新时代关于特殊工种提前退休政策的思考

(四川大学 四川 成都 610065)

1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》正式发布，对当时工人退休的相关问题做出了规定，其中第一条第二项规定：全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的可以提前退休。这项政策本是国家为了保护从事特殊工种的工人，肯定他们所做出的特殊贡献而给予的政策上的特殊照顾，对国民来说是一件好事。但是随着时代的发展、科技的进步，这项政策与我们新时代的现实不相适应，产生了诸多问题，无法发挥其原本作用。

一、特殊工种提前退休政策现状与问题

我国目前实行的特殊工种提前退休政策主要是1978年制定的，这些年只是在原有政策基础上做了一些补充。比如在《国家劳动总局关于贯彻执行〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的若干具体问题的处理意见(草案)》中规定：从事高空、高温、特别繁重体力劳动和其他有害身体健康工作的范围和工种名称，除过去已经批准的一些工种外，需要新增加的工种，由中央各主管部门会同卫生部提出，经国家劳动总局同意后实行；也可以由省、市、自治区的主管局，会同卫生局、劳动局提出，上报有关的主管部和卫生部审查，经国家劳动总局同意后实行。在1999年劳动保障部发出地《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》中规定：原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种，随着科技进步和劳动条件的改善，需要进行清理和调整。可见这些补充政策只是对特殊工种目录的制定做出一些规定，其他并无变化，进入21世纪之后更是未做改动。然而随着时代发展，这项政策却暴露出越来越多的问题，本文主要总结了以下四个比较突出的问题。

(一)覆盖范围过于狭窄影响公平

在1978年的政策规定中，特种工种提前退休的政策仅适用于“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人”，这是受当时社会发展状况所影响，那时候的单位主要就是全民所有制企业，还未出现民营企业或私人企业。但如今我国经济社会发生了翻天覆地的变化，私企民企以及各种混合制企业、外企等均已成为我国经济发展的主力军。而且这些企业的职工也有参加社保，理应享受国家政策保护。我国《社会保险法》中有规定：维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。然而现实是，即使民企的职工与国企的员工从事相同的以“苦、脏、累、险”为特征的特殊工种，处于同样恶劣的工作环境，却无法像国企员工一样享受提前退休的政策，这种不公平现象严重违背了社会保障的公平性原则，引起员工们的强烈不满。

(二)某些特殊工种已经不再特殊

与“特殊工种提前退休政策”相关联的是“国家特殊工种目录”，这份经原劳动部和国家行业主管部门批准的特殊工种分为22类共2000余个工种，大多数是上世纪80年代审批。然而随着科技发展，人们的工作环境都得到极大改善。如今数控机床，工业机器人的广泛应用，使得许多人工操作被机械操作所取代，员工的劳动强度也大大降低。比如化工厂，原本化学材料污染会损害员工身体健康，从而属于特殊工种。然而现在许多化工厂已经实现机械化生产，员工不需要接触污染材料，身体健康也不再受到威胁，但按规定仍然可以享受提前退休政策，这对于其他员工来说不免有失公允。

(三)单位违规伪造资料提前退休

近年来，提前退休的比例呈现不正常增长，其中不乏有企业违规为员工办理提前退休的现象。由于经济结构调整、市场经济不断变化，很多国有企业经营不善，无法很好地适应市场经济，导致企业效益低下，负担过重。这时企业为了减轻负担，便希望员工提前退休，将企业负担转移给社会。也有员工在年龄大了一些之后不想参加工作，提前退休还可以提前领取养老金，何乐而不为。基于企业与员工意见的一致，便出现了企业违规为员工修改人事档案，使其符合特殊工种提前退休的条件，从而办理提前退休。这种现象违反了政策规定，而且涉嫌伪造材料，对社会发展产生危害。

(四)提前退休社保基金压力增大

我国目前实际退休年龄在53岁左右，与法定退休年龄差距比较大，这与提前退休人员过多脱不了干系。人社部社会保障研究所所长金维刚曾披露，当前“未老先退”问题特别突出，有的地区提前退休的人员占到当年退休人员的30%。而且结合上文部分特殊工种不再特殊以及部分企业违规为员工办理提前退休的现象，可见提前退休人员中水分较大。这些人提前退休之后就不再缴纳社保，还提前领取养老金，即社会保险基金不但当期收入减少，还被迫扩大支出，使得本就受老龄化社会影响而“入不敷出”的社保基金支出压力更重。

二、特殊工种提前退休存在问题的原因分析

(一)政策缺失

现有的特殊工种提前退休政策是1978年制定的，那个时代没有民企私企的概念，因此政策的覆盖范围只有国有企业和县以上集体所有制企业。然而经过近几十年的发展，各种性质的企业竞相绽放，民企、私企、外企等都是我国经济社会的重要组成部分，然而关于这些企业的特殊工种却没有明确的规定，对这些单位的特殊工种从事人员也没有相关的特殊保护政策，这是政策缺失导致的。这些不同性质的企业已经存在了几十年，政策的制定却严重跟不上这个时代的发展脚步，使得从事同样工作、身处相同工作环境的工人只因企业性质不同而享受不同待遇，严重破坏了劳动市场的公平性，还有可能阻碍非国有企业的发展。因此对非国有企业特殊工种员工保护的政策缺失导致了不公平现象的发生。

(二)目录老旧

我国特殊工种的目录自建立之日起已经持续了几十年，虽有过几次调整，但其中大多数特殊工种都仍然保持不变。然而我国社会在这几十年中得到了飞速地发展，社会的很多方面都得到了极大改善，比如员工的工作环境，企业的生产环境，技术的不断革新，新科技的不断涌现，很多原本列入特殊工种目录的职业已经不再特殊，不会对从事者的健康或心理产生影响。然而特殊工种目录却未跟上时代的步伐，仍旧保持老旧落后的状态，严重与社会发展脱节。更何况，现在我们已经在迎接人工智能的到来，许多工种甚至已经不再需要人的参与，更别提什么特殊工种了。所以在这个新时代的背景下，我们有必要对特殊工种的目录进行调整，使其能够适应社会的发展状况，更好地发挥其应有的作用。

(三)监管不力

目前我国特殊工种提前退休的认定以及审核主要是依据员工档案。在上个世纪，人事档案关系到分房、晋升等，所以人们会比较严肃的对待。后来取消这些规定后，人事档案不再具有特殊功能，因此对档案的管理也就越来越草率。而且之前的人事档案都是纸质书写，也不太方便监管。正是由于这些综合的原因，许多员工的档案资料记载不清晰，甚至有潦草勾画现象，也反映出当时社保部门对档案管理的监管严重不力，导致了档案资料的混乱。而且企业之所以能够违规伪造材料为员工办理提前退休，也是由于相关社保机构的审核存在漏洞，缺乏对相关材料的求证与管理，使得伪造的材料能够蒙混过关，严重危害政策实施的有效性。

三、关于特殊工种提前退休政策的思考

(一)退养代替退休

人社部中国人事科学研究院院长吴江曾说过：我们改革就是要形成统一的社会养老保险机制。根据社会保障“权利与义务对等”以及公平性原则，本文认为应当取消特殊工种提前退休的规定，促进养老保险机制的统一。但是从事特殊工种的员工牺牲自己所做出的贡献必须承认，因此要有相应的措施替代提前退休，本文建议改提前退休为提前退养。这些工人从事特殊工种的最直接受益人就是企业，基于“谁受益谁负责”的原则，这些员工的补偿问题应由企业承担。由国家出台相关规定，从事特殊工种的员工可以提前五年离开工作岗位，回家休养。在这期间，企业仍旧要缴纳员工的社会保险，并给予员工相应的修养费用以维持日常生活。考虑到企业的营利性，国家须对员工进行倾斜保护，若员工符合从事特殊工种的条件，并且提出提前退养的要求，企业不得驳回。从而不但保障特殊工种员工的特殊权益，而且维护了社保基金的平稳运行。

(二)扩大覆盖范围

即使改提前退休为提前退养，也必须扩大这项政策的覆盖范围。以前只有公有制企业，所以政策适用范围仅限于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人。如今我国企业性质多种多样，每一个企业从事特殊工种的员工都应享受相同的特殊工种提前退养政策保护。因此要将这项政策的覆盖范围扩大到所有企业，只要员工符合特殊工种提前退养的申请条件都应给予相关保障，实现“同工同待遇”，维护劳动市场的公平性。此外，企业员工的保障政策相同，也会促进企业之间的公平竞争，有助于营造良好的社会氛围。

(三)政策动态调整

时代在不断进步，技术在不断革新，人们的工作环境也在不断改善，甚至是发生天翻地覆的变化，因此对于特殊工种的认定目录也应当随着时代的变化而调整。为了做好这项工作，必须建立一套政策调整的动态机制，保证政策的灵活性与适应性。首先要设立一个特殊工种的专门机构，负责管理与特殊工种有关的事务，其中尤其重要的一点就是特殊工种目录的制定。这个机构要盯紧社会的发展脚步，对其发生的变化做出及时的应对，从而对相关的特殊工种目录进行增减。在这个过程中，可以引入第三方评估机构，一起进行特殊工种的认定工作，保证工作的民主与公开，提升认定目录的有效性与公平性。除了对目录的动态调整，这个机构还应对该政策的方方面面进行管理，实现政策的动态调整。比如我国即将施行延迟退休政策，那么相应的特殊工种提前退养也会受到影响，因此必须保持灵敏的嗅觉，紧跟社会的发展脚步，保障政策的动态调整。

(四)加强监督管理

上文总结问题原因时有一条就是相关部门的监管不力导致提前退休的混乱，因此必须加强对企业以及特殊工种提前退养申请的监督与管理。这个工作仍然应该由设立的专门机构来负责，要加强对企业员工档案的定期核查与监督，保证档案资料的真实性与及时更新。另外在进行特殊工种提前退养的资格认定与审核时，要注重审核过程的公开、公正，可以将资料进行公示，由人民大众来进行监督。一旦发现其中存在虚假信息，要严肃处理，进行惩罚，从而告诫人们实事求是，维护政策的公正与效率。