机构改革背景下的组织文化融合

汪仲启　左海燕

党的十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》，明确工商、质检、食药监三部委合并组建统一的大市场监管机构，这意味着我国市场监管领域自下而上的改革进入了顶层设计和全面推开的新阶段。上海的市场监管分类综合执法改革，是贯彻党的十八届三中、四中全会精神，按照国务院“大部门制”的机构改革要求，率先在区一级层面整合原工商、质检、食药监部门，积极探索适应现代市场体制和开放型经济的“大市场监管”格局的重要创举。但机构整合并非部门与人员的“机械合并”，而是涉及制度与文化的“化学融合”。在进一步推进机构改革的过程中，如何基于原有部门的文化进行创新和发展，把三个“1”整合成一个“1”，从而实现机构与部门之间的深度融合，是当前市场监管改革面临的重要问题。本文在实地调研和深度访谈的基础上，以上海市所属区一级市场监管机构改革中的组织文化建设实践为例，探索我国机构改革背景下组织文化融合的问题、成因与对策。

一、组织文化建设的内涵与功能

文化是一个组织的灵魂，很大程度上决定一个组织的“软实力”。组织文化虽然是一个软性因素，但在凝聚人心、激励士气、规范行为、增进权威、提升认同方面具有不可替代的重要作用。

1.牢固确立市场监管机构的“文化价值”

组织文化建设具有提高组织外部适应性和内部整合性的双重作用，尤其在组织形成初期，组织文化“具有积极向上的增长性力量”①。毛泽东同志曾提出“团结、紧张、严肃、活泼”的组织文化建设八字方针，十分重视组织文化对于塑造组织氛围、组织品质和组织行为的巨大作用。对新设立的市场监管机构而言，文化建设是践行新时代监管价值理念的核心要求，是激发监管队伍内在活力的主要抓手，是提升市场监管工作绩效的内在动力，也是彰显市场监管部门精神面貌的重要窗口。市场监管机构作为新设立的机构，要实现人、事、物的融合，必须重视系统的组织文化建设并发挥其在公共部门管理现代化建设中的整合、激励与适应作用 ②。奉贤区

市场监管局通过两年多的实践探索，提炼形成“提升履职能力、落实主体责任、规范市场行为、激发市场活力、推动社会共治、服务社会民生”的“六大核心理念”和“文化聚魂、技能筑基、执法立威、服务惠民”的“四大核心价值观”，分别回答了能够“做什么”和应该“怎么做”的问题，共同构成奉贤市场监管的核心价值体系，为干部职工提供了明确的价值导向。

2.有效提升市场监管工作的“三大认同”

组织文化建设的核心价值在于“增强认同”，即通过市场监管机构的文化建设增强市场监管从业人员的职业认同和组织认同，进而提升人民群众对市场监管工作的社会认同。（1）职业认同，即提高市场监管从业者对本人所从事的市场监管职业的理解和认可程度。需要市场监管工作本身具有清晰的职能定位、明确的职业特征、较强的职业吸引力，要能给从业者带来较好的职业发展、职业待遇和职业荣誉感。（2）组织认同，即市场监管从业者对其所属的市场监管组织机构的认同。有效改善并提升市场监管工作的软硬件条件，包括工作环境、执法设备、领导风格、员工关怀等，有助于增强组织认同。（3）社会认同，指人民群众对市场监管工作、市场监管单位及市场监管从业者的认同度。增强市场监管工作的社会认同，核心在于通过提升市场监管工作的科学性、规范性、有效性，从而提升市场监管部门的执法权威和社会形象。

二、奉贤区市场监管局组织文化建设的实践经验

上海市奉贤区市场监管局自2015年5月正式挂牌以来，在实践中不断探索、创新、总结以文化融合引领机构整合的新路径。在机构改革持续深入的背景下，奉贤区组织文化建设的有关经验和做法，为我国机构改革的“文化融合”提供了有益借鉴。

1.以组织目标和职业定位塑造共识

明确市场监管工作的职能定位，清晰界定市场监管工作的职责范围，突出新时代市场监管工作对于促进政府职能转变、落实“放管服”改革、优化营商环境的重要意义。奉贤区市场监管局以“六个一体化”（队伍管理一体化、市场准入一体化、安全监管一体化、综合服务一体化、诉求处置一体化、行政执法一体化）构成融合后的市场监管新模式，以此明确机构工作要求。

2.以价值理念和职业荣誉凝聚人心

总结符合时代要求、凸显上海特色、适应现代市场经济发展需求的新时代市场监管价值理念，融合工商、质检、食药监传统文化，提炼上海市场监管领域统一的核心价值体系；树立市场监管行业的职业荣誉，增强市场监管从业人员的道德情感。“六大核心理念”和“四大核心價值观”共同构成奉贤区市场监管局的价值灵魂。

3.以职业发展和员工关怀激励士气

拓宽市场监管基层执法人员的发展渠道，加强团队文化建设和员工关怀，形成以人为本的市场监管内部文化，增强市场监管工作的吸引力。“思畅园”作为奉贤区市场监管局系统性且独具特色的文化品牌，借助干部职工间的思想交流、技艺切磋、风采展示凝聚士气，其发端于“三传三启”干部学习教育平台，发展于《思畅园》内刊和微信公众号，后逐步向“思畅园职校”

“思畅园网校”“思畅园艺校”“思畅园体校”深化和延伸：“思畅园职校”借助“三传三启”学习平台、

“师徒带教”培训平台、“食品安全”突发事件应急演练平台等服务于干部职工的能力提升；“思畅园网校”依托沪江网“CCTalk”网络学习平台建立在线学习互动平台，便于干部职工自主学习充电；“思畅园艺校”由《思畅园》内刊及其微信公众号、思畅园艺术团组成，为活跃干部思维、展示团队风采提供专属空间；“思畅园体校”由局兴趣活动小组、局运动会和职工活动场所组成，有效促进队伍融合。

4.以制度建设和严格管理规范行为

完善市场监管制度体系，形成严格的市场监管执法行为准则，加强内部管理和监督问责，有效增强市场监管行为的规范性、一致性和协调性，大力提升市场监管服务效能和执法权威。如：（1）问责制度。制定《工

作人员作风和效能问责办法》，对测评评议中服务对象反映强烈、问题严重的科室及工作人员，由局纪检监察部门启动问责通报，并取消涉及单位、人员年度考核评优资格。（2）纪律学习。以“两学一做”专题教育活动为载体，利用办公会、支委会、民主生活会等组织全局干部学习中央八项规定精神、《中国共产党廉洁自律准则》等纪律规定，通报各级查处违反中央八项规定精神的典型案例。（3）廉政教育。以“严纪律、整作风、作表率”作风建设主题活动为抓手，严明纪律规矩和制度执行刚性。

5.以群体意识和角色塑造增强自觉

树立行业典范，宣传行业精英，打造受人尊敬的上海市场监管人形象，强化上海市场监管人的共同体意识。比如，开展“部门创优、岗位争先”系列活动宣传榜样力量，以身边人身边事激励比学赶超；依托机关党建将主题党日与学习教育、实地参观、结对共建等相结合；发挥党建阵地作用，区局“党建微家”已成为基层党支部开展学习、议事、活动、服务的最前沿、最微型的阵地。

6.以文化仪式和符号标识提升形象

强化执法培训，增强执法仪式感，设计统一的上海市场监管文化符号，强化执法场所、执法设备、执法服装的标准化建设，提升市场监管队伍整体形象。目前，奉贤区市场监管局乃至整个上海市场监管机构的文化标识尚未成型，仍处于酝酿阶段。

奉贤区市场监管局紧紧抓住市场监管文化建设价值理念、行为准则、团队氛围、成员关怀、外在标识等

“六大维度”，着力提升市场监管工作的认同度，在价值体系、文化品牌和文化氛围方面逐步形成了区一级市场监管机构独特的组织文化。

三、机构改革背景下组织文化融合面临的问题及成因

在机构改革过程中，大部门制的组建，至少面临制度、人员和文化三个层面的整合。其中，又以文化融合最为深刻，不仅制度和人员整合过程中需要充分考虑文化融合问题，在制度和人员整合后，机构内部仍有可能存在文化冲突的问题。对于市场监管机构而言，文化融合所面临的问题及成因主要有如下方面：

1.社会转型和机构改革带来的角色定位不清晰难以形成明确的组织认同

随着市场经济的不断发展，政府职能转变的不断深入，统一的市场监管部门应运而生，其职能定位和机构设置受到经济社会转型和机构改革的多重影响。作为市场经济发展和机构改革过程中的新生事物，市场监管部门的角色定位存在一个不断摸索、逐步清晰的过程。此次市场监管机构改革在基层先行启动，顶层设计和高层引导相对滞后，属于典型的“实践引领理念”型改革，导致市场监管机构在目标导向、价值理念和文化定位方面存在一定的模糊空间。改革过程中，不同层级的市场监管机构的职能定位、工作内容和机构设置也不尽相同，具体工作如何开展还未充分形成共识，导致统一的市场监管文化建设难以推进。

2.机构整合带来的多元文化融合问题影响市场监管工作的管理标准化和规范化

市场监管机构的合并并非简单的物理叠加，有效的组织变革必然要求组织文化的相应变化。市场监管局的前身原工商、质监、食药监等部门在长期的工作实践中已经形成了相对固定的工作模式与部门文化，体现在监管理念、业务领域、工作思路、管理方式等各方面。如工商突出执法办案，质检强调标准化建设，食药监则侧重事前预防，这些文化特征都是在长期的工作中形成，惯性大，对工作人员的行为方式和思维方式具有长期影响。机构整合后，上述工作模式和部门文化差异短期内难以消除，有些还停留在“联合办公”层面③或只是职能科室的形变而非质变 ④。这种文化上的异质性，也影响监管能力的融合 ⑤，更直接造成干部管理上的不适。因此，如何在上述文化差异较大的情况下进行标准化管理，实现人员整合、业务整合进而推进文化融合是一个巨大的难题。另外，部分监管对象对于市场监管机构的认识，还停留在过去工商局、质监局、食药监局的概念，包括一些基层执法人员的认识也没有及时跟进，引发机构内外部的双重认知冲突。

3.工作压力较大和业务技能恐慌问题影响市场监管工作的职业吸引力

市场监管业务内容涉及工商、质监、食药、物价等方方面面，这意味着对干部职工的业务能力要求越来越多，承担的风险也越来越大；新时期市场监管干部需要面对工作、考核、追责和舆论等多重压力，部分干部精神高度紧张；职能下沉后，部分干部产生身份认同的困惑和偏差。大市场监管格局要求监管干部多面手，需要掌握全科技能，很多干部特别是年龄偏大的监管干部易产生技能恐慌。实际监管工作中，諸如食品安全、医疗器械、特种设备监管等业务的专业性较强，从了解到掌握再到独立办案需要较长周期，短时内难以实现大面积轮岗，导致部分岗位人员紧缺，部分干部工作压力加大。虽然目前监管系统线上培训机会多、要求高，但有些培训内容针对性和实效性不强，部分脱离执法实践，对业务技能提升作用有限，一定程度上增加了干部职工的实际负担。上述问题影响了一部分市场监管干部的职业认同度，导致部分干部工作积极性和职业荣誉感下降。

4.文化需求与时间投入、资源投入的不匹配问题导致文体活动难以维系，影响团队凝聚

机构整合后，统一的办公场所建设跟不上，不利于市场监管部门的社会形象建构；部分基层站所存在办公条件较差、后勤服务跟不上的问题，影响市场监管干部的职业认同和组织认同。多数干部职工有文体活动兴趣爱好，但因基层所工作体量大、涉事类型较多，面临大量的投诉举报、监管任务、整治工作，即便有想法和热情，也苦于没有足够的时间和精力参与。目前，奉贤区市场监管部门的专项文化活动经费不足，近两年还出现逐年递减的趋势，开展团队建设和员工关怀活动经常感到资金方面捉襟见肘；可供使用的党建经费和工会经费受限于使用范围，难以有效服务到干部职工；另外，文体活动因缺乏活动场地，参与人员也在逐渐减少。如此一来，局内因缺乏适当的团建活动造成干部职工熟识度较低，人员互动仍局限在原部门的熟人群体范围，全局层面的互动交流较少，不利于凝聚人心。

四、进一步加强市场监管组织文化建设的对策建议

进一步推进市场监管机构的深度整合，应当在组织文化建设上下功夫，采取多种措施，有效增强市场监管机构的“三大认同”。

1.立足市场监管的职业属性，增强职业荣誉，提升职业认同

针对角色定位不清、员工士气不足的问题，要从职业认同的角度出发：（1）明确职业特色。准确把握国家和市级层面的战略方向，明确基层所职业定位，如职能设定、机构设置、工作内容等，通过统一的标准和规范形成职业标识，凸显职业特色。（2）强化职业培训。制定完整的、系列的、有针对性的业务培训计划，明确各条线业务知识的长远规划和安排，确保干部职工学有所获、技有所长。（3）拓宽发展空间。优化岗位流动机制，提供有激励性的职业晋升通道，注重发挥个人优势，增强干部职工的工作获得感和成就感，促进个人有干劲、有作为、有进步、有成长、有价值、有担当、有尊严、有保障。（4）建设展示平台。积极挖掘职工特长和个性，多途径搭建自我展示平台，通过提高参与性和互动性调动青年干部的工作积极性，同时注重发挥年长同志的经验传承。（5）树立行业典型。表彰先进人物，宣传先进事迹，以先进促后进，营造积极向上、爱岗敬业、争先创优的干事创业良好氛围，建设学习型、成长型团队。

2.满足干部职工的多层次需求，凝聚情感人心，提升组织认同

针对人心不足、凝聚不够的问题，要突出组织的人文性：（1）改善工作环境，完善基础硬件设施，打造舒适、有部门特色的办公环境，满足职工对工作环境的基本要求。（2）注重人文关怀，定期开展谈心交流活动，及时了解职工的心理动态。适当开设心理疏导课程，缓解干部职工因工作压力、问责压力、舆论压力造成的心理压力，培养健康、向上的工作心态。开展“暖心工程”，针对消保干部、生活困难干部等高压、特困人群开展常态化的送温暖活动，增强其归属感。（3）丰富文体活动，提供活动经费和活动场所，丰富活动类型，提高参与度，促进干部职工间的相互熟悉、沟通和交流，强化群体之间的情感联络。

3.加强市场监管制度化建设，严格规范管理，提升职业化水平

针对管理标准不一的问题，要从组织认同的角度出发：（1）规范管理制度，梳理既存的各项管理、考核制度，避免管理制度缺位、越位，营造紧张有序、轻松活泼的制度环境。（2）完善考核机制，合理设定工作考核、干部考评标准，尽量实现系统内部多头考核的有效整合，以科学的考核机制提升干部职工的履职效能，做到有的放矢。（3）统一社会期许，借鉴过去上海工商行政管理系统“三个理念”“四个提升”“四个有机统一”“三种精神”的行业理论，形成统一的管理范式，明确职能要求的同时突出市场监管行业的精神状态，形成统一的社会期许。

4.强化市场监管标准化建设，沉淀执法权威，增强社会认同

以文化仪式和符号表征进一步提升市场监管的社会美誉度：（1）推进标准化建设，如工作场所的窗口、大厅、办公室等，办公文件、执法车辆和器材等，工作人员执法手势用语、服装，执法流程等，逐步走向标准化，通过统一的外观形象、仪表形象、公正执法形象规范机构管理、提升职业荣誉感和认同度。（2）加强作风建设，严格执法，加强监管，提升服务水平和执法效能，注重在日常工作中积累执法权威。（3）加强对外宣传联络，主动对接媒体，让新时代市场监管工作走向社会、走向大众；积极参与党建、工建联建活动，鼓励不同基层所支部之间、基层所和街镇、企业间的共建联建，多渠道走出去和引进来，不断提升市场监管部门的社会影响力、知名度和认同度。

组织文化建设具有系统性、长期性和层次性。系统性指文化建设涉及新时代市场监管工作的目标愿景、价值理念、思维方式、行为准则、外在标识等方方面面，需要通盘考虑，系统推进。长期性指文化建设是一个长期的营造和积累过程，需要人与事的相互磨合，不可一蹴而就，也不能操之过急，需要各级市场监管部门在长期实践中徐徐用劲，久久为功。层次性指不同层次的市场监管部门所侧重的文化层次不同，面临的文化建设需求和问题也不同。如，国家和市一级市场监管部门侧重文化形象、价值观等层面，区一级和市场监管所则更注重机构的行为规范、队伍形象、组织关怀、文化活动、激励机制、员工展现和个人发展等。各级市场监管部门的文化建设应当有所侧重，形成合力，努力提升新时代市场监管工作的“三大认同”，共同助推新时代市场监管工作不断发展。

基金项目：2018年度上海市党校行政学院系统课题“市场监管机构文化‘软实力强化提升对策研究——以上海市F区市场监管组织文化建设为例”

注释：

①埃德加·沙因著，章凯、罗文豪、朱超威等译：《组织文化与领导力（第四版）》，中国人民大学出版社，2014年版，第1页。

②陈思羽：《建设服务型政府：跨越官僚制再造组织文化》，《改革与开放》2017年第15期。

③金国坤：《组织法视角下的市场监管体制改革研究》，《行政法学研究》2017年第1期。

④劉洋洋：《透视市场监管体制改革——以上海市浦东新区“三合一”改革为例》，《党政论坛》2015年第5期。

⑤薛澜、李希盛：《深化监管机构改革 推进市场监管现代化——以杭州市为例》，《中国行政管理》2018年第8期。

（作者汪仲启系中共上海市委党校公共管理教研部讲师，左海燕系中共奉贤区委党校助教）

（责任编辑 王 玉）