毗邻党建“金山样本”的实践与启示

上海市金山区第13期中青班毗邻党建课题组

[关键词]毗邻党建;实践价值;金山样本

[中图分类号]  D231    [文献标识码]  A   [文章编号]  1009-928X（2019）05-0041-05

为深入贯彻党的十九大提出的区域协调发展战略，落实习近平总书记关于推动长三角区域一体化发展的系列重要指示精神，主动融入长三角更高质量一体化的发展大局，金山区和浙江嘉兴市以及下属的嘉善县、平湖市等进一步推进“毗邻党建”，引领区域联动发展，为长三角地区一体化发展的全面深化树立了样板、提供了借鉴，对落实“两区一堡”战略定位，加快打造“三区”“五地”、全面建设“三个金山”具有十分重要的意义。

一、毗邻党建的概念

2016年，金山区在总结提炼多年跨省毗邻地区区域化党建、协同联动发展经验做法的基础上，首次提出了“毗鄰党建”概念。毗邻，顾名思义，是指边界接壤的意思。毗邻党建，即打破区域壁垒、突破行政区划，坚持党建引领、政府主导、社会协同、公众参与，在不属于同一行政隶属关系的毗邻地区，凝聚起各级党组织、党员以及群众合力，围绕党建联建、社会治理、区域发展等内容广泛开展合作，引领沪浙毗邻地区政府间实现跨界治理、协同发展、共建共享。

2018年5月，中央政治局委员、上海市委书记李强到金山调研时对金山提出了“努力成为长三角高质量一体化发展的桥头堡”的战略定位。为深入贯彻中央和市委要求，更好推动金山由依赖上海市中心城区辐射的“一个扇面”向承接上海现代化国际大都市、长三角城市群“两个扇面”转变，金山区持续深化“心联鑫”区域化党建条块对接、整体融合工作，不断深化“毗邻党建”工作内涵，用更高质量的党建走出一条引领跨区域融合发展的新路。

二、毗邻党建的渊源

金山区与嘉兴市地域相连、习俗相似、语言相通、文化相近、姻缘相牵，自古以来就是一个不可分割的自然经济综合体。长期以来两地官方、民间都一直保持着友好往来，两地独特的党建优势、地理优势、人文优势为联动发展提供了得天独厚的机遇。

（一）红色渊源。上海党的一大会址、嘉兴南湖的红船，是我们党梦想启航的地方。金山区第一位共产党员李一谔（今金山区金山卫镇农建村人）领导的浦南县委在平湖转角湾地区（今平湖市独山港镇金沙村）活动时，建立了平湖第一个党支部——中共衙前支部，并发展了平湖第一位共产党员，点燃了两地革命的星星之火。

（二）人文渊源。金山与嘉兴有27公里的海岸线和58公里边界线相连接壤，枫泾与嘉善在春秋战国时期就是吴越两国交壤之境的“吴根越角”，一座山塘桥将平湖广陈镇、廊下镇南北两个山塘村紧紧地联系在了一起……两地地缘相近、人缘相亲、文源相通，两地的民间交流融合从未间断，跨省姻亲、文化走亲等多不胜数。

（三）实践渊源。金山嘉兴在边界区域的基础设施改建、环境治理、社会治安、维稳防恐等方面不断加深合作。如早在上个世纪80年代，平湖市新埭镇和金山区兴塔镇（现金山区枫泾镇），为了方便两地村民出行，就由两镇党委出面，举两镇之力将原来的石子路浇筑成柏油马路。2010年，金山区环保局、平湖市环保局、金山卫镇、上海石化环保中心和独山港镇就建立了“五方联动”机制，联合开展交界区域环境保护工作，积极化解矛盾纠纷，共同维护边界的平安稳定。

三、毗邻党建模式的实践价值

党建既是发展的引领，也是发展的保障。金山区和嘉兴市在“毗邻党建”的引领下，开放共融，凝聚合力，通过地方党组织到基层党组织的密切互动，推进“党建+发展”模式。当前，金山区5个镇、28个村居分别与嘉兴市（平湖市、嘉善县）的8个镇、28个村居签订了毗邻党建引领区域联动发展合作框架协议。

（一）党建共联，架起沟通桥梁。围绕解决行政区划带来的刚性约束，金山区充分发挥党组织的纽带作用，从地方到基层跨区域开展党建联姻，为进一步合作搭建平台。在和嘉兴市签订了“毗邻党建”引领区域联动发展合作框架协议后，金山区又与嘉兴平湖市、嘉善县签署“毗邻党建”引领区域联动发展合作框架协议，并将其纳入“心联鑫”金山区域化党建联席会议成员单位，建立起两地区（市、县）委、相关职能部门以及毗邻地区镇党委、村居党组织多层次的合作体系。在区级层面，打造了一条毗邻党建“七彩示范带”，汇聚金山、嘉善在党建、治理、惠农、生态、发展、人才、文化等领域的示范项目和站点。街镇层面，廊下镇与平湖市广陈镇在一桥相隔的南北两个山塘村成立“沪浙山塘联合党支部”，进一步增进两地党员的交流互往，合力推动“南北山塘”融合发展。

（二）机制共建，构筑有效保障。围绕解决无章可循的短板，金山区以制度管事、项目推进为导向，奉行事务共商、工作共推、责任共担的理念，建立健全长效工作机制，为毗邻党建工作保驾护航。在区级层面，成立联动发展6个工作领导小组，建立健全金山、嘉兴两地党政领导互访机制、职能部门交流机制、联席会议制度。区级层面与嘉兴市以及下属的平湖市、嘉善县建立“轮值主席”制度，定期召开联席工作会议，共同谋划合作内容，合力推进合作项目。探索实行“双组长”负责制，坚持项目化管理，确立了12项年度重点合作项目，定期督查推进。在街镇层面，金山区枫泾镇、金山卫镇、廊下镇、吕巷镇等4个毗邻地区镇党委也建立相应的工作机制，协同推进毗邻地区各项合作共建事务。

（三）要素共享，推动事业发展。围绕双方资源配置的分化，金山区通过开展各领域互动交流、协作，让人才、产业、民生等方面的要素调配相互取长补短、更加合理，夯实了融合发展的基础。金山区与嘉兴市签订了“1+4”人才工作合作协议，深化教育、文化、卫生、体育等领域人才的交流合作。探索干部联动培养模式，重点加强科技人才、专业技术人才、党政人才的交流互动，已累计互派79名科级干部和村居干部挂职锻炼。同步健全两地基层党组织书记、党务干部培训交流制度，探索“双委员制”，两地村居党组织班子成员相互交叉任职。推动卫生教育事业深度融合，平湖市两家主要医院实现上海医院建立紧密型医疗合作关系，平湖市民卡已实现与金山医院、上海爱尔睛亮眼科等医疗机构“点对点”实时联网结算。据统计，平湖市来金山月均就诊量达9299人次，同比增加51.8%，医保实时结算已达4025万元。金山与平湖9对学校成为友好学校，平湖新增与上海教育合作项目5个，累积选派10个批次478名骨干教师赴上海培训交流。

（四）乡村振兴，实现同频共振。围绕“单打独斗”的发展制约，金山区在党建促乡村振兴的战略指导下，联合毗邻地区农业特色，加强联手合作，在“抱团出击”中努力促进共同繁荣，更好地实践国家战略。金山区的廊下镇、张堰镇、吕巷镇以及平湖的广陈镇、新仓镇等五个农业特色明显的乡镇，共同打造“田园五镇”长三角现代农业园区。此外，挂牌成立了“区域协同·乡村振兴实验室——明月山塘”项目，将金山廊下郊野公园建设、“田园马拉松特色小镇”和平湖“田园小镇、水墨广陈”建设有机结合，共同打造跨区域的观光休闲度假型旅游圣地。

（五）平安共治，提高治理水平。围绕平安建设联手的固有传统，着眼更高质量的法治建设，金山区在“平安共赢”理念的指引下，寻求跨区域协作、共机制办事，为毗邻地区深度融合开辟路径。金山区与平湖市开展平安边界区、镇、村三级联建活动，健全完善已建立多年的“组织体系联合、工作机制联建、警力支援联动、社会治安联防、矛盾纠纷联调、技防设施联建、信息资源联享、特殊人群联管、道口检查联合、法治宣传联袂”的“边界十联”平安建设机制，跨界作案、流窜作案得到有效遏制。

四、毗邻党建工作中存在的薄弱环节

（一）重在党建上，运行机制还不够完善，推动力不够强。区域联动发展，关键在党建引领。金山区和嘉兴市分别建立了区（市）委、相关职能部门、镇、村居四级联动的党建引领运行体系，但是缺少相应的约束机制和考核机制，有的还停留于顶层设计层面，缺乏有针对性、可操作性强的基层组织制度。在具体落实上，党建活动、文化、人才、平安治理等方面推进加快，产业发展、民生服务、生态环保等项目还没真正落实落地。

在走访毗邻地区时有镇党委领导反映，有的基层党组织对毗邻党建目的认识还不够清晰，有的单位还存在重形式轻内容、重过程轻结果、重数量轻质量的问题，活动看起来热热闹闹，实际效果却不佳，甚至与中心工作“两张皮”、没什么效果。在调研平湖市某村时，村干部反映，有的单位在两地工作对接合作中抱有任务观点、应付了事的态度，联动发展机制没有完全充分运转起来。

（二）重在规划上，资源要素受制约，加速度還不强。“努力成为长三角高质量一体化发展的桥头堡”，关键在推进落实。由于金嘉两地行政体制不同，现阶段很多合作项目有待打破行政区划藩篱，促进纵深发展。同时，两地尚未在基础设施、科技创新、重点产业等方面形成有重要影响力的重大合作项目和合作成效，从而促进更大范围、更宽领域、更深层次的互融互通。

在走访嘉兴市联发办时有关领导反映，张江长三角科技城是浙、沪两地政府国内首个跨省（市）合作科技园区，设想和规划很美好，但落实过程推进缓慢，区域发展不平衡不充分的问题仍然存在，概念规划和总体规划与区域发展规划如何更好地衔接落地、体制机制瓶颈如何突破亟待研究。在采访嘉兴市委党校相关教授时，对方呈现了《嘉兴市接轨上海“十三五”规划》《嘉兴市深化接轨上海三年行动计划》等指导性文件，嘉兴对接上海的每件工作、每个项目都有具体的时间节点和要求，但金山在推动联动发展任务书、时间表和路线图上还不明晰。

（三）重在搭台上，群众获得感不充分，内驱力还不足。与嘉兴市民相比，金山市民可触摸、可感知的获得感较少，“与嘉同城”民生红利有待持续释放。在调研中，有百姓反映，对比嘉兴市民真真切切地享受到金山公共交通、医保就医、教育合作等方面的实惠，嘉兴生活、工作资源也可以让金山百姓共享。如共建一张卡，让金山市民在嘉兴也能享受旅游、文化等公共资源的优惠、便利。

在互学共建、共融发展中，对标浙江美丽乡村、科技创新等先进经验，金山干部还没有行动的紧迫感，没有展现出打造“桥头堡”的奋斗精神。有的村干部反映，两地交叉任职涉及干部领域不多、人数少、时间短、任务不明，实际效果仅限于认识挂职地方、了解单位班子成员，干部学习交流力度还不够大，效益没有很好显现。此外，齐心协力推动长三角更高质量一体化发展的浓厚氛围还不够浓厚，参与镇、单位数量有限，群众参与度还不高。

五、推进毗邻党建高质量创新发展的相关建议

2018年11月，习近平总书记在首届进博会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略。在这一大背景下，“毗邻党建”作为一种创新的工作模式，在全国开创了以党建引领跨省市联动发展的先河，尽管尚处于起步阶段，但对全国其他毗邻地区如何实现合作共赢有一定的经验启迪。下一阶段，要不断克服短板和不足，继续开展全方位、多层次、宽领域的毗邻地区深度合作，以一体化的创新突破，更好地服务全国发展大局，力争成为区域联动、协调发展的全国样本。为此，课题组提出以下思考和建议：

（一）深化内涵和外延，创新绘就引领长三角更高质量一体化发展的“红色蓝图”。要进一步深化“毗邻党建”工作中遵循新时代“质量强党”要求的时代内涵。习近平总书记在2018年全国组织工作会议上指出，“提高党的建设质量”，就是要切实摈弃部分党建工作重形式轻内容、重过程轻结果、重数量轻质量，与中心工作“两张皮”的弊病。而金山“毗邻党建”的探索和实践，是对区域化党建、传统基层党建的功能、机制和内涵的拓展和创新，打通了毗邻地区一体化发展的任督二脉，为长三角更高质量一体化发展提供了鲜活样本，符合新时代“质量强党”的工作要求。

下一阶段，要把毗邻党建工作打造成为具有党建样本意义的高质量党建工作，重点在于进一步健全完善毗邻党建长效工作机制，切实增强其服务高质量一体化发展的工作成效。在区、市级层面注重“带动”，要继续依托“1+6+4”合作框架，切实落实双方市、镇、村的联动，确保两地党政领导定期互访，相关职能部门定期交流，6个工作小组持续运行;要进一步发现、梳理和强化两地毗邻党建的组织纽带、项目纽带和利益纽带，不断提升工作的互动、双向、共赢的效果。在镇级层面注重“联动”，要推广“党建带群建”工作格局，以党建引领推进毗邻镇群团组织的联动合作，以共青团、妇联、商会、文联等定期交流、定向互访、项目共建等方式，将活动下沉到群众身边，切实提高群众对于毗邻党建工作的认同感和获得感。在村级层面注重“互动”，探索村干部交叉任职制。突破行政边界，让结对村的党组织委员相互交叉任职，把党建“神经元”彼此接入，推动毗邻地区干部在难点破解、亮点打造、作风建设等方面的互学互助。