四川省新型城镇化的困境蠡测

唐 琼 白 林

(中共四川省委党校，四川成都 610072)

一、引言

我国经济一直存在东西部发展不平衡的现状。数据显示：2018年一季度位居全国31省份第一位的是上海，人均可支配收入达到17277元，北京以人均15767元位居第二。处于西部的西藏、新疆、甘肃、贵州等地，人均可支配收入均低于5000元，不到京沪的1/3。四川是西部省份中发展较快的地区，但和北京、上海相比还有不小的差距。就城镇化率来说，四川省的城镇化率远远低于国家的城镇化率。2018年四川省常住人口达到8341万人，总量居全国第4位，城镇人口超过乡村人口382万人，常住人口城镇化率52.29%。2018年全国城镇化率是59.58%，四川城镇化率居全国第24位。这一年城镇化率居第一位的是上海，城镇化率是88.10%，达到了发达国家水平。两相比较之下，四川省城镇化还有漫长的路要走。

2018年四川省住房城乡建设工作会议提出加快成都国家中心城市建设，培育壮大区域中心城市，城市基础建设取得重大突破，新增绵阳、南充、泸州、宜宾4个百万人口大城市，泸州、阆中国家新型城镇化综合试点经验在全国推广。全省新增城市新区625平方公里，620余万农业转移人口成为城镇居民。四川省常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率均得到了提升，人口城镇化率达到了50.4%，年均提高1.38%。全省城镇人口首次超过农村人口，实现了历史性突破。四川省新型城镇化工作取得的成就和自身具备的物质基础和政策基础紧密联系，推行新型城镇化建设过程中有经验也遇到了许多困难。

二、四川省新型城镇化建设的现实基础

(一)新型城镇化的物质基础

四川省是一个资源大省，具有多方面的资源优势。无论是土地资源、水资源、动植物资源、矿产资源，在国内都有其独特的地位。其中，水资源居全国之冠，有河流1400多条，流域面积在500平方公里以上的有343条。在金沙江、雅砻江、大渡河等河流上所建的水电站达到220处，全省水能蕴藏量占全国的1/5。矿产资源持有量在全国也排在前列，现已发现矿产123种，探明储量的达89种，有45种矿产排在在全国前五位。钒、钛、锂、银、硫铁矿、天然气等 11 种矿产居全国第 1 位。 四川省拥有复杂的自然环境，因此形成了各种各样的自然景观和种类繁多的生物资源，在四川境内的脊椎动物就有1100余种，列入国家保护的珍稀动物包含大熊猫在内有55种。全省森林面积746万公顷，资源植物约在4000种以上。

据统计，2018年全国共有普通高校2663所(含独立学院265所)，四川拥有普通高等院校119所。2018年年末为止在川国家级重点实验室14个(含省部共建国家重点实验室1个)，四川省重点实验室116个，国家级工程技术研究中心16个、省级工程技术研究中心208个。全省有中国科学院院士和中国工程院院士59人。有高新技术企业4200家，国家级高新技术产业开发区8个，省级高新技术产业园区12个；国家级农业科技园区10个；国家级科技企业孵化器29个、省级科技企业孵化器116个；形成了四川所独有的科技优势。还有一大批骨干企业和高科技企业迅速发展壮大，如攀钢、长虹、五粮液等。无论是丰富的自然资源还是强劲的科技资源，都成为四川推进新型城镇化建设坚实的物质基础[1]。

(二)四川省新型城镇化的政策基础

我国尚处于发展中国家行列，从计划经济时代到现在的市场经济时期，国家对于经济的管控不再是“一把抓”，但在宏观层面上，国家对于各地区的指导作用依然占据重要地位。在意识到东西部经济发展不平衡之后，国家在2000年实施西部大开发战略，四川是西部大省，具有龙头作用，十几年间，四川省紧抓机遇，经济发展飞速。当中央意识到我国城乡差距加大之后，提出要统筹城乡发展，实行工业反哺农业，城市支持农村的战略。成都市是省内最先开展统筹城乡发展试点的城市，也是国家发展改革委批准的全国首批城乡综合配套改革试验区。四川坚持“多予少取放活”的方针，把解决“三农”问题作为政府工作重中之重。在全国设立保税区的时候，四川的成都和德阳先后被国务院批复同意。2015年3月，《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出将四川成都打造成内陆开放型经济高地；在2016年1月被确定为跨境电商试点城市，8月被确定为新一轮自由贸易区试点城市。四川省的政策利好不断，有力地推动了城镇化进程。

“一带一路”(英文：The Belt and Road，缩写B&R)是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。“一带一路”是一种文化符号，古代丝绸之路的辉煌让沿线国家知道了中国，如今再次启用古代丝绸之路的历史符号，让沿线国家重新认识中国，以互利互惠为前提，谋求与沿线国家的经济合作，致力于共同打造政治互信、经济融合、文化包容的命运共同体。四川作为内陆城市，已与215个国家和地区建立了经济贸易关系。全球500强企业中有321家在四川设立公司或办事处[2]。四川省有地理优势，处于 “一带一路” 和长江经济带的重要结合部，是连接我国西南西北，沟通中亚、南亚、东南亚的重要交通走廊。也有物质资源优势和人才资源优势。四川省通过区域发展积极融入 “一带一路”沿线国家经贸发展，最近几年成绩喜人。从商务厅发布的四川省对“一带一路”沿线国家进出口额可以看出，机电产品、文化产品、高新技术产品和计算机与通信技术占出口优势，电子技术和机械设备则进口较多。通过对比，可以发现，中国的对外贸易目前处于以劳动、技术换资源、技术的阶段。从进口商品结构来看，原料类产品和一些技术含量较高的产品是中国主要的进口商品类型，总的来说是处于贸易顺差。从侧面反映出参与“一带一路”产能合作的潜力巨大。进一步开拓国际市场，构建四川省对外开放经济新格局。实现合作双方供需互补、各施所长、各尽所能的良好状态[3]。

党的十八大以来，为推进新型城镇化发展，中央做出了一系列的部署。党的十八届三中全会把加快新型城镇化发展、构建新型城乡关系作为重要的战略任务，并从土地、户籍等方面加大改革力度，力求从体制机制上构建起全新的政策框架，激活新型城镇化发展活力。习近平、李克强等中央领导同志多次就加快新型城镇化发展做出重要指示。四川省委、省政府也把加快新型城镇化发展作为推进四川“两个跨越”目标实现的重要抓手，召开工作会议，出台配套政策文件。西部大开发、统筹城乡发展、“一带一路”倡议以及自贸区的建设都为加快四川省新型城镇化发展提供了良好的政策基础。

表1 四川省对“一带一路”沿线国家主要产品进出口额

数据来源：四川省商务厅

三、四川省新型城镇化发展面临的困境

自2014年以来，四川城镇化发展取得了巨大进步，城镇化水平逐步提高，四川新型城镇化水平与全国平均水平的差距逐步缩小。随着政府的关心， “以人为本”的新型城镇化得到了具体体现，就四川而言，目前新型城镇化主要存在着城镇化区域发展不平衡、城镇化率与市民化程度不一致、城镇化与传统文化保护相冲突、产业结构和就业结构错位、政策体系还未建立健全 、小城镇建设推进乏力等诸多困境。

(一) 城镇化区域发展不平衡

分析四川省新型城镇化发展的空间格局，四川省新型城镇化发展水平均存在着区域不平衡性。以2018年的数据看，排名第一的成都市城镇化率是73.12%，排名最后的甘孜州只有31.66%，两者之间的差距不止一倍。产生差距的原因各异，占据城镇化率第一梯队的城市各具特色。首先是地域优势，东部盆地地区比山地高原地区经济发展得好，越往中心表现越明显。其次有历史优势，成都是千年古都，产业积淀深厚，人才荟萃，二、三产业发展比其他地区具有优势。作为省会城市，近水楼台先得月的好处不言而喻。再次是资源优势。如具有“钢铁之都”之称的攀枝花市，工业基础雄厚，城镇化率仅低于成都市，人均 GDP 排名全省第一。攀枝花市自然资源丰富，尤其是矿产、水力和农业资源，半山地区有发展畜牧业的优良草场，高山地区森林资源丰富。最后是科技优势，比如德阳市，是我国重大技术装备制造业基地，比如绵阳市，是重要国防科研、电子工业生产基地，这两座城市充分发挥了自身的科技优势，跻身于城镇化率最高行列[5]。和城镇化率最高的第一梯队相比，处于中等发展水平阶段的泸州市、遂宁市、南充市、乐山市在资源、制度和地域上有所不足。资阳市、巴中市等城市处于中低发展水平阶段，城镇化率约40%多一点，这些城市则是在资源、制度和地域上有欠缺。城镇化率最低的是凉山州、甘孜州和达州市三个地区，不足40%。从地理上看这三个城市地处偏远，凉山州和甘孜州是典型的高原山区，资源匮乏，科技落后，产业发展严重滞后。

省内各地市州城镇化发展不平衡，并且成都市“一地独大”现象突出。如前所述，成都市是省会城市，其经济实力和其他城市相比在省内独占鳌头是理所应当。成都市2019年新的城市规划按照十九大提出的两个阶段的战略安排，提出了成都新时代三步走的战略目标，强化五中心一枢纽国家中心城市核心支撑功能，进一步提升成都的能级。成都市在四川的经济发展中发挥了龙头的作用，对于周边城市的发展，起到了聚集效应和辐射效应。只有带动其他城市共同发展，才能整体推进四川省的经济水平。所谓独木难成林，成都市进入了“新一线城市”的行列，四川省平均水平却差强人意，是因为除成都以外的其他城市多是中小城市，100—200万人的特大城市数量偏少。2000年后成都市的城镇化率基本上以年均1.24%的速度增长，城市规模也在快速增长。2019年春季全国城市GDP排名显示，成都市排名第8，四川省绵阳市首次突破，排名100强最末。

表2 2018年四川省及各市(州)城乡常住人口及城镇化率[5] 单位：万人、%

图1 2015年四川省新型城镇化水平分级，数据来自四川省统计年鉴。

缺少次级中心城市让四川省城市发展断层效应明显。城市层级结构的不完整影响到了四川整体城镇化进程，城市结构呈现成都一城独大，“小、散、弱”城市密集的态势。成都以一己之力难以拖动沉重的马车，带动作用不明显，不利于四川城镇化建设整体推进[6]。

经济发展的不平衡不仅体现在省内各个城市之间，就是各地区内部，也存在区域间发展不平衡的现象，如凉山州城镇化总体水平较低、区域间发展极不平衡。2017年，全州常住人口城镇化率仅为34.3%，分别比全国的58.52%、全省的50.4%低24.22、16.1个百分点。从州内来看，最高的西昌市达58.92%，但最低的美姑县仅为11.02%。乐山所辖的11个县(市、区)城镇化水平也有高低。城镇化率最高的市中区超过70%，达71.88%，峨眉山市、五通桥区、沙湾区城镇化率高于50%，分别为57.17%、55.07%和52.46%，而犍为县、井研县、沐川县、峨边县、马边县5个县城镇化率低于40%，最低的马边县仅为29.53%，低于全市平均水平20.64个百分点，比城镇化率最高的市中区低42.35个百分点。南充市大城市与大农村并存的状况比较明显，区县发展水平极不平衡，从2012年统计数据看，县城建成区面积共90.39平方公里，相当于中心城区建成区面积，6个县城常住人口92万，为中心城区人口的90.32%。虽然顺庆、阆中城镇化率已分别达71%和50%，超过全省平均水平，但嘉陵、仪陇、营山、西充分别为35%、32%、29%、28%，蓬安仅为19%，远低于全省平均水平。

(二)城镇化率与市民化程度不一致

主观意愿上不愿落户城市。国家持续提升农村发展水平，实施乡村振兴战略，推进农村产权制度改革，农村居民生产生活条件大幅改善，农村户口附属权益更加丰厚，农村户籍红利远胜于城镇(如可享受农村“三权”、征地拆迁、粮食直补、新农村建设购房、土葬等权益)，导致农村居民转为城市户籍的积极性大为降低，市域较大部分农民已经成为实质上的城市居民但仍然坚持保留农村户籍。在广元市调研时发现，近10年来广元常住人口城镇化率稳步上升，但与全国以及全省比较，该市城镇化仍处于较低水平，2018年广元城镇化率近46%，分别比全国、全省低约14%、6%，尤其是，公共服务设施的布局与人口分布不匹配，中心城区、区县中心城市的公共服务设施不足与乡镇、农村的公共服务设施闲置浪费等问题并存。人口外流比例高，广元近5年年均户籍人口迁出约1.5万人，随着成都、绵阳等市的人才政策、购房政策对该市人才吸引力越来越大，人口迁出趋势更加难以遏制，预计到2020年全市户籍人口总数将减少至300万人左右。在凉山州通过问卷调查发现，约43.4%愿意落户城镇，还有超过一半的人不愿意落户城镇。在愿意落户的人中，影响其落户的因素中排第一位的是“打算长期在城里生活，落户后更方便”；在不愿意落户的人中，影响其不愿落户的因素中比较靠前的是“农村的住房、交通等条件变好了，和城里一样方便，最终要回农村”“没有打算长期在城里生活”。

图2 2014-2018年四川常住人口城镇化率统计，数据来自四川省统计局。

城市承载能力有限。如成都市是西部人口净流入大市，常住人口年均增长约20万人左右，不仅承担满足成都本地市民服务需求的任务，还要辐射至省内周边市州，服务压力很大。受发展水平所限，按照国家新型城镇化要求，推动公共服务向常住人口覆盖存在较大困难，国家出台了城市吸纳农业人口落户数量与新增建设用地指标增加规模挂钩的政策，但执行效果有待提升，缺乏足够资金保障公民公平享受公共服务的权益。再如广元市就业结构性矛盾突出。随着城镇化进程加快，该市城镇产业经济承载农村人口市民化就业能力严重不足。2018年全市农村劳动力转移就业96.29万人，实现劳务收入168.75亿元，以2020年城镇化水平达到50%为目标，未来2年每年城镇新增就业需达到3.5万人以上，而目前全市各用人单位每年可提供的新增就业岗位仅约3万个。该市人力资源结构与产业转型升级不协调、不平衡已成为广元市就业工作的主要矛盾，求职难与招工难矛盾交织。

城市化难度大。一是农民工受教育程度较低，且缺少专业技能培训，导致市场竞争力不足，目前多数进城务工农民仍以建筑、搬运等低层次劳动为主，渠道单一、领域较窄，职业不稳定，难以真正融入城镇。二是目前城市房价与收入的矛盾，造成多数农民工难以支付高昂房价，即使出台了优惠政策，房价仍远高于收入水平，购房压力较大。此外，由于公共租赁住房配比不足，且申请限制较多，普通住房租金居高不下，造成不符合公租房条件、又买不起商品房的农民工只能选择在“城中村”、城乡接合部租房，居住条件差，面积狭小，配套设施不齐全，对城市缺乏归属感。

(三)城镇化与传统文化保护相冲突

传统文化是美丽乡愁的“栖息地”，是历史长河中沉淀下来的“瑰宝”，也是中华民族世俗生活的“浮世绘”。2019年1月30日，住房城乡建设部、国家文物局公布第七批中国历史文化名镇名村，60个镇和211个村获评。在本批历史文化名镇中，四川省崇州市元通镇等7个镇入选，获得了“国字号”荣誉。 历史文化名镇(村)的评选工作进行了13年时间，“中国历史文化名镇”这个称谓越来越受到热捧，历史文化名镇保护工作已然成为一项民生工程，传统文化的保护工作，集合了各方力量参与进来，既可提升城市形象，也能带动当地经济的发展，同时保护成果还可以惠及当地民众，可以说是一项典型的共建共治共享工作。我们对于传统文化的保护，不能停留在建筑物这样单一的形态上。传统文化，涵盖了多种多样的形态，古建筑物体现为“固态”的传承，散落在城市、村落中历史悠久的传说、文学作品、民俗节庆等则是鲜活的存在，就像是掩埋在地底的琥珀，历时弥久，愈加璀璨夺目。从生产生活方式、生活习惯、价值信仰等方面润物细无声地影响着我们。唯有将“固态”的古建筑和鲜活的非物质文化遗产一起纳入传统文化的保护之中，才是对传统文化全面而有效的保护。

推进城镇化的过程中，原有传统文化也受到一定损害，主要表现在，一是在农村向城镇化转型的过程中，或多或少出现的大拆大建的建筑模式，使得传统文化的保护、传承和发展受到较大的威胁；二是农村城镇化与地区传统特色、地域文化遗产的生存能力之间的矛盾，城镇化所建设的空间中，存在的忽略地域特色的问题，使得地区传统特色削减和文化遗产生存力下降；三是城镇化与城市建筑风格的文化特征和身份之间的冲突，部分城市地区已经建设的被公众点评为“新、奇、怪、特”的城市建筑甚至于是地标性建筑，因只追求外在规模和造型而与城市文化特色不谐调。犍为县是乐山市文化古韵非常浓郁的一个县，全县共有652处文物点，县级以上文物点共32处，拥有众多的古代文化遗存，但这些古代遗存限制了城镇化的进程，生活其中，人民没有充分享受到新型城镇化带来的红利，如果以实施城镇化为先，那么又威胁到古代文化遗存。自贡市因农村历史建筑、传统文化街区、标志等较为分散，在保护与开发方面，较难形成整体性、系统性的规划和开发利用，造成多数地方不重视文化保护。同时，对于非物质文化遗产的保护，因缺少相应的资金投入和完整的产业链做支撑，很难形成行之有效的保护措施，比如沿滩区黄市镇草编技艺，在鼎盛时期至少有10万余人从事草编，一年曾销售3000万顶草帽半成品。而目前，从事草编的人员已不到1万人，年销量不足400万顶。

(四)产业结构和就业结构错位

近代以来，产业结构的发展有两次明显的转型，一是从传统向现代的转变，二是从工业时代的产业结构向知识时代的产业结构转变。按照我国产业的划分情况，第三产业分为流通部门和服务部门。从世界产业发展趋势上看，第三产业增加值和就业人数占国民生产总值和全国劳动力比重在各国呈上升趋势。60年代后，发达国家第三产业的比重都超过了60%。我国的产业结构在发展中也有所调整。据省统计局最新数据，第一产业增加值4426.66亿元，增长3.6%；第二产业增加值15322.72亿元，增长7.5%；第三产业增加值20928.75亿元，增长9.4%。2018年，四川三次产业结构发生变化，从2017年的11.6：38.7：49.7变为10.9：37.7：51.4，其中第三产业比重超过了50%，达到了51.4，比上一年提高了1.7个百分点。第三产业占比首次超过了50%，这是四川经济发展的一大特点。尽管四川经济当前仍然处于工业化进程的中后期，工业的持续健康发展对经济的稳定性十分重要。从目前来看，第二产业增长速度对经济持续两年保持8%以上的增长作用十分明显。全国2018年第一产业增加值64734亿元，比上年增长3.5%；第二产业增加值366001亿元，增长5.8%；第三产业增加值469575亿元，增长7.6%。可见，近年来四川产业结构调整加速，但是仍然低于全国平均值。

据调研，产业结构不合理现象比较普遍。从乐山三次产业演变特征来看，第一产业的产业结构与就业结构随着经济发展向第二、三产业逐渐转移，三次产业结构由1978年的“二一三”格局发展到1993年的“二三一”，而三次产业就业结构由1978年的“一二三”发展到1997年的“一三二”格局,并一直延续至今。城镇产业发展基础薄弱，多数乡村没有主导产业也是常态。几年前在南充市嘉陵区调研时发现，从城区来讲，工业虽已初步形成机械汽配、丝纺服装、食品饮料、建筑建材四大产业集群，工业园区的产业以传统产业占比较高，高新技术产业尚未形成主流。从而造成产品结构和产业结构不合理。到目前为止，嘉陵区作为南充市主要城区之一，没有一家大型商业综合体，整个城区的人气不够兴旺。下辖乡镇基本都无工业，无法给入镇居住农民提供就业机会。

图3 四川省1978—2017第一、二、三产业比，数据来自2018年四川省统计年鉴。

产业结构的不合理导致就业结构性矛盾突出。随着城镇化进程加快，城镇产业经济承载农村人口市民化就业能力严重不足。比如广元市的就业情况，2018年全市农村劳动力转移就业96.29万人，实现劳务收入168.75亿元，以2020年城镇化水平达到50%为目标，未来2年每年城镇新增就业需达到3.5万人以上，而目前全市各用人单位每年可提供的新增就业岗位仅约3万个。该市人力资源结构与产业转型升级不协调、不平衡已成为广元市就业工作的主要矛盾，求职难与招工难矛盾交织显现。

(五) 政策体系还未建立健全

四川省内立法历来要求做到“三个善于”，其中一个标准就是善于将党的主张通过法定程序转化为地方性法规和人大的决议决定。在实际工作中，我国在城镇管理方面没有完备的法律可供执行。执法主体不明导致的多头管理，执法手段界限不清带来的社会群发事件频出，执法对象模糊致使执法效果大打折扣是城镇管理的常态。“法无禁止即可为”， 一些地方性的条例规章条款标准不明确，缺乏操作性。据一些基层的执法部门反映的情况显示，治理实践中遇到的许多状况找不到相应的法律法规依据，“无法可依”必然导致“执法不严”，管理部门处于尴尬的境地，导致许多违章违法行为得不到有效查处，影响了执法工作的开展。

针对城镇化进程中外来人口的户籍问题，虽然各地相继出台了一系列推动农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的有关政策，但由于各种主客观因素交织，导致政策体系尚待健全，尤其是针对农业转移人口专门的政策体系或者工作措施还较少，在居住、教育、就医、社保等方面的制度性安排还没有转变到实质性操作层面，比如：在凉山州调研时发现，政策上还未保障就业困难补贴发放惠及至原农村户口进城务工人员、农业转移人口在城镇公共服务方面和城镇居民享受相同的待遇等。

(六)小城镇建设推进乏力

四川省有建制镇1937个，但是审视全省的小城镇建设状况，有几个问题比较突出：一是小城镇数量多、但人口的集聚能力弱。据第六次人口普查的数据看，四川省小城镇平均城镇人口是0.66万人，全国平均是1.34万人，不到平均数的一半。二是小城镇规模较小，基础建设差，“小、散、乱”成为主要面貌。调研南充市下辖的几个镇情况尤其突出，公厕数量少、缺少垃圾中转投放点、农贸市场数量不够，乱摆摊点的现象没有改善[7]。三是小城镇在空间布局上不合理。四川省地域辽阔，经济差距大。小城镇在空间的分布上与经济能量呈正相关的关系，也就是说经济越发达地区小城镇数量多，布局密集，经济能量越低的地方小城镇越少，规模越小。人口少的城镇主要分布在偏远地区，行政管理成本增大，居民生活非常不方便。试想，地处偏远，缺乏排污、卫生、文体、娱乐、休闲等基础设施，配套功能不全，生态功能缺失，如何能吸纳人口落户城镇？这也是造成许多居民在条件允许的情况下会直接越过小城镇，直接定居到县城甚至省会城市。

小城镇土地资金缺口大，发展乏力。一直以来，对小城镇发展持有反对意见的学者不在少数。其主要的担忧就是过度扩大小城镇规模，造成了土地的粗放利用。对土地资源的乱占滥用，会使本来就紧缺的土地资源遭受更严重的破坏。另一种担忧是对于小城镇发展没有信心，认为小城镇产业发展前景不乐观，因为小城镇企业发展普遍存在的问题就是为了节约成本而对环境带来污染，用环境换金钱的做法无疑是涸泽而渔、饮鸩止渴。资金缺乏也是原因之一，如泸州市共有15个乡、108个镇、21个街道办事处。其中：全国特色镇1个，全国重点镇13个，“百镇建设行动”试点镇15个，列入四川省“十三五”特色小(城)镇规划的镇13个，省级特色镇3个。作为农业转移人口就地就近城镇化的主要承接地和乡村振兴战略实施与新型城镇化建设的重要结合点，当地主要领导表示已尽量将资金、土地、项目、政策等资源向基础条件好的重点乡镇叠加倾斜，但因特色小(城)镇建设需要投入财力、物力巨大，市、县两级财政支撑力不足。类似的情况，其他地区也存在。

厉以宁在《中国道路与新城镇化》中提出：中国城镇化唯有走适合国情的道路，才能实现城乡居民无身份差距和权利平等的目标，同样道理，只有适合四川省情的道路才是四川省新型城镇化建设最好的方式，目前四川城镇化发展存在的困境即是我们努力的方向。