基于三维政策工具框架的中国冰雪运动发展规划研究

徐向前，秦海波，李雪梅，周 越，格奥尔吉·科洛别伊尼科夫

（1．乌克兰国立体育运动大学，乌克兰 基辅02000；2．新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐830047；3．清华大学 社会科学学院，北京100086；4．北京体育大学，北京100084）

我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段以及夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的关键时期，筹办好北京冬奥会、冬残奥会，大力发展冰雪运动，对于加快推进体育强国建设，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义［1-2］。自2015年7月北京成功获得第24届冬奥会举办权以来，国家体育总局、国家发改委、教育部、国家旅游局等四部门从国家战略高度和社会现实需求出发，对我国冰雪运动发展进行了顶层规划，联合制定并颁布了《冰雪运动发展规划（2016—2025）》（以下简称《冰雪规划》），涉及群众冰雪活动、冰雪运动竞技、冰雪运动产业、冰雪场地设施建设等一系列内容，并以此作为推动冰雪运动发展、推进冰雪体育强国建设的纲领性政策方案［3］。

体育政策工具作为政府选择、实施体育管理与体育服务的公共政策方案，是解决体育相关问题、实现体育公共政策预期目的所采取的具体手段与途径［4］。从体育政策工具维度来看，《冰雪规划》就是政府为推动冰雪运动发展，对各种体育政策工具进行设计、组合、搭配及运用而形成的政策方案系统。因此，从政策工具架构认真审视《冰雪规划》，就显得尤为必要。本研究基于政策工具视角，运用内容分析法对《冰雪规划》政策文本进行定量研究。通过构建政策工具分析框架，对文本内容进行梳理编码和统计归类，用量化的形式对《冰雪规划》政策文本的理念与内涵进行描述与分析；仔细审查《冰雪规划》在政策工具使用上是否存在冲突与缺失，从全局上把握《冰雪规划》的价值取向与战略走向，为政府今后调整和优化规划提供理论依据。

1 相关研究回顾

改革开放后，随着政府职能的转变，学术界对公共政策领域的研究逐渐展开并不断深入，体育政策的研究也应际而生。经过40余载的发展，国内学者不断深入探索体育与公共政策等学科之间的交叉研究，从定性和静态描述逐渐发展到定量和体系化研究。总体而言，国内体育政策研究可分为3个阶段。

开创阶段（1980—1990）。从20世纪80年代开始，先后有多位学者进行了开创性的体育政策研究。他们多采用静态的综述性、描述性的定性研究方法，对现有体育政策进行阐述和解释，以政策论政策。李梦华对发展民族传统体育政策展开研究，指出党和国家历来高度重视发展民族传统体育工作，在改革开放新的时期应积极开展民族传统体育和现代体育活动，提高少数民族的健康水平和体育运动技术水平，活跃群众文化生活，促进文化交流，增强民族团结［5］。赖国跃对美、英、加、日等国进行了比较分析，指出美欧等发达国家视体育运动为“最有效的投资”，采取了一系列的政策措施，大力加强体育运动［6］。钱景首次对体育政策学科性进行了定义，认为体育政策是一门由社会科学、哲学、现代科学组成的综合性学科，特别是马克思主义哲学，是社会主义体育政策和体育政策科学体系产生并发展的理论基础［7］。邝言对建国以来30多年的体育政策发展进行了系统地论述，认为体育政策提高了体育在社会事业中的地位，对体育发展具有突出的作用，体育政策决定了体育发展，是体育发展的保证［8］。

转型阶段（1990—2010）。该阶段的研究与上一阶段相比更加具体化但未完全形成体系研究，其研究视角着重关注某类政策的探讨，方法上虽然大部分仍是描述性定性研究，但已有多位学者开始探索开展定量研究。马宣建对中国和前苏联体育政策发展变化进行了比较研究，提出探讨如何处理竞技运动同群众体育两者关系是体育发展战略的根本问题［9］。张立等以“软科学”为共性参照体，结合国外软科学的研究情况，总结归纳了我国体育政策研究体制的特点，指出其不足，并提出重视体育软科学的研究、强化竞争机制、设立体育咨询中心等合理化建议［10］。胡晓华论述了知识经济的内涵与特征，阐述了中国的体育市场及体育产业化的发展现状与存在问题，指出了在知识经济条件下体育产业化发展的政策取向［11］。李益群等采用IAPP方法分析体育行政机构、社区工作人员和群众对体育发展的价值取向与偏好，根据体育可持续发展的价值与目标，通过体育政策、制度实证的案例分析，研究发展体育的有效政策［12］。杨卫东采用文献资料调研、问卷调查、数理统计等方法，根据公共政策学的基本原理，对《2001—2010年体育改革与发展纲要》的政策目标认定、目标的适度性、目标的利益平衡度、目标的表达形式等四个方面进行分析［13］。

体系化阶段（2010年至今）。2010年以来，随着政策量化分析在公共政策研究中运用越来越广泛，体育领域的政策研究也开始以定量、体系化研究为主导，尤其以政策工具为基础的量化研究正如火如荼地进行着。刘春华等从体育政策工具和体育强国价值判断两个维度构建了分析框架，对我国《体育法》政策文本进行编码归类和计量分析，深入剖析体育政策在政策工具选择、组织、关联中存在的缺失和冲突［4］。叶金育从体育产业发展中的财税政策工具的选择、组合与应用着手，发挥财税之于体育产业的支持和引导作用，促进我国体育产业发展速度［14］。周红妹等基于政策工具视角并结合内容分析法，从政策作用、政策效力、政策适用范围三个维度构建分析框架，对50份国家和省级地方政府体育政策文本进行量化统计分析［15］。时维金等运用政策内容分析法，从体育政策工具与足球改革发展两个维度对《中国足球改革发展总体方案》的政策文本进行计量与分析［16］。湛冰等基于政策工具分类方法，从政策工具和健康老龄化推进主体两个维度，对美国41个与老年体育紧密相关的政策文本进行计量分析，深入剖析政策工具的选择、组织及其偏向，为我国老年体育政策制定提供借鉴和参考［17］。

通过对体育政策研究历史发展脉络的梳理发现，与体育相关的政策评价已由原先单一、分散和定性的研究视角日益向综合性、体系化和定量化方向发展，而针对体育政策工具选择、组织、搭配与构建等方面的政策内容研究正逐渐受到学者们的关注。

2 研究方法与框架建构

2．1 研究方法

2．1．1 内容分析法 内容分析法是对文本内容进行客观、系统定量分析的一种专门方法，主要目的是依据收集的数据对政策文本内容进行定量研究，进而分析政策文本制定者的意图、目标，再结合收集到的相关资料进一步验证分析政策文本的有效性或达成目标的程度等［18］。近年来，内容分析法被国内外学者广泛运用于政策文本分析，多被用于分析已有的政策体系是否合理，所选择的政策工具能否有效发挥作用，为合理地优化组合政策工具提供理论依据等。

2．1．2 文本内容单元编码与归类的信度检验 对冰雪政策文本内容分析时需要对分析单元进行编码、归类，把符号语言转换成计算机能识别的数据进行统计分析。本研究涉及到的信度是指两位编码人员采用同样的方法对冰雪发展规划的政策文本进行编码、归类时所得结果的一致性程度。本研究在对分析单元进行编码归类前，要求两位编码人员熟悉分析框架与维度释义，能合理、准确地进行编码、归类和记录。考虑到冰雪政策文本条目信息内容的差异，以及编码人员归类过程中的不确定因素，因此需要对分析单元编码分类的一致性进行检验。在Koch GG［19］和Landis JR等［20］研究的基础上，对Kappa系数大小来检验编码人员对归类的一致性情况。Kappa统计量是比较两个或多个观测人员对同一事物，或观测人员对同一事物的两次或多次观测结果是否一致，以由于机遇造成的一致性和实际观测的一致性之间的差别大小作为评价基础的统计指标［21］。Kappa系数位于0．61～0．80属于高度一致性（substantial）和0．81～1几乎完全一致（almost perfect）。本研究运用SPSS统计软件对两位编码人员归类情况进行Kappa系数统计分析，统计结果显示在“政策工具维度”“政策主体维度”“政策实施领域维度”3个维度的Kappa值分别为0．87、0．83、0．89，说明编码人员的归类信度较高，归类的可靠性和稳定性良好。

2．2 《冰雪规划》三维分析框架建构

从政策系统的角度分析，政策文本包括3个维度，即政策主体、政策客体、政策工具。其中，政策主体指参与政策的个体或组织，政策客体指政策实施或作用的对象［18］。对相关文献进行梳理后发现，以往关于体育政策文本的量化研究主要基于二维政策工具框架。如刘春华等从政策工具类型和政策作用对象两个维度构建分析框架［4］，湛冰从政策工具和政策主体两个维度构建分析框架［17］。本文在借鉴前人研究成果的基础上，构建了《冰雪规划》三维分析框架，即政策工具维度（包括供给型、环境型、需求型政策工具）、政策主体维度（包括政府、企业、社会组织）和政策实施领域维度（包括竞技体育、群众体育、学校体育、冰雪产业）（图1），以此为基础来深入探析《冰雪规划》政策文本的价值取向与战略走向。

图1 《冰雪规划》三维分析框架

2．2．1 政策工具维度：X维度 按照Rothwell和Zegveld提出的3类政策工具［22］，并结合我国冰雪运动的发展战略部署，本文将《冰雪规划》的政策工具划分为供给型、环境型和需求型3类政策工具，其对于冰雪运动发展的作用各不相同。其中，环境型政策工具是促进冰雪运动发展的外部客观因素，政府通过体育法规管理、体育目标规划、税收优惠、策略性措施促进冰雪运动繁荣健康发展，为提高我国冰雪竞技水平，办好2022北京冬奥会发挥重要作用；供给型政策工具主要通过体育人才培养、体育资金投入、体育场地设施建设、体育科技支持、体育资讯服务对群众冰雪运动、冰雪运动竞技水平、冰雪运动产业的发展发挥自身的推动作用；需求型政策通过政府体育采购、服务外包、体育海外交流拉动冰雪运动协同发展。供给型、环境型、需求型政策工具对冰雪运动的影响，如图2所示。

图2 政策工具对冰雪运动发展的作用

2．2．2 政策主体维度：Y维度 冰雪运动的发展有赖于多元主体的协同。《冰雪规划》的政策主体维度主要包括政府、企业、社会组织，这3个主体的政策导向和侧重点有所不同，政府是冰雪运动的支持主体，而企业和社会组织是冰雪运动的发展主体。以政府为主体的冰雪运动政策主要是为了备战2022年北京冬奥会，提高我国冰雪运动的综合实力。以企业为主体的冰雪运动政策主要围绕企业来带动冰雪运动产业的发展，建立冰雪运动相关产业协同发展的产业格局。以社会组织为主体的冰雪运动政策侧重于冰雪冬令营、冰雪嘉年华、欢乐冬奥冰雪家庭、冰雪体育公园等系列活动的开展与普及，夯实群众性冰雪运动，带动3亿人参与冰雪运动。将《冰雪规划》的政策内容按政策主体进行划分，即作为《冰雪规划》分析框架的Y维度，这将有助于分析冰雪运动繁荣发展的动力来源。

2．2．3 政策实施领域维度：Z维度 冰雪运动政策制定的主要目的是为了规范、影响、干预和引导冰雪运动政策主体在不同领域或产业内的发展方向和进程。建设冰雪体育强国，必须实现冰雪运动在不同领域的相对均衡和协同发展。所以，政策实施领域也是制定《冰雪规划》以及进行政策分析中需要考虑的重要因素。其中，竞技体育的国际竞争力和群众体育的发展水平是衡量和判断体育强国的两项基本标准，而体育产业、体育科教等则构成了体育强国的支撑系统［23］。本文将《冰雪规划》政策实施领域分为竞技体育、群众体育、学校体育、冰雪产业，并将其作为《冰雪规划》分析框架的Z维度。

3 基于三维框架的《冰雪规划》内容分析

3．1 《冰雪规划》政策文本内容编码

《冰雪规划》全文分4章（包括发展基础、总体要求、主要任务、保障措施）共计38项条文，确定了我国未来9年的冰雪运动发展的主要目标和总体思路，为制定适应我国冰雪运动快速发展的制度环境和政策体系提供了纲领性指导。本文基于上文建立的三维分析框架，对《冰雪规划》政策文本内容进行了编码（表1）和统计分类（表2）。

表1 《冰雪规划》政策文本内容分析单元编码示意

表2 《冰雪规划》X-Y-Z维度条文分布情况

续表2

表3 《冰雪规划》X维度政策工具分布情况

3．2 《冰雪规划》X维度分析

统计结果显示（表3），《冰雪规划》共使用了38条政策工具，其中供给型与环境型政策工具各有17条，所占比重均为44．7%，需求型政策工具有4条，仅占10．6%。在供给型政策工具中，目标规划为6条，占比为15．8%，依次为场地设施建设5条，占13．2%，人才培养、资讯服务各为2条，均占5．3%，资金投入、科技支持各1条，均占2．6%。在环境型政策工具中，策略性措施最多为13条，占34．2%，其次为法规管理为3条，占7．9%；而税收优惠最少仅为1条，占2．6%。在需求型政策工具中，政府冰雪采购2条，占5．2%，服务外包、冰雪海外交流各为1条，均占2．6%。

经过多年发展，我国冰雪运动在群众普及、竞技成绩和产业等方面都取得了一定的发展，但与世界冰雪运动发达国家相比，我国的基础设施条件和水平仍处于起步阶段。然而随着我国成功获得2022北京冬奥会举办权、提出“3亿人参与冰雪运动”的战略目标，我国冰雪运动发展不平衡不充分问题进一步凸显出来，如群众性冬季运动基础较差，参与人员较少、冰雪运动项目之间发展不平衡、冰雪后备人才较少、冰雪产业缺少民族品牌，需求大于供给、冰雪运动场地的缺乏与相关制度的不完善、冰雪运动的专业人才短缺等。为了解决冰雪运动中依旧存在的突出问题，《冰雪规划》明确指出冰雪运动发展原则：“全民普及，优化提升、市场主导，政府引导、因地制宜，重点发展、协调互动，融合发展”，其核心在2025年形成以群众性冰雪体育更加普及，让更多人了解冬季运动，促进冰雪运动竞争力全面提高，推动冰雪产业升级，打造冰雪运动强国的发展目标。

《冰雪规划》的政策工具以供给型与环境型为主，需求型政策相对较少。在供给型与环境型政策工具中应加强人才培养、资金投入、科技支持、资讯服务、法规管理与税收优惠政策工具内部之间的协同发展，同时还要注重多种政策工具之间的协同使用。需求型政策工具的使用率最小，说明政府在政府采购、服务外包、海外交流等方面有待发挥需求型政策工具的拉动作用。特别是加强海外交流不仅可提高我国冰雪运动各专业人才的技术能力与经验知识，还可提升我国冰雪运动竞技水平与国际竞争力，促进冰雪运动向国际化发展。

3．3 《冰雪规划》X-Y维度交叉分析

在X政策工具维度的基础上分析Y维度，可以发现与认知《冰雪规划》中冰雪运动政策主体与冰雪运动政策工具间的交互关系。如图3所示，政府主体共有政策工具20条，占全部政策工具的52．6%；其中在环境型政策工具上有10条，其次为供给型政策工具上为8条，最少的为需求型政策工具上为2条。企业主体共有政策工具7条，占全部政策工具的18．4%，在3个政策主体中最少；其中在供给型政策工具上为3条，环境型与需求型政策工具上均为2条。社会组织主体共有政策工具14条，占全部政策工具的36．8%；其中在供给型政策工具上为7条，环境型政策工具上为5条，而环境型政策工具上为2条。

图3 《冰雪规划》政策工具X-Y维度分布

随着国家体育总局对体育改革的全面推进，全国性单项体育协会改革取得积极进展，姚明、周继红、王海滨、冼东妹等一批专业人士当选27家协会主要负责人［24］。在《冰雪规划》中，特别强调“市场主导，政府引导——着力推进冰雪运动的供给侧结构性改革，扩大增量，提高质量，完善市场机制。发挥政府作用，制定规划政策，提高公共服务，营造重视冰雪、支持冰雪、参与冰雪的社会氛围”。政府放权表明了对体制改革的决心，在促进冰雪运动发展上减少了行政干预，通过宏观引导带动冰雪运动的快速繁荣发展。

X-Y维度交互分析结果显示，《冰雪规划》比较好地体现了政府在供给型与环境型政策建设方面的作用，但在需求型政策工具上较少，未充分发挥政府“引进来，走出去”的引导作用。鉴于此，未来政府在需求型政策上应加大调整的力度。企业作为冰雪运动政策主体，在供给型、环境型与需求型政策工具上制定的政策均较少，未充分发挥企业在冰雪运动中的主导作用。社会组织在需求型政策工具的政策方面涉及较少，也未能体现社会组织的支持与参与的力度。随着《冰雪规划》不断深入贯彻落实，需充分重视各主体的优势与作用，特别是企业的资源优势和社会组织的专业优势，让各个冰雪运动政策主体充分发挥其潜力，实现协同发展。

3．4 《冰雪规划》X-Z维度交叉分析

在X维度的基础上加入Z维度，可以分析《冰雪规划》中冰雪运动实施领域与冰雪运动政策工具间的交互关系。如图4所示，针对冰雪运动政策实施领域，竞技体育共有政策工具5条，其中环境型与需求型政策工具上均为2条，需求型政策工具上为1条；群众体育共有政策工具8条，其中在环境型与需求型政策工具上均为3条，在供给型政策工具上为2条；学校体育领域的政策工具数量最少，仅为3条，供给型、环境型与需求型政策工具上各1条；冰雪产业领域的政策工具最多有18条，其中供给型与环境型政策工具上各有7条，需求型政策工具上有4条。

X-Z维度交互分析结果显示，《冰雪规划》中冰雪产业领域的政策最多，群众体育次之，符合党中央、国务院把发展冰雪运动、提高人民健康水平作为制定冰雪运动政策的根本目标。其中，冰雪产业领域中供给型政策工具和环境型政策工具较多，与国家着力推进冰雪运动的供给侧结构性改革不无关系；但需求型政策工具较少，其中“政府采购”“服务外包”等可以通过市场手段引导促进冰雪产业的发展，“海外交流”能够增强冰雪产业的国际竞争力，未来应进一步调整冰雪产业领域中供给型、环境型和需求型政策工具的构成，协同推进冰雪产业健康快速发展。竞技体育领域在供给型、环境型和需求型政策工具上均较少，可能与国家制定了专门的奥运备战政策有较大的关系。学校体育的政策工具在Z维度中最少，不利于我国冰雪运动项目在青少年中的普及和巩固，未来需重点加强。

图4 《冰雪规划》政策工具X-Z维度分布

4 结论

基于三维政策工具框架对《冰雪规划》文本内容进行了深入分析，得出以下研究结论：

1）供给型政策工具与环境型政策工具在《冰雪规划》中使用过溢的现象突出，二者之和为89．5%。其中供给型、环境型政策工具中的“目标规划”“策略性措施”运用最为频繁，占到了所有政策工具的三分之一。我国前期在冰雪运动政策方面存在一定的缺失及不足，“目标规划”“策略性措施”为群众冰雪、竞技冰雪、青少年冰雪、冰雪体育产业、冰雪赛事、冰雪场地设施和冰雪运动人才等工作指明了发展的方向。但由于“策略性措施”内容相对比较模糊，具体的贯彻落实应由地方政府根据《冰雪规划》及本省具体情况出台相应的实施细则。而在“资金投入”“科技支持”与“税收优惠”上应加强使用频率。

2）《冰雪规划》中需求型政策工具应用不足现象较为严重，“政府采购”“服务外包”和“海外交流”3种需求型政策工具合计仅4条，仅占全部政策工具的10．6%，对我国冰雪运动发展难以起到应有的拉动效果。需求型政策工具是供给型政策工具和环境型政策工具的重要补充，其中“政府采购”和“服务外包”可以通过市场手段引导促进冰雪运动的发展，“海外交流”能够增强冰雪运动的国际竞争力。

3）在政策主体方面，《冰雪规划》中政府主体的政策工具，占政策工具总数的52．6%，较好地体现了政府的主导作用。但从政策工具结构来看，政府主体的需求型政策工具较少，未充分发挥政府的引导作用。企业主体的政策工具为7条，在3个政策主体中最少，未充分发挥企业在冰雪运动中的主导作用。社会组织主体的政策工具结构存在一定的失衡，需求型政策工具的政策涉及较少，未能体现社会组织的支持与参与的力度。

4）在实施领域方面，《冰雪规划》中冰雪产业领域的政策工具最多，群众体育次之，符合党中央、国务院把促进冰雪运动推广普及、提高人民健康水平作为制定冰雪运动政策的根本目标。但冰雪产业领域中需求型政策工具较少，未来应进一步调整供给型、环境型和需求型政策工具的构成，协同推进冰雪产业健康快速发展。另外，学校体育的政策工具在4个领域中最少，不利于我国冰雪运动项目在青少年中的普及和巩固，未来需重点加强。

5 政策建议

《冰雪规划》提出冰雪运动发展目标是在竞技体育、全民健身和体育产业3个方面均实现快速突破，到2025年，形成冰雪运动基础更加坚实，普及程度大幅提升，竞技实力极大提高，产业体系较为完备的冰雪运动发展格局。这需要进一步构建完善合理的冰雪运动政策体系，统筹强化冰雪运动政策工具、冰雪运动政策主体与冰雪运动政策实施领域3个维度之间的协同发展，真正发挥出冰雪运动政策的协同发展效应。为此，本研究提出如下政策建议：

1）在冰雪运动政策工具方面，适度增加需求型政策工具的供给，促进政策工具间的协同发展。要做到冰雪运动政策协同就必须实现冰雪运动政策工具之间的结构性协同和功能性协同。在结构性层面，在重视供给型与环境型政策工具同时应保持政策工具内部数量上的均衡，减少不具有实操性政策工具的使用数量，要让各领域不同性质的政策工具相互促进、互为补充。在功能性层面，在拉动冰雪运动发展中需求型政策工具的影响作用更大、更具活力，可根据实际发展的需要适当加大其使用频数。其中政府采购、服务外包等作为一项拉动冰雪运动发展的政策工具，利用公众“冰雪热”的需求，能够促进冰雪消费理念的转变、冰雪器材装备市场的发展，从根本上带动冰雪运动发展的新模式。

2）在冰雪运动政策主体方面，由政府主导转变为政府引导，充分发挥企业、社会组织主导作用，实现多元主体的均衡发展。冰雪运动发展需要不同部门之间相互配合，充分调动和共享不同资源，综合运用各种手段，寻求政府、企业、社会组织三轮驱动的均衡发展。随着中国体育体制改革不断深入和2022北京冬奥会备战工作的全面深入展开，冰雪运动政策需优化冰雪运动主体格局，扩大增量，提高质量，完善市场机制，形成政府引导、企业主导、社会组织辅助的布局，提高公共服务质量，营造重视、支持与参与冰雪的社会氛围，让各个冰雪运动发展主体充分发挥其潜在的资源优势和作用，实现均衡发展。3）在冰雪运动政策实施领域，由过度集中趋向适度均衡，实现竞技体育、群众体育、学校体育和体育产业的整合发展。统筹兼顾是促进体育事业全面、协调和可持续发展的必然要求。欧美冰雪体育强国以“整合式”和“联盟式”发展战略，促进竞技体育、群众体育、学校体育、冰雪产业实施领域之间寻求合作与发展，达到互利共赢；而我国冰雪运动长期以来以“独立式”发展战略为主导，严重制约了我国冰雪运动的发展进程［25］。因此，需正确认识和妥善处理不同冰雪运动政策实施领域的关系，要按照“统筹兼顾、协调发展、重点突破”的要求，妥善处理好各类体育的关系，统筹强化冰雪运动政策工具、冰雪运动政策主体与冰雪运动政策领域3个维度之间的协同发展，最大化程度发挥出冰雪运动政策的协同发展效应。