的建设上，他们在积极响应国家乡村振兴战略的过程中，用较高思想觉悟和充分的理论知识与技术发展现代农业，用现代开放的经营方式和管理模式参与合作社运营。由大学生村官来领办合作社，他们会有更优质的资源来支撑他们的创业，良好的教育可以让他们将国家的政策解读得更精确，充分地利用政策来发展合作社。大学生村官会有更多可以利用的市场资源作为合作社产品的销路，让合作社经营的产品省去中间交易环节，直接销售给消费者，节省了合作社的经营成本。大学生村官眼界开阔，可以给农村带来更好的农业技术，提高合作社的生产率，也可以改变目前种植合作社太多，农机合作社无法发展起来的局面，让技术型农业有更大的发展空间，提高乡村振兴和新农村建设的质量[14]。

其三，有利于合作社在乡村振兴战略中发挥重要作用。乡村振兴战略是习近平同志2017年10月18日在党的十九大报告中提出的国家战略。乡村振兴战略通过促进农业专业合作社等新型农业经营主体的发展，有效地带动农民增产增收、脱贫致富，彻底解决农业产业和农民就业的问题。而农村干部队伍稳定有利于农村各项政策长期有效地实施，意味着合作社的骨干成员也有可能会稳定地由村干部担任，也让村干部有机会在农民合作社的发展中大展宏图，让农民合作社向着更高水平、更高质量的方向发展。推进农民合作社发展是实施乡村振兴战略的一部分，它的发展水平和质量的提高对早日实现乡村振兴战略具有积极的促进作用。

2.不稳定的农村干部队伍对农民合作社发展的影响

其一，影响合作社长期稳定的发展。调研中了解到，蓟州区农村干部队伍人员组成主要是三部分：一是上级政府部门统一派出的帮扶或挂职人员;二是通过特定形式招聘的“大学生村官”;三是本村选举产生的村委会成员和党支部成员。一方面帮扶或挂职人员本就是被上级派来的而非自愿，这些城里人大多不适应农村的生活，毕竟农村的生活条件和工作条件比较艰苦，而且没有城市那么丰富的娱乐生活，这类人员会一直找机会离开农村或到一定期限被调离回原单位。另一方面，即便是有一些大学生响应国家号召主动参加选调生或是村官的招考，也是想要借助国家对大学生下乡支农的优厚政策把支农经历作为更上一层的跳板，这样一来，即便自身有一些真才实学也不愿意尽心尽力地为乡村建设出力。农村干部队伍不稳定的因素主要表现在本村民主选举产生的村干部的变化频率。我国村干部三年一换届的规定会对一些村干部的心理产生影响。三年的时间，有可能他们想要干的事业刚刚步入正轨，就面临着换届，新一届是否能否当选是一个未知数，如果他们不能在换届选举中继续连任，那之前的工作成效可能会被推翻。在这样负面心理干预下，踌躇满志可能就会变成裹足不前，依然无法改变农村贫困落后的现状[15]。据了解，多数村委会换届选举大多演变成村内大家族之间的争斗，这样不稳定的农村干部队伍现状严重破坏了合作社发展的长远规划。

其二，村两委对农民合作社发展的政策不稳定。农民合作社想要长期健康地发展就离不开村两委积极政策支持。比如某村党支部支书在领办合作社后，为了更好地发展合作社，也让自己有一份好的业绩，会在村里出台一系列有利于合作社发展的政策。但是，因为农村干部队伍流动性大，如果农民合作社的法人不能繼续担任下一任的村书记，那么他以后对一些针对农民合作社发展的政策就不再有发言权。同时，农村干部队伍换届后，政府引导型合作社的归属问题一直是前后两任村书记争执比较大的地方，虽然农民合作社是在村集体的各方面支持下才建立起来的，但是村集体却无法越过法律收回合作社。所以在这种情况下，下一任的村书记是不会继续前一任村书记实行的那些对农民合作社发展积极有利的政策，甚至可能会实行一些对农民合作社健康发展不利的措施。调查显示，69%的人认为村干部的更换对合作社发展有影响，可能在发展思路、利益冲突、对合作社的支持态度等方面有所体现。

其三，可能导致农民合作社资金外流。自国家鼓励农村开办农民合作社以振兴农村经济发展以来，我国各地市纷纷响应国家号召，采取一系列措施鼓励支持农民合作社发展。天津为促进农村经济发展，振兴乡村建设，在资金上对新型农业经营主体进行了大力扶持。从2013年开始，天津市实施结对帮扶困难村工作，要求每个困难村必须开办一个农民合作社（要求不少于85%村民加入），并开设银行账户，市级财政帮扶资金将转入该账户，以合作社为实施主体带动村集体和农民增收。在此激励下，各困难村集体都争先成立了农民合作社，这些合作社大多是以村书记或村主任的名义领办的，有的村书记或村主任为了合作社能够有一份好的业绩和好的收入，甚至会投入一些自己和其他合作社成员的自有资金。合作社经营过程中可能会出现社员逐渐退社的情况，最终国家补贴资金转化为的固定资产就落在少数几名骨干成员手上。由于农村干部队伍成员不稳定，流动性大，如果这任村书记不能在换届选举时不能连任，那么合作社的归属问题就会成为村集体与村民之间的一大纠纷。因为合作社成立时是当时的村支书以个人名义领办的，即便不能连任，合作社的法人也依然是前任村支书而非村集体，所以合作社最后可能就会归前任村支书及少数几个合伙人所有，国家本来给予合作社的补贴资金最后却成了补贴给个人的资金。

四、稳定农村干部队伍促进农民合作社健康发展的对策

第一，完善村干部选任制度。完善村干部选举制度，尤其是保持村两委主要负责人稳定性，将会促进农民合作社的发展。调研中了解到，天津市对于今年5月底农村地区的村委会换届工作出台了新的政策，要求此次村委会主任的候选人必须是党员。然而村委会主任的选举是在村委党支部书记的换届选举之后，在这种情况下，最终的村委会主任就有很大的可能会是村书记。当村委会主任与村书记由一人担任时，就会在一定程度上减少目前部分农村地区存在村主任与村书记工作上不配合的情况。这样的情况可以统一处理村内公共事务和合作社事务的思路，和谐稳定的环境更有利于合作社的发展。

第二，延长农村干部任职年限。许多有抱负的农村干部想要在农村干一番事业，却因为任职年限短而不能放开手脚去做事。延长村干部的任职年限可以让村干部在国家政策的鼓励下积极领办合作社，在为合作社的发展制定规划和政策后，还能有充足的时间去实施，村干部的能力和才干可以得到充分的发挥，促进合作社更长久的发展。

第三，提高农村干部薪资待遇和福利。现在农村不能留住有才干、有抱负的人，一个很重要的原因就是农村地区薪资待遇低，不能满足人们的日常需求。尤其是大学生村官，他们长期生活在城市，消费观念与方式与农民不同，支农补贴无法在生活和心理上满足大学生村官的需求。另外，提高了农村干部的待遇，他们可以专心从事村两委工作，从更高的层面为本村的发展考量，有更多的精力关注合作社的发展。

第四，完善农村干部队伍激励机制。现在农村地区对村干部的管理不完善，每月只是照例发放补贴，没有相应的制度来激发村干部的工作热情。完善村干部的激励机制，对工作业绩突出的村干部可以给予一定补贴之外的福利，例如奖金、荣誉，以及提高政治待遇等。村干部有了工作热情，看到了付出的回报，就会对以后的工作更有希望，不会一直想着调离农村[16]。只有农村干部队伍稳定了，农村发展基础才能牢固，农民合作社等新型农业经营主体才能有更广阔的发展空间。

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