基于量化分析的中国全民健身政策研究（1995—2016）

刘红建，张 航，沈晓莲

（1．南京体育学院 体育系，江苏 南京210014；2．韩国龙仁大学，韩国 龙仁17092）

习近平总书记在党的十九大报告中提出“广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设，筹办好北京冬奥会、冬残奥会”［1］，为新时代我国体育事业的发展绘制了宏伟的蓝图。“全民健身”一词源于1995年国务院发布的《全民健身计划纲要》，之后见诸于各类政策文件，标志着全民健身时代的正式开启，成为我国体育事业开展的重要“推手”。美国学者丹尼尔认为：“公共政策本质上是关于个体和集体选择的制度安排结构。”［2］我国政策学者陈振明认为：“政策是国家机关、政党及其他政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。”［3］全民健身政策是政党及国家机关为满足人们的健身需求目标而采取的行为或规定准则，无异于一根指挥棒，指引着我国全民健身事业的未来走向与具体路径。随着《全民健身计划纲要》的制定、颁布与推行，20世纪90年代之后，一系列关于全民健身的政策相继制定与实施，其中不乏《全民健身条例》《全民健身计划（2011—2015年）》《全民健身计划（2016—2020年）》等意义重大的政策。特别是2014年10月，国务院印发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，首次将全民健身上升为国家战略，把全民健身事业推向了更高的发展平台。国家制定与颁布的各项政策为我国全民健身事业的发展提供了制度保障。“观史知今思进退”，从政策量化分析的视角对我国全民健身政策做系统性梳理与分析，有利于揭示与厘清1995年以来我国全民健身政策安排的内在逻辑，也能够为新时代我国全民健身的政策决策提供有益的经验借鉴，更好地促进全民健身科学、健康、有序的开展。

1 研究样本与方法

1．1 研究样本的来源及选取标准

全民健身政策外在表现于法律、条例、规定、办法、纲要、计划、意见、通知等语言和文字的表达方式，其实质是对国家公共体育资源的整合与分配。由于全民健身政策来源渠道较多，种类数量繁多，难以穷尽所有的全民健身政策。所以本文按照一定的标准选取全民健身政策样本：第一，选择《中国体育年鉴》作为全民健身政策样本的基本来源渠道。《中国体育年鉴》是由国家体育总局主管的一部全面反映中国体育事业发展的权威性工具书，基本涵盖了国家层面的各项全民健身政策。本文遴选的全民健身政策主要来源于年鉴的“文献”“法规”“制度”“群众体育”等栏目版块。需要指出的是，由于2015、2016年的《中国体育年鉴》还未出版，这两年的政策样本主要来自于国家体育总局网站。第二，主要分析国家层面的全民健身政策，包括中共中央、全国人大、国务院等党和国家最高权力机构发布的全民健身政策，也包括国家体育总局等国务院具体职能部门发布的政策。第三，严格意义上讲，我国全民健身源于1995年国务院发布的《全民健身计划纲要》，之后“全民健身”一词开始见诸各类政策文件，故本研究所选择全民健身政策的时间跨度为1995—2016年。经过遴选与统计，共获得全民健身政策384件。

1．2 研究方法

1．2．1 文献资料法 通过中国期刊网全文数据库搜集与查阅相关期刊论文、学位论文等文献资料，阅读公共政策、研究的多部著作，重点借鉴采用政策内容分析等方法对不同政策进行量化研究的文献。

1．2．2 内容分析法 内容分析法是政策分析的重要方式，主要以各种政策文本作为研究对象，进行客观系统的分析，并加以量化描述的研究方法。本文借鉴其他政策内容分析的经验，设计了政策类型、政策主题、政策工具以及政策制定的参与部门等分析维度，对1995—2016年间的384件全民健身政策进行系统分析。

1．2．3 数理统计法 运用Excel 2010统计软件，对收集与整理的所有全民健身政策相关数据进行政策数量、政策力度等方面的统计分析，为研究提供数据支持。

2 1995—2016年的全民健身政策量化分析

2．1 政策数量的分析

从图1可以看出，自1995年开始全民健身政策的数量整体呈现震荡波动的演进态势，2008年之前波动的幅度较大，2008年之后政策数量的波动逐渐趋于缓和。在这22年中，全民健身政策年均数量为18．3件，最多数量为26件，出现在1999年，最低的出现在1995年与2003年，均为10件。从图1局部来看，1995—1997年是全民健身政策总体数量较少的一个时期，这时期国务院刚刚发布《全民健身计划纲要》，对于全民健身这一新的“事物”需要经过一定时间的接触与理解，相关配套政策也需要经过一定的研究与酝酿。从发布的政策来看，这时期政策多是对全民健身的宣传与动员，比如《关于印发全民健身计划纲要宣传提纲的通知》（1995）、《关于在全国征集全民健身宣传口号的通知》（1996）以及《关于在全国开展“97全民健身宣传周”活动的通知》（1996）等等。

图1 不同年度全民健身政策的数量

全民健身政策数量变化的第一个高峰期出现在1998—1999年，这两年的政策数量分别为24件、26件，在所有年份政策数量排序中位居第一、第二位。这是因为经过1995—1997年的酝酿阶段后，关于全民健身的配套政策逐渐走向成熟，各种服务于全民健身的政策从无到有相继制定与颁布，如《体育彩票公益金管理暂行办法》《全国县市区体育先进个人评选办法》《全民健身游泳锻炼标准》《群众性文化体育活动治安管理办法》等等，这些办法、规定或决定、标准等对于进一步引导全民健身从口号走向实践起到了重要的推动作用，同时还保障了全民健身的规范、有序开展。2002年是全民健身政策数量变化的第二个高峰，该年政策数量为22件。2002年，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，明确指出“继续实施《全民健身计划纲要》。开展全民健身活动，增强人民体质，是体育工作的根本任务，是利国利民、功在当代、利在千秋的事业”。《意见》对全民健身工作的定位进一步提升了全民健身在体育事业发展中的地位。《〈全民健身计划纲要〉第二期工程第一阶段计划实施计划》和《〈全民健身计划纲要〉第二期工程科技行动计划》2个全民健身实施计划也在这一年发布。此外《关于建设首批中国体育彩票全民健身中心的通知》《关于配置第五批、第六批全民健身工程器材的通知》《关于使用体育彩票公益金创建青少年体育俱乐部的通知》等文件相继颁布，凸显了国家继续推行全民健身的决心与行动。第三个高峰出现在2006年。2006年是国家“十一五”经济社会发展的开局之年，《体育事业十一五规划》《十一五群众体育事业发展规划》等规划纲要也相继制定，体现了体育事业与国家经济社会发展的同步性。同时，北京奥运会也在2008年举办，全民健身与奥运同行成为这时期的重要内容。《关于组织开展全民健身与奥运同行系列活动的通知》《全民健身与奥运同行实施意见》等政策发布。《关于实施农民体育健身工程意见的通知》《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的通知》等也相继发布，全民健身正面向不同群体扎实推进。

2008年北京奥运会的成功举办，宣告了我国体育事业转型发展的正式开启。2008年之后，全民健身政策从数量上逐渐趋于稳定态势，并没有出现之前的波动幅度较大的状况。这种良好的演进态势显示了全民健身在我国已经深入人心，成为体育事业的重要组成部分。随着2009年《全民健身条例》的颁布，我国全民健身事业的地位从法律层面进一步得到了提升。2014年，国务院发布了《关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》，明确提出将全民健身列为国家战略。之后，2016年《全民健身计划（2016—2020年）》《“健康中国2030”规划纲要》等国家纲领性文件又相继发布，对未来全民健身国家战略的实施和“健康中国”新理念、新战略的实践提出了明确的思路，全民健身成为服务于国家政治经济文化建设的重要力量［4］。

2．2 政策类型的分析

按照不同的分类标准，全民健身政策的类型有所不同，不同的政策，其影响力亦有所差异。本文主要从政策性质与政策主题两个方面来考察1995—2016年的全民健身政策类型。一般认为，政策的性质可以分为法律、法规、规章、规范性文件等，这与政策的发布部门密切相关。按照这种分类方式对全民健身政策进行了归纳与统计（表1）。

表1 1995—2016年不同性质全民健身政策的数量

从表1可以看出，作为最高的国家权力机关，全国人民代表大会只颁布了1项全民健身相关政策，即《中华人民共和国体育法》，也是目前我国唯一的基本体育法律。中共中央、国务院（包括中共中央办公厅、国务院办公厅）发布的行政法规和各项规范性文件共计19件，占政策总量的4．9%。国务院各部委及直属机构发布的相关政策数为364件，占总量的94．8%。由此可见，我国绝大多数的全民健身政策都是由各部委制定出台的。从政策的具体性质来看，由全国人大颁布的法律1件；由国务院以条例、决定等形式颁布的行政法规有3项，分别是《公共文化体育设施条例》《全民健身条例》以及《关于加强老龄工作的决定》；由中共中央、国务院以纲要、意见、通知等形式发布的规范性文件16项，占总数的0．4%；由各部委及直属机构以规定、决定、办法等形式颁布的部门规章共计68项，占总数的17．7%；各部委及直属机构以规划、意见、通知、公告等形式发布的规范性文件共计296件，占总数的77．1%，其中通知形式的规范文件最多，达到230项，占全部政策总数的59．9%。从全民健身政策的性质分析可以看出，1995—2016年的全民健身政策以各部委发布的规范性文件为主体，通知是全民健身政策的最主要形式。

政策主题是政策发布部门在全民健身领域施政状况的集中反映。本研究主要采取主题聚类的方式对1995—2016年的全民健身政策进行分类。主题聚类作为一种探索性的分类方法，在分类实施过程中没有明确的先验标准，一般是基于一定的逻辑，按照文本近似性的远近关系归类到一个相近的簇中，进而形成类别的过程［5］。通过聚类描述与分析，将政策主题近似的384件全民健身政策分为9大类，分别是法律法规、发展规划、宣传动员、活动开展、科学健身、设施建设、组织建设、经费保障和组织管理（图2）。由图2可知，发展规划相关政策文件所占比例最高，达到了18．7%，其次是法律规章与组织管理，两者所占比例均为15．1%。反映了我国全民健身的开展基本是由国家通过顶层设计，自上而下推动的一种态势，各类纲要、规划、计划等发展规划成为全民健身发展的重要“指南针”与“风向标”，而法律规章与组织管理则是施行这些发展规划的制度与组织保障，全民健身带有明显的行政推动色彩，某种意义上也契合了我国政治与政策运行机制在全民健身政策领域中的体现［5］。作为全民健身开展的重要依托条件，设施建设、活动开展与经费保障三大主题的相关政策所占比例分别为12．1%、10．6%和9．9%，均在10%左右。设施建设类的政策比例较高，源于2003年《雪炭工程实施办法》出台后，国家体育总局在新疆、西藏、福建、黑龙江等地援建了雪炭工程项目，以通知形式发布了几十余项政策。经费保障政策与设施建设政策类似，新世纪之后，国家体育总局经常发布诸如《关于命名资助户外活动基地的通知》《关于资助建设社区多功能公共运动场地的通知》等主题的政策多项。相比之下，全民健身组织建设、科学健身以及宣传动员政策所占比例不高，分别为7．6%、6%、4．9%，反映了我国全民健身政策的主题聚焦于健身的“硬实力”方面，科学组织、健身指导以及文化建设等“软实力”方面显得比较薄弱。

图2 按主题分类的全民健身政策情况

2．3 政策力度的分析

政策力度代表着政策的力量强度，能够在一定程度上反映国家对某一行业的重视与支持力度。例如国务院发布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，把全民健身提升到了国家战略的高度，代表着国家对全民健身的重视程度。全民健身政策的力度可以依据政策发布的权力机构以及政策的类型来分析。根据《立法法》的相关规定，法律的效力高于行政法规，行政法规的效力高于部门规章，而部门规章的效力又高于其他的规范性文件［4］。同时，结合我国全民健身事业发展的实践，虽然国务院出台的一些规范性文件不属于行政法规的范畴，但其影响力又往往大于部门规章。因此，综合考虑以上因素，本文在确定全民健身政策的力度时将法律、行政法规、国务院规范性文件、部门规章、部门规范性文件划分为5个等级，分别赋值为5、4、3、2、1，按公式计算不同年份政策的累计得分，得到全民健身政策的力度分值［6］：

式中，i表示所研究的年份，N表示i年发布的全民健身政策数量，Pi表示i年发布的第j项政策，PGj第j项政策的力度分值，TPGi表示年全民健身政策的整体力度得分。根据上述公式对1995—2016年的全民健身政策力度进行统计分析，结果如图3所示。

图3 不同年份的全民健身政策力度

可以把2008年作为分水岭，全民健身政策的力度值呈现两种不同的态势。2008年之前政策力度值波动震荡较大，最高的政策力度值达到37，1998年与1999年两年的全民健身政策力度值都是37。正如前面所分析的，1998—1999年各种类型的服务于全民健身的政策从无到有，相继制定与颁布，数量较多，且政策类型以办法、规定、决定居多，因而政策力度值较大。最低的政策力度值仅有13，出现在1997年，这是由于该年政策数量较少（11件），且政策类型多是通知、意见，因而政策力度值不高。1995年与2003年的全民健身政策数量虽然均为10件数量最少，但两年的政策力度值却不低，这是因为这两年都有国务院层面的法律法规及规范性文件发布，如《全民健身计划纲要》（1995）、《体育法》（1995）、《公共文化体育设施条例》（2003）等等。2008年之后的全民健身政策力度值总体呈现波动幅度较小的态势，除2016年之外，政策力度值与政策数量值均保持高度的一致性。2016年是我国全民健身政策演进的重要之年，《“健康中国2030”规划纲要》（中共中央、国务院），《全民健身计划（2016—2020年）》（国务院）、《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国务院办公厅）、《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》（国务院办公厅）等国家层面的规范性政策文件相继发布，反映了国家推进全民健身开展的深度与力度。

单位政策力度值更能清楚地反映出全民健身政策的强度。将每年全民健身政策的力度值与政策数量相除便可得到单位政策力度值。从图4可以看出，凡是单位政策力度值出现峰值的年度往往就是全民健身发展的重要节点。如1995年是我国全民健身开启之年，其重要性不言而喻，诸如《全民健身计划纲要》《体育法》等相继发布；2000年的单位政策力度值达到1．75，是单位政策力度值的最高峰。作为新世纪的开始之年，2000年虽然发布的政策数量不多（12件），但政策等级较高，政策力度值较大。如《关于加强老龄工作的决定》（中共中央、国务院）、《关于加强青少年学生活动场所建设和管理的工作的通知》（中共中央办公厅、国务院办公厅）、《中国体育彩票全民健身工程管理暂行规定》等重要性政策，为新世纪全民健身事业的开展奠定了坚实的基础；2003年的情形与2000年较为类似，尽管出台的政策数量不多，但政策力度值较高，单位政策力度值相应的也较高，为1．7。2007年的单位政策力度值达到了1．5，我国全民健身政策演进史中的几份重要政策均在2007年发布。第一个是由中共中央、国务院发布的《关于加强青少年体育 增强青少年体质的意见》，简称“中央7号文件”，对今后我国青少年体育工作的开展提出了总体要求与措施保障，是我国针对青少年体育工作的最高规格文件。第二个是国务院办公厅发布的《关于进一步加强残疾人体育工作的意见》，是针对残疾人弱势群体的专门性体育规范性文件，对我国残疾人体育的开展具有重要的指导与引领作用。第三个是国家体育总局与教育部联合发布的《关于申报2007年全国学校体育场馆向公众开放试点单位的通知》，该文件的发布标志着我国学校体育场馆开放工作迈出了实质性一步，具有里程碑意义。2016年的单位政策力度值也较高，为1．52，《“健康中国2030”规划纲要》发布是今后15年推进健康中国建设的行动纲领，同时打开了全民健身与全民健康融合发展的新道路，体医结合、融合发展成为全民健身发展新的“关键词”。《全民健身计划（2016—2020年）》《体育发展十三五规划》《冰雪运动发展规划（2016—2025年）》《青少年体育“十三五”规划》等规范性文件均在该年出台与发布。该年发布的政策呈现数量多、政策力度大、政策参与部门多的特征，为新时代中国全民健身工作的开展奠定了基础。

图4 不同年份的单位全民健身政策力度

2．4 政策工具分析

政策工具是政策主体为解决政策问题而采取的各种方式。对比分析众多的政策工具理论后，根据全民健身政策的特性，本文主要借鉴施耐德和英格拉姆所提出的政策工具思想，将政策工具分为权威型工具、激励型工具、能力建设型工具、符号与规劝型工具、学习型工具五种类型。其中，权威型工具以政府权威为基础，包括法律、法规、条例、规章等，包括中共中央、国务院层面发布的规范性文件都应该归属于权威型政策工具的范畴；激励型工具可以细分为援助、奖励、资助等；能力建设型工具即通过提供信息、培训以及资源，使组织、个人做出决定或完成某些活动；符号与规劝型工具包括宣传、动员、呼吁等；学习型工具包括一些标准、方案等［5］。在对全民健身政策工具实际分析过程中，由于一些综合性政策兼具多种政策工具，本文依据政策的主体内容对政策工具类型进行划分。

表2 1995—2016年全民健身政策工具类型

从表2的统计结果可以看出，我国全民健身政策工具类型以激励性工具为主，数量为118件，所占比例达到30．7%。其中，1995—2016年早期的激励政策工具表彰、奖励为主，如《关于表彰县市区体育先进个人的决定》《关于授予98全民健身宣传周活动优秀奖的决定》，到了后期，一些资助、援助性的激励政策工具成为主要样式，如《关于命名资助全民健身活动中心的通知》《关于援建黑龙江雪炭工程项目的通知》等；符号、规劝型工具也是我国重要的政策工具类型，所占比例仅次于激励性政策工具，达到27．3%，其中宣传、动员以及支持类政策是符号规劝型工具的主要样态。体现了宣传与动员是我国全民健身工作开展的重要方面，这也与我国以动员为主的政治和社会生态具有高度一致性；能力建设型工具与权威型工具的政策文件数量相仿，分别是73、70件，所占比例为19．1%、18．2%，能力建设型工具以向地方提供场地、器材资源，以教育培训的形式帮助组织、个人提升相关能力，进而实现政策的目标，从统计结果看这类政策还比较少，特别是对全民健身发展所需要的各类技术性人才、经营管理人才培训的政策比较少。权威型政策工具主要包括法律、法规、部分规章以及中共中央、国务院发布的规范性文件，表明了国家对全民健身发展的主要立场。统计发现，该类型法律法规非常少，仅有《体育法》《全民健身条例》《公共文化体育设施条例》3部，且刚性不足、弹性有余，还难以实现对全民健身领域的实质性规范与约束。中共中央、国务院发布的规范性文件近几年有上升的态势，如《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（2014）、《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（2015）、《关于印发全民健身计划（2016—2020年）的通知》（2016）、《“健康中国2030”规划纲要》（2016）等，体现了国家对全民健身工作越来越重视。学习型工具类型比较少，数量仅为18件，所占比例为4．7%，一些标准、方案是该类型的主要样式。在全民健身上升为国家战略的背景下，急需制定全民健身各领域的标准，更好地指导、帮助与服务人们健身。

2．5 政策制定的参与部门

全民健身的开展离不开人、财、物等资源的依托，在实际工作中会涉及到财政、场地、卫生、教育、文化、社团、建设等方方面面的内容，综合性、涉及面广是全民健身的重要特征，因而不同年份全民健身政策制定的参与部门也较多。由图5可知，除了2005年全民健身政策的制定只有一个部门（国家体育总局）参与外，其他年份均由2个及2个以上部门的参与。政策参与部门数第一个小高峰出现在1995—1997年，这是因为这几年先后发布了《关于在全国开展“95全民健身宣传周”活动的通知》（1995）、《关于在全国征集体育健身方法的通知》（1996）、《关于在全国推广普及第八套广播体操的通知》（1997）等，每项政策都涉及十多个部门。2001—2003年的政策参与部门数也较多，这几年国民体质监测成为全民健身的重要工作，一些保障性规章先后出台，如《国民体质监测工作的规定》（2001），涉及参与部门包括国家体育总局、教育部、科技部、民委、民政部、财政部、农业部、卫计生委、国家统计局、全国总工会等；《国民体质测定标准施行办法》（2003），参与部门涉及国家体育总局、教育部、科技部、民委、民政部、劳动保障部、农业部、卫计生委、工商总局、全国总工会、团中央、全国妇联等部门。第三个高峰期出现在2014—2016年，2014、2015年的参与部门数均达到了17个。与以往不同的是，这3年多部门参与政策制定比较频繁，2014年15件政策中有5件是由多部门参与的，2015年18件政策有7件是由多个部门参与制定，2016年21件也有5个来自于多部门制定。这种态势与在全民健身上升为国家战略、地位逐步提高关系密切。

图5 不同年份的参与部门数量

从全民健身政策跨部门的参与状况来看（图6），由1个部门单独制定发布的政策文件为322件，占总数的83．9%；由两个部门参与的政策文件数量为33件，占总数的8．6%；3个部门参与的政策数为9项，占总数的2．3%；由3个以上部门联合发布的政策数为20个，占总数的5．2%。可见，1995—2016年全民健身政策的制定与发布以单个部门为主导。但从2014—2016年的全民健身政策发布部门来看，跨部门频繁合作较多，特别是在健康中国战略背景下，跨部门合作将成为全民健身政策设计与发布的趋势。从全民健身政策制定相关部门的具体情况来看（图7），来自于全国人大及其常务委员会的只有1个，即《体育法》；来自于中共中央（含中共中央办公厅）的有6项；来自于国务院（含国务院办公厅）的政策有19件；国家体育总局是全民健身政策制定与发布的主导部门，达到362件，其他参与全民健身政策制定与发布较多的部门有教育部、财政部、全国总工会、卫计委、农业部、民政部、民委、共青团中央、全国妇联、文化部、科技部等。新时代国家在制定全民健身政策时应充分考虑全民健身的发展诉求，适当增加卫计委、住建部、国土部、工商总局、旅游局等国务院权力部门的实质性参与，更好地提供全民健身的供给服务，更充分且均衡地满足人们日益增长的体育健身需求。

图6 跨部门合作情况

图7 全民健身政策制定的相关部门

3 结论与展望

3．1 结论

1）1995—2016年间国家层面的全民健身政策总数为384件，年均数量为18．3件，1999年国家出台的全民健身政策数量最多。全民健身政策的数量整体呈现震荡波动的演进态势，2008年之后全民健身政策从数量上逐渐趋于稳定态势。

2）从政策性质看，我国绝大多数的全民健身政策是由各部委制定出台的，通知是全民健身政策的最主要形式。从政策主题看，发展规划类政策所占比例最高，其次是法律规章与组织管理类的政策，反映了我国全民健身的开展基本是由国家通过顶层设计自上而下来推动的。

3）2008年之前我国全民健身政策力度值波动震荡较大，之后的全民健身政策力度值总体波动幅度较小。除2016年之外，政策力度值与政策数量值均保持高度的一致性。从单位政策力度值来看，2000年达到了单位政策力度值的最高峰。

4）我国全民健身政策工具类型以激励性工具为主，符号、规劝型工具也是重要的政策工具类型，其中宣传、动员以及支持类政策是主要样态。这些都体现了激励、宣传与动员是我国全民健身工作开展的重要方面，这也与我国以动员为主的政治和社会生态具有高度一致性。

5）从政策制定的参与部门看，1995—2016年全民健身政策的制定与发布以单个部门为主导，健康中国战略背景下跨部门合作成为全民健身政策设计与发布的趋势，2014—2016年的全民健身政策跨部门频繁合作较多。国家体育总局是政策制定与发布的主导部门，其他参与较多的部门有教育部、财政部、全国总工会、卫计委、农业部、民政部、民委、共青团中央、全国妇联、文化部、科技部等。

3．2 展望

1）新时代全民健身政策的框架体系基本确立，配套政策数量将稳步增加。政策是推动全民健身事业发展的顶层设计与制度安排。《全民健身条例》使得我国全民健身事业的地位从法律层面进一步得到了确认；《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》明确了全民健身的国家战略地位；《“健康中国2030”规划纲要》指明了全民健身与全民健康融合发展的方向；《全民健身计划（2016—2020年）》则提出了未来5年的发展思路。这些重要政策的颁布昭示着新时代国家层面全民健身政策框架体系的初步确定，未来更为重要的则是如何更有效地贯彻落实，而目标明确、内容具体可操作的配套政策出台则是重要步骤，因而不难想象，服务于国家层面战略政策的配套政策数量将稳步增加。

2）全民健身政策内容将重视服务融合，体育与其他部门协同出台政策将成为常态。健康中国战略下，“大健康”“大卫生”“大体育”将成为发展趋势，其本质是对与人健康相关的各种服务的整合，而全民健身则是其中的重要组成部分。全民健身政策内容需要摆脱以往只注重关注体育的做法，单纯追求体育场馆设施器材的数量，并不考虑场馆设施的综合功能，这既是对资源的浪费，也很难成为最佳的吸引人们运动的方式，因此寻求各种相关服务的融合应成为政策内容的关注转向。在服务融合发展背景下，体育部门与卫生、医疗、教育、娱乐等其他部门的协同出台政策将成为常态，部门的协同能够提供质量更高全民健身服务，更好地促进人们的健康。

3）社会主要矛盾转变背景下，全民健身政策工具的调控功能将得到改进。党的十九大报告中鲜明地提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”［1］充分而均衡的全民健身服务是人民美好生活需要的重要组成部分。从全民健身的发展实践来看，单纯依靠政府的力量是很难供给充分健身服务的，因而需要社会力量、市场因素等多元主体提供更多、层次更高的健身服务，可以预测全民健身政策将会由行政命令型政策工具转向管理服务型，减少对市场、社会等多元主体的束缚和制约，充分引导与调动多元主体的主动性与积极性。全民健身政策在致力于服务充分性的同时，也将关注服务的均衡性，这是因为全民健身服务的本质仍然在于其公共性，所以还需要政策工具予以调控与保障，如针对妇女儿童、老年人、残疾人等特殊群体的健身服务，让更多的人能够享受到全民健身服务，实现对群体的全覆盖。

4）社会公众将广泛参与决策，全民健身政策顶层设计更为科学。“体育政策的确定需要代表最广大人民的体育利益诉求，使目标群体最终能够对政策满意，对当权者认可。”［7］从全民健身政策制定的参与主体来看，除了政府各部门，包括专家学者、体育组织以及社会公众在内的社会参与已经在政策决策过程中发挥了重要作用［8］。广泛而有序的社会参与不仅能够集思广益，带给政策决策者更为科学合理的建议，更为重要的是，能够将全民健身政策目标群体的利益诉求反映到政策内容中，从而使得全民健身政策更具实质性的“合法性”，而不仅仅是形式上的，最终将有利于公众对政策的接受，全民健身政策在实践中也将更容易得到实施。