精准嵌入型政府扶贫信息化模式探索

王昶 王三秀

〔关键词〕 精准嵌入，扶贫信息化，精准扶贫， 扶贫主体， 贫困者

〔中图分类号〕D630     〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2019）02-0070-09

在当今我国贫困治理迈入“精准时代”的背景下，实现政府与多主体合作共治，促进扶贫精准、公平与效率的有机结合，以有效提升贫困治理成效，仍是亟待解决的问题。在实现我国预期脱贫目标的过程中，政府扶贫的信息化建设具有特殊价值。2015年国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》强调，要大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，通过互联网等新技术的应用提升政府治理能力，并加快相关法规制度建设，形成数据开放及保护等方面的制度规范。这一政策精神对有效推进贫困治理的信息化发展具有重要的指导意义。习近平总书记也特别提出要加强精准扶贫、生态环境领域的大数据运用，为打赢脱贫攻坚战助力，为加快改善生态环境助力，善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。在当前我国精准扶贫的实践中，扶贫数据信息化应用主要体现为信息互联互通这一典型模式，在实践应用的广度、深度和效度上都十分有限。本文试图提出和研究精准嵌入型的政府扶贫信息化新模式，以克服互联互通模式的局限性，通过扶贫数据信息“获取、分析及运用”的创新思维与实践，更有效地将以“放管服”促进政府职能转变的行政改革与精准扶贫贫困信息化发展有机结合。

一、精准嵌入型政府扶贫信息化模式：内涵与动因

精准嵌入型政府扶贫信息化模式的概念，是社会经济学的“嵌入性”理念在扶贫信息化发展研究中的创新运用。其引入旨在有效提升信息化在精准扶贫中获得更具有广度、精度和效度性的应用，同时在技术支持及制度保障方面实现创新转变，从而突破目前互联互通模式扶贫信息化的局限性及应用缺陷，进而推进精准扶贫战略的深化实施。

（一）精准嵌入型政府扶贫信息化模式的内涵

扶贫信息的互联互通模式强调通过信息的对接与共享，以避免政府扶贫中的“信息孤岛”与隔离状况。然而无论从我国的精准扶贫现实及未来发展需求来看，还是从已有模式在各地扶贫部门的推行情况来看，实践效果都未臻理想。作为一种政府扶贫信息化管理的新模式，精准嵌入型的政府扶贫信息化管理旨在实现扶贫信息对扶贫决策与行动的精准嵌入，从而为扶贫信息化提供长效的运行保障。借用经济学家波兰尼首创的“嵌入性”概念，本文在扶贫实践的信息化模式层面进行了扩展应用。“嵌入性”概念最初用来强调社会网络对经济行为的复杂作用，其后被发展为包括双边嵌入、组织间嵌入和环境嵌入等用以描述组织行为影响因素的多种类型 〔1 〕。跨学科研究的结论表明，政治、文化和认知等层面的嵌入均能深刻影响组织行为及绩效，但嵌入性理论尚存在进一步的拓展空间 〔2 〕。在我国扶贫信息化中引入这一创新概念，亦是嵌入性理论发展的一种有益尝试。围绕扶贫信息对扶贫过程的精准嵌入，建构精准嵌入型的政府扶贫信息化新模式，意味着对过往互联互通型模式在广度、精度、效度、技术支持及制度保障等多方面的创新与超越。互联互通型与精准嵌入型的政府扶贫信息化模式比较如表1所示。

由上可见，精准嵌入型政府扶贫信息化模式体现了我国扶贫信息化更为深入、全面、精准和具有制度保障性的发展目标。具体而言，精准嵌入型的政府扶贫信息化模式在内涵上凸显了以下创新之处：

1.扶贫信息功能创新。通过扶贫信息精准嵌入于扶贫过程，可以使信息功能得到最大限度发挥，主要包括对贫困者的扶贫信息及脱贫扶持需求信息进行精准采集和系统录入汇集，促进扶贫资源运用效益的最大化，以及政府扶贫公平与效率的统一。作为政府之外的扶贫重要参与主体，农村基层组织也承担了收集和整理农民扶贫需求信息的责任。学界所关注的扶贫多元参与主体信息共享 〔3 〕94-95，实质上只是信息精准嵌入和运用的初始步骤，还需要通过各类扶贫信息深度精准嵌入或融入扶贫的各个环节，包括信息技术在贫困识别、帮扶、资源管理、贫困者参与、考核评价及必要追责的全过程应用，才能发挥信息化的最大功效，促进扶贫资源供给与扶贫需求的精准对接。

2.扶贫主体关系创新。扶贫信息的精准嵌入不仅要解决政府扶贫部门之间信息“流转障碍”和“信息孤岛”等问题，还要通过信息化明确相关权责关系，避免目前扶贫信息资源分散、部门间条块分割和碎片化状况。如借助信息发展实现扶贫中资金、技能教育、就业促进、医疗资源及各种社会扶贫资源的统筹运用，各扶贫主体及贫困者能够将信息资源应用于自身决策、促进共同决策与行动协同之中。以农村基层政权组织、经济组织和群众团体等村庄扶贫组织为例，它们作为政府扶贫行动的协助者，或作为特有扶贫资源贡献者及自我脱贫组织的载体出现，尽管它们的作用、行为、方式不同，但共性特点是需要对扶贫信息充分把握，包括来自政府的政策资源扶持信息，以及贫困者的扶贫需求信息等，并将这一信息嵌入自身扶贫决策与行动中。这些组织作为扶贫信息享有与运用的重要主体，通过信息化的精细嵌入才能够有效发挥精准扶贫协同作用。尤其需要指出的是，信息享有和运用主体还应包括贫困者自身。而目前人们较多地关注了构建数据关联性整合平台，以便使扶贫主体行动建立在系统数据基础上。这一研究虽有其道理，但存在忽视贫困者主体地位的缺陷，即将贫困者置于扶贫信息化发展中的被动地位，不利于激发貧困者自我脱贫的内生动力。精准嵌入型政府扶贫信息化模式能够通过政府与贫困者深度信息共享与互嵌，有效避免以上问题的发生。

3.扶贫运作效果创新。通过扶贫信息的精准嵌入及应用，有助于对贫困者的贫困情况、扶贫需求及脱贫进展进行精细处理，并更好地嵌入从扶贫规划实施到效果评价等一系列扶贫项目的决策与行动中，从而促进政府扶贫主体责任得到精细落实。以上做法同时也是确立扶贫工作人员精准应用信息技术意识的过程，从而避免因信息化不足及相关知识缺乏而形成的主观性和随意化等问题，提升扶贫主体决策与执行的客观性和精准度。特别是能够有效提升扶贫主体的管理能力，如扶贫项目与资源的管理能力、政府和社区的内部管理能力、农户的自身发展能力和对扶贫项目的参与能力等 〔4 〕。

4.扶贫制度保障创新。上文已提及，我国目前扶贫开发与贫困救助政策制度对扶贫信息化制度建设提出了新的要求，但尚不具体和全面。与精准嵌入型的政府信息化模式相适应的制度规范体系应有着更高的要求，相关制度主要应涵盖三方面：一是政府促进信息化发展的责任制度，如涉及人力物力的有效投入及相关资源配置责任;二是贫困者在精准扶贫工作中的话语权及参与权制度，如建立贫困农民的需求表达和信息运用机制;三是实际工作人员在信息系统使用中的激励制度，如明确相关奖励与惩戒规定等。

（二）精准嵌入型政府扶贫信息化模式的动因

精准嵌入型政府扶贫信息化模式的引入，与我国精准扶贫的深入推进有着紧密的联系。实现精准扶贫脱贫预期目标，有效应对扶贫中新问题及未来扶贫的深入推进，都内在地要求将更加多样的新信息技术及相关数据精准嵌入扶贫政策与行动的各环节，并形成新型扶贫信息化模式，也构成了这一过程的基本动因。

1. 建立该模式是精准扶贫战略深化实施的内在要求。大数据技术下的信息化建设与精准扶贫实践需求有着内在的契合性，精准扶贫战略深化实施内在地需要以充分和精准的信息运用为基础。这是因为在精准扶贫实践中的对象瞄定、贫困识别、帮扶分类管理、绩效考核及责任承担方面都要依托完善的信息技术支持系统来获取信息。2014年国务院出台的《建立精准扶贫工作机制实施方案》明确提出了精准扶贫 “信息化建设”的政策目标，并要求国务院扶贫办制定和组织实施全国扶贫开发信息化建设规划和制订标准规范等。2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》更进一步提出，要抓紧建立农村低保和扶贫开发的数据互通、资源共享信息平台，实现动态监测管理。具体主要包括：建立精准扶贫台账，实行有进有出的动态管理;根据致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类扶持。这里的动态管理和分类扶持等做法实际上内在要求相关信息对扶贫过程有一个深度嵌入。《社会救助暂行办法》对此也有新的规定，即基层政府的申请受理和调查审核应体现信息化管理，如精准获得申请或已获得社会救助的家庭具体信息。尤其值得注意的是，就业援助、为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务内容也被纳入救助中。这实际上反映了多维贫困概念在我国扶贫开发中的应用，并与联合国《2003年人类发展报告》所主张的消除收入贫困、权利贫困、人力资源贫困及知识水平等多维的反贫困目标相呼应 〔5 〕18。多维贫困治理无疑需要多种主体参与及更精准丰富的帮扶信息，并深度嵌入于精准扶贫策略制定和实践过程之中。

2.建立该模式是应对当前扶贫新问题的迫切需要。目前我国精准扶贫政策实践已取得了巨大成就，但也存在一些亟待解决的现实问题，扶贫信息的精准嵌入为破解扶贫中新问题提供了新的切入点。如在金融扶贫中，金融监管部门、金融机构与扶贫对象之间存在信息不对称问题，导致相关主体的收益策略选择存在很大的不确定性，很难避免发生逆向选择的道德风险 〔6 〕。扶贫实践中的其他问题亦与扶贫信息缺陷有很大关系。国家审计署2018年第三季度进行的“国家重大政策措施落实情况”跟踪审计结果显示，9个地区的26个扶贫项目存在建成后闲置或无法使用、进展缓慢、管理不规范等问题，涉及金额6834.79万元;7个地区的12510名贫困人口在农村饮水安全、基本医疗和住房安全等“两不愁、三保障”不达标情况下“被脱贫” 〔7 〕。以上问题与信息化不足所造成的监管缺陷密切相关，互联互通扶贫信息共享模式虽然在应对这些问题上具有一定作用，但其效果有限。而扶贫信息的精准嵌入能够为以上问题的有效破解提供新的路徑，如大数据有助于新想法和方法的存储、收集和分析，有利于开放式创新流程 〔8 〕。

精准嵌入型的政府扶贫信息化模式破解扶贫问题的动因在于：一是可以有效提升扶贫管理的公平与效率。从经验看，在公共资源从上往下的地区性传递过程中，尤其是进入村庄层面，很容易出现被“村庄精英”捕获的现象 〔9 〕，而避免这种情况的有效方式即资源分配中的分权化及监督制约在逐步强化。这方面必须伴有信息公开化，特别是精准嵌入型的信息管理，以便及时发现和瞄定扶贫权力运行问题，在精细有效监督的基础上，保障扶贫权力行使中的公平和效率。除此之外，该模式也能够使乡村基层组织突破传统工作方法，精准把握贫困者信息和有效协助分配扶贫资源。二是可以促进贫困人群扶贫参与的便捷性。这方面主要包括推动他们通过网络途径充分了解救助政策，如完成网上扶贫申请，这样，扶贫信息化意义就不仅仅是作为一种服务手段，而意味着扶贫管理服务的新思维和管理方式的新变革，最终提升政府深度吸纳贫困者参与贫困治理的能力。三是可以运用互联网思维创新扶贫方式。参与式扶贫下的贫困瞄准能增强贫困群体对项目的归属感和主体意识，确保扶贫项目的针对性和可持续性 〔10 〕。精准嵌入型的扶贫信息管理旨在深度吸纳贫困者运用互联网手段参与反贫困行动，同时通过更加便捷的方式表达自身扶贫需求，提升自身扶贫技能。如通过政府信息平台、“云教育”、远程教育等互联网教育平台等多种途径，向政府反映获得扶贫政策扶持的愿望，获得提升个人技能、就业信息及市场信息等方面的扶贫服务，激发他们的内生动力和自我脱贫能力，从而实现扶贫项目设计和运用的精准化和可持续化。

3.未来政府扶贫发展的必然方向。精准扶贫在未来的深入推进将面临更加复杂的制约因素，既包括更加深层把握贫困者新的致贫原因，也包括部分贫困者脱贫后返贫的原因，这些都需要更为精细的信息获取和扶贫决策有效嵌入加以破解。可以预见，在未来扶贫实践中，相对贫困、机会不均、权利不充分、健康状况欠佳及人口老龄化所带来的照护等类型贫困的消除任务将逐渐凸显，强化多主体协同反贫困成为必然趋势。这无疑对精准嵌入型的政府信息化发展提出了更高诉求，这主要是因为协同是在普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为 〔11 〕83。而以协同促进扶贫事业的发展，要依赖于信息化应用所带来的对协同条件、要素及规律的把握，也包括运用相应的信息技术分析方法，对相关数据加以集成、融合及应用处理，发现其中的规律，从而能够在为扶贫协同提供共享数据支撑的同时，嵌入或深度融入每个扶贫主体的决策行动中。同时，在未来扶贫资源边际效益递减的背景下，运用大数据理念针对资源投入和瞄准效率的革新将为精准扶贫注入活力 〔12 〕，特别是能够有效动员和激发社会主体及贫困者的内生动力。阿马蒂亚·森指出，贫困是贫困主体可行能力的被剥夺，可行能力是主体可能实现的各种功能性活动的组合。在贫困者能力建设过程中，政府精准获得贫困者信息并嵌入于政府扶贫策略之中，更具有根本性的意义。“把注意力从收入贫困转移到可行能力剥夺上来，有助于识别问题。——这是提供公共扶助计划在信息方面问题的一个重要的部分” 〔13 〕131。从社会参与主体看，在我国“放管服”行政改革中，通过放权社会主体使其参与到扶贫工作中，同时需要加以监管与服务，激发医疗、养老、教育及扶贫救助中的活力，这就需要政府与社会主体信息互相嵌入，将他们的服务需求信息嵌入政府决策服务中。

二、精准嵌入型政府扶贫信息化模式：缺失及其根源

自我国大规模推进精准扶贫以来，政府扶贫逐步走向信息互联互通，在扶贫信息化建设上取得诸多进展。如2015年12月，贵州省上线运行了集数据采集、挖掘、分析、运用及管理等功能一体化的“扶贫云”。到2018年，中国社会扶贫网已在全国17个省市进行全面推广，用户覆盖全国31个省、29万个行政村，总用户数突破3400万，发布需求超过347万条，对接成功率70%，活跃度11%。这些平台能够对用户发布的疾病等多种信息进行更为精准的筛选和分类，从而帮助有关部门及时把握其帮扶需求 〔14 〕。然而，以精准嵌入型政府扶贫信息化模式为视角，审视和分析政府扶贫信息化建设现状，可以发现其中存在一些不可回避的问题，主要包括：

（一）扶贫信息功能发挥存在缺失

在政府精准扶贫目标实现管理中，信息技术应用及由此形成大数据信息应当发挥特殊功能，包括扶贫过程与结果更加公平，扶贫主体合作更加深化，突破部门扶贫信息技术局限性而交互运用等。但从目前看，这些方面的情况存在现实缺失：

1.信息功能缺失。一是公平功能缺失。目前，贫困农民往往出现“信息优势”和“信息弱势”两种状态。上级政府部门对贫困地区投放的扶贫资金或扶贫项目的不公平分配使原本应由大部分贫困人口拥有的贫困资源被部分“信息优势”群体拥有 〔15 〕。其中主要原因在于扶贫资源信息未能有效嵌入扶贫资源分配决策及分配过程中。本课题成员在我国中部省份一些地区进行调查后发现，因信息系统缺陷，在临时救助管理中出现一个人在一个月内申请两次临时救助的情况未能及时发现并纠正。二是信息精细功能缺失。精准扶贫首先要制定把握受贫者精细信息，包括新扶贫需求，自身劳动潜能、参与意愿及资源基础等各种有效资源信息，以此为基础的扶贫才能真正达到既公平又可持续的效果。但目前看这种信息功能尚未真正实现，如在救助性扶贫方面，一些地方的调查显示，申请录入系统功能过于简单，救助原因难以细化录入，不能细分为因病、因学、因灾等致贫原因而准确录入，不利于精准施策。依据某些地区的政策规定，低保家庭中有70岁以上老人、16岁以下未成年人及重病重残人口时，低保金可适当上浮增加。但目前的管理系统中尚不能反映这种具体信息，不便于核查。三是信息整合功能缺失。从本课题成员对一些地方救助式扶贫的调查中可知，政府对扶贫对象尚不能借助特定信息技术进行贫困者多种贫困及扶贫需求信息整合，包括对人口居住信息、搬迁安置点、资源基础及其他空间信息不能及时把握，扶贫大数据信息系统并未有效建立起来并加以运用。在发展性扶贫中，就业教育、就业机会提供及参与技术资金支持一体化的信息机制尚未建立起来，也未能更有效地嵌入扶贫决策中。

2.扶贫主体信息互嵌存在缺失。主要体现在两方面：一方面，扶贫主体间的信息交换不足。本课题成员在中部某省的相关调查发现，当救助对象为残疾人或扶贫对象交叉时，扶贫部门、民政部门与残疾人机构的信息未能有效衔接，尤其是难以通过网络操作及时便捷地把握残疾人整个家庭及个人支出与收入动态方面的情况，进而将其嵌入残疾人贫困帮扶项目设计之中。再如湖北省宜昌市民政局主导建设的“社会救助联动系统”运行情况相对较好，与宜昌政府“智慧云”大数据对接，协同社会保障局、残联、红十字会、慈善总会等多个部门，加强了各部门之间数据的共享互联互通和工作协同性，但如何建立互嵌性的信息沟通、合作及运用机制仍是难题。另一方面，扶贫主体内部存在信息缺位现象。部分地区的政府部门难以实现在低保与医療救助两个项目间的“数据交换”，直接导致了贫困地区帮扶零散、重复、资源供给与项目安排及贫困者的扶贫需求未能有效配置、甚至错配等问题，使扶贫资金使用率不高甚至出现浪费现象。一项来自山东省的调查显示，被调查者中回答其所在乡镇已建立起扶贫信息管理网的贫困农户占20.44%，村干部占15.23%，非贫困农户占22.04%;被调查者中回答其所在村设有管理贫困农户信息员的贫困农户占29.05%，村干部占18.03%，非贫困农户占 30.86% 〔16 〕。 由此可见，现有政府扶贫信息的嵌入程度难以满足扶贫信息精准应用的需要。

3.扶贫信息技术互嵌性运用存在缺失。主要有两点：其一，从基层工作人员看，不少基础人员现代信息技术运用能力不足，信息应用意识不强，习惯于运用旧的工作方式与知识。有调查显示，82%受访者认为贫困地区最缺的是“优秀干部和人才” 〔17 〕，而其中信息人才的缺乏问题就更为突出。村干部的素质能力是影响农村经济发展的主要因素，村干部的文化素质、综合能力素质将直接影响村干部实际处理村务的水平，从而对农村经济的发展有明显正相关的影响 〔18 〕。作为扶贫过程的重要参与者，目前村干部的信息化应用能力尚普遍处于较低状态。其二，信息系统设计存在缺陷，不利于基层工作人员与贫困者掌握和运用。如因病致贫的医疗救助操作程序繁琐，工作人员多次进入录入系统才能完成信息录入;临时救助的对象审批中不能进行批量审批，特困人员录入系统功能也存在类似缺陷;低保金每年要集中进行调整时难以批量操作，进而影响工作效率。目前，救助信息系统设置市、县、乡镇等多级系统权限。但总体上看，基层办事人员的处理权限较小，不利于特殊情况的处理。另外，贫困者网上扶贫救助申请功能未能有效使用。这一功能本应实现贫困者直接参与，促进扶贫结果的公平与效率，但目前其运用效果并不理想。

（二）缺失根源之分析

造成上述问题的根源是错综复杂的，本文认为，其中的主要原因应包括以下三方面：

首先，政府相关部门扶贫信息化思想观念滞后，能力发展不足。一些基层扶贫人员或习惯于已有的工作方法，对信息系统建设完善的重要意义认识不足，认为服务对象的教育文化素质低，信息化建设对贫困者不具有可应用性;或满足于目前信息系统的建设状况，对系统创新与升级的必要性缺乏紧迫观念。尤其是对新的社会条件下信息技术系统的创新应用在政府治理变革、兼顾公平和效率的扶贫、民生保障创新方面的重要性缺乏应有的认识。从国外经验看，新信息系统的嵌入性应用在改变政府官僚制、促使政府组织结构扁平化发展及提升科学决策能力等方面的效果都十分明显。这种嵌入性体现在贫困治理目标、方式、程序及效果评价等方面。而从我国基层扶贫人员看，贫困治理的主观性倾向还比较浓厚，如对贫困者的贫困评估存在主观成分，这种问题在发挥重要协助作用的村庄扶贫干部层面更为突出。观念缺乏进而导致政府工作人员提升信息化运用能力的意识不足，不少基层行政部门工作人员很少主动学习和参与相关信息化发展的知识培训，能力方面的缺陷也制约了扶贫信息化的创新发展。

其次，各地政府信息系统建设实践的策略选择存在差异，缺乏有效的统筹发展。扶贫信息系统建设与完善升级，不仅是技术问题，更是一个扶贫政策创新和实践应用的问题。扶贫管理信息化建设包括资金、组织、信息、技术、人才支持及其关系处理等一系列复杂任务，扶贫部门在此方面的资源普遍稀缺。作为对国家管理信息化要求的回应，各地政府采取了一定的积极措施。但各地系统建设策略路径并不统一，策略随意性问题突出，缺乏有效的统一部署和制度安排。如有的地方政府部门自行采购研发，有的地方政府委托当地信息技术公司开发。这些系统之间可以通过数据的交互使用保障信息的正确性和一致性，如通过数据抽取和接口方式，对两个系统的数据标准进行对照等。但是，各地技术开发应用水平和资金、人力等资源投入差异性较大，部门之间缺乏策略协同，政策理解执行与其需求的技术设计不匹配问题突出。由此导致扶贫信息化统筹发展和转型升级受到制约，部门信息发展处于隔离状态，“信息孤岛”现象突出，这必然不利于扶贫信息对扶贫决策行动的精准嵌入。

最后，相关政策立法制度不健全，导致信息化创新发展缺乏规范性。20世纪90年代以后，我国政府信息共享一直通过临时性政策推动。如2004年中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，将政府信息共享确定为我国电子政务建设的核心，此后又出台了多项政策。但时至今日，无论在国家还是地方，都未能形成规范的立法制度。我国扶贫开发及社会救助政策虽对此已有涉及，但大多属于原则性政策要求。如2018年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出，深入实施网络扶贫行动，统筹推进网络覆盖、农村电商、网络扶智、信息服务、网络公益五大工程向纵深发展，创新“互联网+”扶贫模式。但以上目标如何付诸实践，尚缺乏细化的制度规定以保障相关政策的落实。在地方层面虽然已有类似2010年《福建省政务信息共享管理办法》关于信息共享权利和义务的制度安排，但这种制度并非专门针对扶贫开发的细化需要而制定，制度效力也十分有限，难以形成有利于信息精准嵌入型发展的立法制度，包括相关资金的投入与使用，政府主体责任清晰化，人力资源投入保障，相关考评、问责和奖励制度等。不健全的制度必然难以保障国家相关政策的落地实施，导致执行中的任意化现象。如注重硬件建设、忽略信息资源全面深度的建设发展，对扶贫精准嵌入型信息化发展所需要的信息收集与储存程序、相关义务的具体要求、合理与不合理的边界划分等都缺乏应有规定。

三、精准嵌入型政府扶贫信息化模式：建构路径

在目前互联互通型的扶贫信息化模式虽然取得积极成效但仍待健全的背景下，我们提出精准嵌入型的政府扶贫信息化新模式，具有重要现实意义和前瞻性价值。这一创新模式的构建必然面临着多重困难，笔者认为，通过探索和选择正确的实践路径和策略，建构精准嵌入型政府扶贫信息化模式具有现实的可行性。

（一）确立新型贫困治理信息化理念

建构精准嵌入型政府扶贫信息化模式，首先需要政府扶贫工作人员确立新型扶贫信息化观念。主要包括：第一，增强信息精准运用意识。相关人员应积极主动对扶贫数据信息进行全面把握，从观念上将此作为促进对贫困状况的科学预测、判断以及主动发现与应对贫困问题的必要方法途径。第二，增强信息化嵌入能力提升意识。相关人员应不断提升自身对各种扶贫信息进行细致分析、评估与整合的意识和能力，转变目前信息建设方面仅仅依靠专业技术公司进行技术承接即可以完成任务的认知，扶贫部门也要注重自身信息专门化人员的培养意识，不断提升相关工作人员对大数据精准运用的意识和能力。第三，增强以信息化嵌入提升扶贫绩效观念。相关人员应转变过于注重行政手段提升扶贫绩效观念，发展对大数据扶贫信息不断创新和开发运用的意识，防止信息技术运用中的因循守旧观念，确立不断创新运用大数据提升精准扶贫效率质量的意识。

（二）以信息精准嵌入优化信息化扶贫功能

以信息精准嵌入优化信息化扶贫功能，内在地要求将各种扶贫信息技术精准地应用于政府扶贫管理的各个环节，实施在从扶贫管理方式、扶贫主体合作到促进贫困者参与的每一个具体过程中，进而达到以信息技术的精准和深度运用获得扶贫管理变革的效果。基于我们目前在此方面所进行的调查分析结果，可从以下几方面切入：

1.促进信息技术嵌入政府扶贫管理方式。具体包括以下几方面：其一，将信息技术嵌入申请审批程序，提升扶贫效率。如嵌入促进扶贫可视化等新技术，增加贫困者信息图片录入功能，能够详细介绍和方便查询、处理和验证贫困者的贫困与脱贫信息等，以便于保障扶贫决策的及时性和准确性;建立一个特定的信息技术操作页面，使扶贫工作人员能够集中批量地统计贫困者收入数据，增强批量审批功能;开发和运用新的支持信息技术功能设置，如将纸质申请材料转化为电子文档进行便捷处理，还可避免长期存在的基层工作人员短缺与工作业务量大难以调和的矛盾。其二，嵌入信息核查功能，促进扶贫资源分配的公正性。对于违反政策要求申请救助的情况及救助历史情况，应能够通过完善的信息系统及时发现，方便比较各种帮扶额度以利于精准掌握是否超过限额;通过信息技术完善将查詢功能有效嵌入家庭收入变动情况信息，及时停止不符合扶贫救助要求家庭的救助待遇。从地方政府实践经验来看，湖北省宜昌市社会救助系统具有类似的查询和预警功能设置，通过此功能可以及时核查贫困家庭成员名下的现金、存款以及有价证券等信息，凡收入和财产超标的社会救助家庭，经居民家庭经济状况核对中心比对后，均会提示红色预警信息，再经工作人员核查，预警信息属实的，及时取消贫困救助待遇，避免扶贫救助中的不公平现象。其三，嵌入扶贫信息储存功能，促进扶贫信息的细化与完整性。如临时救助系统能够完整细致的体现贫困者病、学、灾等致贫原因及贫困程度，以及采取救助帮扶措施及效果的具体信息，为下一步的救助决策行动提供充分的信息依据。

2.通过加强信息精准嵌入强化扶贫主体合作关系。当今扶贫治理在一定程度上就是一种“放管服”改革在扶贫领域的具体实践，即从政府的单中心的治理转向多元参与的治理，转变扶贫中政府之间以及政府与其他参与主体之间的强制性、等级性及分离性状态，特别是政府通过信息化嵌入实现“放管服”内涵创新，有效地激发社会主体扶贫参与的积极能动性和资源的有效运用。而实现以上转变的重要途径是扶贫信息化精准嵌入性模式的引入，其基本意涵在于：其一，通过这种嵌入增强部门间信息交互处理功能，提升扶贫决策的精准性。如在残疾人精准扶贫中，在实现民政、残联及扶贫等部门扶贫数据信息的衔接的同时，通过内部链接与交换嵌入功能的技术性操作，使各部门都能及时把握被扶持残疾人对象的动态数据信息，促进这些部门单独或者联合进行精准化扶贫决策与行动。其二，通过新的嵌入性信息系统建设打破目前扶贫开发数据信息壁垒，逐步形成各种扶贫形式集成性信息网络，将数据采集、共享、运用一体化推进。同时，规范和明确各部门对数据资源的合理使用权限，尤其要注重使各种数据资源精准嵌入部门间协同扶贫的决策与行动中，从而通过破除数据信息壁垒使不同扶贫工作部门实现扶贫精准协作，推动扶贫资源运用效果提升。其三，注重信息系统的升级提升，使扶贫主体扶贫合作目标更加明确。如应用地理测绘信息技术形成对扶贫对象的居住空间信息采集及精确定位，包括采集全景影像，获取贫困者分布图、脱贫动态图等信息;根据信息变化进行实时采集、更新与跟踪，便于确定扶贫合作主体目标指向。而目前政府与特色企业的扶贫合作主要就是依据当地特色资源发展基础条件而进行的。换言之，扶贫合作中集约化、专业化、组织化、特色化相结合的新型农业经营体系的构建，需要以信息化嵌入发展为基础。

3.通过信息精准嵌入促进贫困者的扶贫参与。应通过这种嵌入性，获得以下扶贫参与促进效果：一是便捷效果。发展贫困者网上申请功能，促进贫困者扶贫参与的便捷性。这种功能应当使贫困者能够通过网络将基本资料输入扶贫申请和审批系统，证明材料甚至可以通过手机拍摄或扫描便捷上传。对于那些网上申请确实困难的贫困人员，建议村委会工作人员、基层民政工作人员甚至是邻里亲友或者社区工作人员对其进行帮助，增加贫困者参与的可行性。因此，应采取一些配套措施，进行一定的瞄准，主动发现困难群众，并且及时帮助其申请救助。二是完善政府扶贫资源供给信息机制，实现对贫困者扶贫参与需求的有效嵌入。在扶贫部门信息资源平台中，形成能够涵盖扶贫资金量、就业帮扶、技能培训、医疗服务资源及产业发展支持等各种信息版块，一方面便于贫困者根据自身的贫困类型、贫困原因、脱贫情况及新的扶贫需求，及时搜选和运用扶贫资源信息，另一方面便于扶贫部门通过这种信息资源相互嵌入及精细处理，为贫困者提供科学合理的扶贫参与项目，如将金融扶贫大数据管理平台的运用直接推广到扶贫对象中，真正实现贫困者从对扶贫信息的共享与共知，到能够精准有效地参与运用，最终实现扶贫程序上贫困者参与便捷性、目标明确与实效性的有机结合。

（三）完善政府扶贫信息化的制度保障

在政府扶贫信息化管理上目前我国已出台多种相关政策制度，如2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，应加大“互联网+”扶贫力度，实施电商扶贫工程等新的扶贫方式;2016年农业部等九部委联合印发《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》，提出要“动态跟踪、及时更新产业扶贫信息，实现精准化管理与考核”。但从现状来看，更为细化和专门化的政策制度仍未形成。建议建立健全相关的立法政策制度：一是建立健全以信息精准嵌入为主要目标的责任制度。应明确规定作为扶贫主要部门的民政、扶贫开发、残聯等相关权力责任，将相关权力责任清单制度引入扶贫信息化建设中，并实现制度法定化与标准化，包括嵌入性的扶贫信息深度与广度的责任、新信息技术开发运用的财政投入责任、专门人员培育责任等，并规定相关惩戒和考评制度，对履责不力的单位负责人员进行问责，对成效突出和具有创新者给予奖励。二是扶贫信息嵌入扶贫统筹发展制度。主要包括信息系统统一使用制度、扶贫工作人员操作水平统一培训与考核制度，以及政策整合衔接中信息共享运用制度等。如社会救助中政府在理清自身职能定位的同时，“加强政策整合与配套，优化资源配备与传递，集成和放大综合制度解困效应，切实发挥好‘兜底保障作用” 〔19 〕。这些都需要以相关信息充分获得与运用作为保障。同时，应完善基层民政工作人员对信息系统问题及时反馈和调整改进制度，有效激励地方工作人员自发提出系统改进建议的行为。鉴于基层在扶贫工作中的基础性地位，应将制度责任规定向农村干部层面延伸，对他们提出适当的责任要求。三是信息嵌入型扶贫效果评价监督制度。2014年10月27日国务院公布的《关于加强审计工作的意见》中首次提出了审计监督全覆盖。目前已通过开放专门端口等形式，实现扶贫领域政策落实与监察。当前，尤其需要通过信息嵌入实现评价监督制度创新，扩大监督范围，提升监督效果。如将扶贫中临时救助及小额度帮扶审批权下放到乡镇后，再通过信息化手段进行有效监管;运用审计监督信息化全覆盖提高评价监督深度和精准度;规范贫困者及社会公众通过扶贫信息服务平台的查询、投诉举报、信息互动等监督参与行为，在强化贫困地区群众监督参与意识的同时，提升其监督参与的质量与效果。

四、结语

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府” 〔20 〕。深化“放管服”改革，建设人民满意更加有效的服务型政府，对精准扶贫的深入推进具有重要指导意义。在此过程中不断促进扶贫信息化发展创新，提升政府扶贫服务能力具有关键意义。

目前，我国扶贫信息化建设已取得了明显成效，但进一步创新实践的任务仍十分迫切。“实施国家大数据战略”已正式列入我国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，该战略提出要把大数据视为基础性战略资源，《大数据产业发展规划（2016-2020年）》也提出，要强化社会治理和公共服务大数据应用。但如何进行具体的实践，仍有不少问题亟待探讨。从现实情况看，如果仅局限于表层的扶贫信息互联互通模式，不仅难以适应当前精准扶贫战略深入推进的需要，也不利于应对目前贫困治理中的新问题，也未能紧密契合未来政府贫困精准治理的发展方向。推进和完善精准嵌入型的政府扶贫信息化模式，有助于有效解决当前政府精准扶贫中的现实问题，有助于提升精准扶贫中信息化运用的精度、广度、效度和运行保障性，尤其能够有效强化政府在扶贫各个环节的精准服务功能，使“放管服”行政职能改革在扶贫领域得到更有效地落实。

从互联互通到精准嵌入的政府扶贫信息化模式创新，需要与精准扶贫的深入推进需求有机结合，使扶贫信息化管理获得真正有效的创新和升级，这其中包含着丰富内容：信息化发展与精准扶贫目标的相互整合以方便快捷的信息技术强化贫困者的参与，提升工作效率;从数据全面、兼容与共享，到扶贫决策及协同治理中的信息精准运用，促进扶贫效果的公平、公开与可持续化;不断提升民众满意度、对政府信任度和对贫困治理参与度，激发其脱贫内生动力;促进扶贫部门权限明确与合理使用，既能够保证基层合理自由裁量权，又使其得到有效监督;注重未来扶贫创新发展具有良好的信息支持，积极探索信息技术提升扶贫信息化管理水平的新途径，同时构建形成相应制度规范，以保障创新实践的长期效果。

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