基于整体性治理视阈的党和国家机构改革探析

摘 要：党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革决定》，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，亦是党和国家事业发展的必由之路。整体性治理理论注重组织的有机整合，聚焦政府的再造与重塑，与当前国内的机构改革具有天然的契合性。本文从整体性治理的视阈出发，认为当前机构改革是对碎片化治理问题的回应，并针对性地提出了从组织构建和制度构建入手，建设整体性治理的完善体系，以期对改革有所参考和借鉴。

关键词：整体性治理;党和国家机构改革;参考

中图分类号：D60 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）02 — 0022 — 03

2018年2月28日，党的十九届中央委员会第三次会议审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革决定》，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，亦是党和国家事业发展的必由之路〔1〕。我们党历来高度重视党和国家机构建设与改革，早在十八大过后，政府已着手开展了改革的实质性工作，如将铁道部政企拆分后合并到交通部，卫生部与计生委的职能整合等，并取得了初步的成绩。十九大后，更多的党和国家机构被纳入改革的范畴，机构改革不断向前推进。笔者从整体性治理的角度出发，认为机构改革是对当前碎片化治理现状的回应，并提出有关的组织构建和制度构建建议，以期能对改革的推进有所参考和借鉴。

一、整体性治理：对碎片化治理的回应

经历了二十年之久的新公共管理浪潮后，西方国家开始了新的“寻找政府部门整合与协调”的改革运动，多中心治理、网络治理以及协同治理都是这个阶段的公共行政和社会管理的理论成果〔2〕。整体性治理也是出现在这个治理理论涌现的背景下，为了应对公共事务的日趋复杂化、数字时代的来临以及以往公共管理遗留下来的碎片化、空心化政府等一系列的问题。整体性治理首次出现于1997年希克斯的著作《整体性政府》（Holistic government），而完善则是在其2002年的《迈向整体性治理——新的改革议程》一书中，本书主要批判了政府组织间关系以及制度生存性等问题，提出新世纪的政府应该推动整体性治理，摒弃以往的功能性和专业性部门间的各自为战，让政府朝着整体性合作的方向发展〔3〕。

整体性的对立面是碎片化，碎片化的字面的意思是完整的东西破裂成若干碎片，现被广泛运用到技术领域、政治领域和社会领域等。如技术领域中，“碎片化”指磁盘碎片问题;社会领域中，“碎片化”多指基层的多元化和分裂化问题。“碎片化”在诸多不同领域的学者研究的不断深入中被赋予了更多不同的含义。理查德（1981）从政府体制层面定义碎片化的问题，他认为碎片化是指“由于政府职权边界的增值与政府职能的划分产生的复杂状况”〔4〕。奥斯特罗姆（2004）从公共经济组织的层面来定义碎片化，他认为碎片化是“某一种特定公共服务管理主体的集体消费单位的数量”〔5〕。本文主要从公共管理的维度来考察和研究碎片化，因此笔者认为，碎片化主要指政府在权力、功能、资源和制度等方面存在数量上的大量碎片和地域与功能上的严重交叉重叠〔6〕，且在公共政策和计划中缺乏沟通与协同〔7〕。同时，政府组织的权力、功能和资源被诸多机构和部门分割和裂解，形成大量碎片，从而导致政府组织体系的分裂，不利于政府组织部门间的沟通和协作，降低了政府的工作效率。

新中国成立七十年来，政府治理水平不斷提高，最为显著的就是行政组织体系的不断优化。但专业化部门分工，政府部门之间职能交叉、重叠、各自为战的政府治理碎片化问题仍然一定程度存在。随着治理水平和治理能力的不断提高，党中央已经意识并发现了这个问题，近年来推行的“大部制”改革便是对碎片化的一种回应，而此举亦与整体性治理不谋而合。推进整体性治理需从组织构建和制度构建着手，形成整体性治理的完善体系。

二、整体性治理的组织构建

（一）逆碎片化和部门化，实行大部门整合

逆碎片化和部门化，实行大部门整合，其中心思想就是对原有的政府各个部门或机构间权力、职能和管辖领域进行调整，将彼此之间存在职能相近、管辖范围大部分重合和权力存在交叉的、业务领域重合比例较高的部门和机构，通过合并重组的方式构建一个新的更大的部门，使这些部门能够对某一具体的管辖领域进行更具有效率和效度的协调和管理，保证权力的传达过程不会因为部门间的隔阂而出现耗损，同时也避免和减少了政府组织及部门间因为社会事务管理引起的利益冲突和矛盾。如美国吸取了“9·11”恐怖袭击事件中由于部门的碎片化而无法有效协调组织力量有效应对突发事件的经验教训，专门将与国家安全相关的机构与力量进行了整合，成立了国土安全部。

打破功能分工的界限，协调和整合政府部门中多种资源和权力的关系，将业务性质趋同、功能间存在直接关联的部门进行合并与整合，实现政府组织和功能间有机重组，最终达到整体性治理，这已经成为当今世界各国政府组织改革的重要议题。有学者认为符合以下条件的就应该依照统一、效率、精简的原则规范对其职能范围内的部门进行整合，如：部门权责存在明显交叉;部门权责交叉而引发的问题常态化;部门业务涉及的管理对象过于广泛;现有的沟通与协调机制无法有效解决现实社会问题〔8〕。基于我国现行政府组织行政管理体制层面由于原来专业化部门分工所遗留的机构或部门设置过多、功能分工过细、部门及机构间缺乏沟通与协作等问题，党和国家从十七大起就明确提出了探索权责划分清晰、职能有机统一的大部门体制改革，并一直延续至今。

（二）组织扁平化，实行政府行政层级整合

扁平化的组织结构是指管理层次减少而管理幅度相对增加的一种组织结构形态，其强调缩短上下级之间的距离，增强不同级别间的联系，信息纵向流动加快，同时降低了管理成本〔9〕。在西方国家，组织扁平化的改变源于企业组织的变革，后来被政府组织所借鉴和效仿。扁平化的组织结构对比传统官僚体制下的科层制组织结构具有较为明显的优势，传统科层制是建立在专业分工和职能划分的基础上，各功能部门间界限清晰、分明，这样的组织结构难以适应社会环境的快速变化，面对需要跨部门协调的问题时处理效率较低。而扁平化组织强调，超越部门的界限，绕过过多的管理层级，直接对问题和组织整体目标负责。政府组织扁平化改革后将更为精简和高效，决策层与执行层之间的距离大为缩短，信息流通速度快、失真少，反馈及时，同时中央政府的部分资源和权力可以有效分配和转移到基层政府和部门，有利于基层政府组织快速、有效应对治理的复杂化，充分发挥其主观能动性，在权力范围内解决社会问题。

从整体性治理维度来看，我国应加强政府组织层级的整合。政府层级的划分是在科层制的体系下，依据政府组织管理的幅度和成本来确定某一层级政府的辖区划分，从而确定整体政府组织的层级结构。但层级机构并不是固定的，应该随着环境的变化和政府职能的整合做出相应的调整。

三、整体性治理的制度构建

（一）建立信息共享机制

信息共享机制是整体性治理制度构建的基础，组织决策的有效性与信息占有的完全与否有着直接关系。整体型治理要求政府部门、组织之间跨越原有的隔阂进行协调和沟通，共同制定治理决策，进行事务管理。因此，信息共享机制是各个组织部门间实现协作的基础。

信息是一种重要的资源，任何组织占有和垄断信息资源的多少对组织的利益有重大影响，占有大量资源可以给组织带来巨大的利益。同时，信息的不对称很容易造成合作组织的不信任情况的出现，使组织间合作十分困难，甚至再次使功能裂解，回到碎片化的运行状态中。

可以看出，整体性治理中，各类组织和各级组织间协作需要构建一种长效的涉及诸多机构或部门的信息功效机制，实现立体化、全方位的信息共享体系，减少和杜绝组织合作间的信息不对称。第一，整合中央政府资源信息和各级地方政府资源信息，实现上下内外信息数据的整合和互通，并在相关机构间建立协作关系，实现信息的长期交换与共享。第二，搭建官方信息交换共享平台，并进行专业化管理。需要建立信息主管制度，主要负责对信息的开发和维护等职责，并坚持执行信息管理相关政策法规，监督和评价信息的采集和利用工作，实行长效的信息共享机制。第三，对信息资源进行分类，不同层级的治理决策只能调取相应层级的信息，如有必要可以申请调用更高级的信息资源，并出台政策进行信息使用的规范和保护，防止信息丢失和滥用而引发问题。

（二）建立政府各级组织间协作机制

政府是治理的重要主体，但政府组织以及各级政府间如产生隔阂，碎片化的政府组织将严重影响了整体性政府的发展和构建。而政府组织部门以及各级政府间矛盾和冲突的根源在于缺乏协调，加强政府各级组织间的沟通与协调，建立政府组织部门以及各级政府间的协调机制对实现整体性治理具有重要意义。

建立政府各级组织间协作机制要从以下几方面着手：第一，构建政府各级组织平等沟通的平台。政府平级组织间存在着职责和利益冲突，而上下级组织间存在管理与被管理的关系，组织间日常交流难以实现平等的沟通与协调，因此通过长效的平等沟通平台设置，保证各个组织利益诉求的表达，尤其是基层组织实现自己的利益主体地位，在涉及中央与地方、上下级间利益关系时仍有发言权，将有助于政府各级组织间的协调。第二，构建合理的利益协调和平衡机制。保护和规范基层组织和非政策制定组织的利益表达和诉求，提高中央层面组织决策的民主性和科学性，使中央和地方组织间、同级组织间形成一种可靠长效的利益协调和平衡机制，防止基层组织和非政策制定组织通过规则外的非正常途径进行利益的索取。第三，构建和完善多维度的监督机制。此机制要求，监督不仅来自上级组织对下级组织，同样来自下级组织对上级组织，也来自同级别的利益相关组织之间。通过完善多维度的监督机制，规范要求任何组织不能随意超越职权，对破坏组织间权责划分的行为和责任者进行法律制裁。

（三）建立决策权、执行权、监督权互相制约与协调机制

整体性治理涉及各级政府、政府部门间的共同协调与参与，在多主体合作中，权责的合理分配是组织能够稳定并和谐发展的基础。而决策权、执行权和监督权是组织运行中重要的三大权力束，合理分配三大权力束，使之形成相互促进、协调与制约的良性关系。

建立决策权、执行权和监督权互相制约与协调机制应从以下几方面着手：第一，对决策权、执行权和监督权进行分解，将这三种职能交由完全不同的部门或组织进行相对独立的使用，使这三种职能彼此之间既能相互制约，又能相互协调和分工协作，确保权力的运行过程更加科学与合理，同时也能避免“权力部门化”和权力滥用的现象发生;第二，权力运行过程更加透明化。在权力运行科学和合理化的基础上，在不影响国家整体利益的前提下，进一步规范和公开行政权力的运行过程，通过社会的有力监督确保决策的科学性、执行的合理性以及监督的有效性;第三，合理配置各部门和组织的内部权力，严格界定各项权力的使用边界，限制和规范权力的使用，打破原有的组织内部利益和組织间的灰色利益链条，形成组织内部的权力制约与协调机制;第四，健全法律和规章，通过法律条文明确职能的分工、责任的划分，确保权力的运行在法律所限定的范围内。

〔参 考 文 献〕

〔1〕本书编写组.中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〔M〕.北京：人民出版社，2018.

〔2〕周昕皓.新型城镇化与基于社会质量提升的整体性社会管理研究〔M〕.北京：北京理工大学出版社，2017.

〔3〕Perri 6. Diana Leat. Kimberly Seltzer and Gerry Stoker. Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda〔C〕. Palgrave，2002.

〔4〕Richard Dagger. Metropolis， Memory and Citizenship〔J〕. American Journal of Political Science， 1981，Nov.

〔5〕〔美〕奥斯特罗姆，等.美国地方政府〔M〕.井敏，陈幽泓，译.北京：北京大学出版社，2004.

〔6〕John J. Harrigan and Ronald K. Vogel. Political Change in the Metropolis〔M〕. Longman. 2000.

〔7〕 Thomas R. Dye. Politics in States and Communities. Prentice Hall， 1994.

〔8〕曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2013.

〔9〕组织扁平化〔EB/OL〕.http：//wiki.mbalib.com/wiki/组织扁平化.

〔责任编辑：侯庆海〕