压力型科层制下基层政府精准扶贫政策的执行样态

唐丽萍 章魁华

摘  要： 基层政府在我国精准扶贫中扮演着政策执行的重要角色。通过对17个乡镇的实地调研，发现基层政府在执行扶贫政策过程中往往呈现出“共谋”“备考”“规避”等执行样态，这本质上反映的是基层政府在“科层制”和“压力型体制”环境下的一种“正式权力的非正式运用”的权力运作方式。在压力型科层体制下，科层制的组织结构和自上而下的压力型体制往往使基层政府嵌入三种关系之中：压力型体制与科层制的关系，目标责任与资源匮乏的关系，参与式扶贫与政府主导型扶贫的关系。这三种关系的存在使基层政府在压力型体制、科层制和参与式扶贫的胶结状态下寻求政策执行的策略，并塑造着基层政府精准扶贫政策执行的样态。

关键词： 基层政府;精准扶贫;执行样态;压力型科层制

中图分类号： F126         文献标识码：A   文章编号：1009-3176（2019）01-050-（7）

一、 问题的提出

2015年6月，习近平总书记在贵州考察期间明确提出了扶贫要做到六个精准的要求，即“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、 因村派人要精准、 脱贫成效要精准”。可以看出精准扶贫贵在精准，重在精准。学者研究发现，在扶贫政策执行过程中存在一定问题：在精准识别上，识别不精准问题突出。精准瞄准的目标面临挑战，识别难以精准定位到贫困人口。邓维杰认为精准识别这一环节中存在的对贫困人口规模的人为限定形成的规模排斥和自上而下的贫困村和贫困户识别过程中的对贫困群体的恶意排斥、过失排斥等是造成识别不精准的重要原因。在精准帮扶上，一方面，目标与手段上的本末倒置现象，帮扶项目短、中、长期配套不足，重物质帮扶轻能力建设。随着脱贫任务完成的截止时间越来越近，扶贫开发工作进入“冲刺期”，各地工作任务加速加重，不同程度地已经出现了一些以手段代替目标的短期化、形式化、政绩化等现象;另一方面，在帮扶上存在着贫困户不充分参与和扶贫资源被精英俘获的问题。在动态管理上，存在贫困户的整改和动态调整不及时，扶贫资金和项目管理的不精細、不灵活的问题。陈义媛提出横截面识别与纵向变化的村民生活之间的偏离是造成该问题的关键原因所在。在扶贫成效上，扶贫政策目标常常出现偏离，没有精准地落实到贫困人口身上;贫困人口并没有充分参与进来，在增强其自身“造血”能力方面的成效较低。周常春等从乡村治理的内卷化和参与式扶贫关系角度对参与式扶贫成效不佳进行了解释;

同时，扶贫项目成功率低、项目收益与扶贫目标偏离也是造成扶贫效果不佳的重要原因。在精准考核上，考核成效较低，重考核轻改进，未能达到以评促改、以考促优的效果，多级政府之间的“共谋”现象的存在给扶贫成效考核大打折扣。

如上所述，精准扶贫政策执行面临识别不精准、帮扶的不可持续性、管理的滞后性、扶贫成效不佳、考核的操作性低和有效性不足等诸多难点和问题，学者也从政策执行的主体、扶贫政策、政策的执行环境、政策对象贫困户等不同的角度对其进行了解释。但现有的研究中仍存在一些不足之处：第一，没有理清这些难点和问题的出现与相关主体所处的环境具体有着什么样的逻辑关系;第二，把精准扶贫政策执行的主体瞄准到扶贫政策执行“最后一公里”的基层政府上的研究比较少，缺乏对距离贫困户、贫困人口最近的一级国家政权组织即乡镇政府从识别到扶贫成效被考核整个过程的实际执行样态或行动逻辑进行精细的梳理。本文以实地调研17个乡镇所收集的资料和数据为支撑，立足于乡镇基层政府，发现“共谋”“备课”“规避”等执行样态普遍存在于基层政府精准扶贫政策执行过程中，精准扶贫政策的不精准执行导致扶贫效果偏离政策目标。这些执行样态的普遍存在不能简单地归结于基层干部“经济人”的角色，而是与其所处的环境有关，税改后的基层政府从“汲取型政权”转变为“悬浮型政权”，同时处在层级化组织结构低端的基层政府得面对来自“压力型体制”自上而下层层分解的扶贫目标责任以及多主体的考评。因此从基层政府日常运行所处的科层制组织结构和自上而下的压力型体制的视角来解析基层政府精准扶贫政策执行偏差的行动逻辑比较可取。

二、基层政府在精准扶贫中的定位与职责

在我国纵向层次组织结构和“乡政村治”的乡村治理体制中，乡、镇政府其主要扮演“执行者”角色，承担着政策执行、宣传的职能。侯麟科、刘明兴等通过大量的实证研究发现乡镇一级的政府作为最基层的政府，县级政府及其各个职能部门都需要通过乡镇政府来落实各类工作任务。就扶贫实践而言，作为政策执行“最后一公里”的基层政府在扶贫政策和贫困户之间充当着“桥梁”的作用，对扶贫政策最终能否落实到贫困人口身上具有重要意义。在“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的脱贫攻坚责任工作机制上，中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年10月印发的《脱贫攻坚责任制实施办法》对乡镇政府在脱贫攻坚中的责任加以明确，包括精准识别中的建档立卡，贫困户的动态调整，扶贫政策的宣传，扶贫项目的落地，接受各主体对扶贫成效的考核和以党建促扶贫等。

笔者实地调研17个乡镇，乡镇政府在精准扶贫中真真切切地扮演着扶贫政策执行者的角色。所调研的乡镇政府都成立了扶贫工作站，站长由乡党委副书记兼任，来领导和协调全乡镇的精准扶贫工作，同时下辖的行政村成立扶贫工作队，队长由驻村第一书记担任，贫困村的扶贫第一书记则由县、市、省或中部委的单位下派，非贫困村扶贫第一书记则由乡镇政府下派。在贫困户识别上，乡镇政府原则上要成立复核小组，对村两委上报的贫困户名单进行上门核实，最终将名单上报给县扶贫办公室;县扶贫办核实后将名单下发给乡镇政府，乡镇政府再把名单下发给各个行政村，进行公示。在贫困户的管理上，乡镇政府按照上级的通知对贫困户进行整改和动态调整。整改主要是对不符合标准的进行剔除和新增符合纳入标准的贫困户;动态调整则是中央统一部署的，每年十一月进行调整，这主要是根据年度脱贫计划和人口自然变更来进行。在贫困户的帮扶上，乡镇政府从事工作主要包括协调异地搬迁、产业项目的认定和落地，贫困人口就业安排和教育、医疗帮扶上的配合。在精准考核上，作为基层政府的乡、镇一级政府面临不同主体的考核，有审计、考察 、评估、督察等形式。

三、基层政府精准扶贫政策的执行样态

执行样态是指执行某动作的主体是以一种怎么样的形式或逻辑来完成该动作。基层政府精准扶贫政策执行的样态主要是指基层政府在执行精准扶贫政策时是以什么样的形式或逻辑来完成脱贫攻坚任务。调研发现基层政府在执行精准扶贫政策时，往往存在“共谋”“备考”“规避”等执行样态，在这种执行的行动逻辑下往往会发生政策执行不精准的问题。

“共谋”是指两级政府相互配合，采取各种策略应对来自共同上级政府的政策法令和检查监督。而在基层政府精准扶贫政策执行中，不仅仅是政府间的共谋，也有基层政府和扶贫项目负责人之间的共谋，前者主要表现为基层政府联合其上级政府应对共同的更高一级政府对精准扶贫政策执行情况和精准脱贫成效的考核上，后者则表现在通过合谋来俘获扶贫资源上。调研乡镇所在的J省的省扶贫办每年十一月份会组织第三方评估，对辖区的扶贫、脱贫成效进行考核，为了应对来自省级层面的考评，乡镇、县、市政府相关部门之间会进行沟通，调动资源来应对评估。正如采访中的一位乡镇干部所说：“这种评估结果不仅仅是代表本乡镇扶贫成效，同时也是代表所在县、市的扶贫效果。”因为我国现有的激励机制中，一旦考核不合格，主管部门领导和上级分管领导都是要被追究责任。再加上脱贫攻坚成效在政府绩效考核指标中已上升到“一票否决”的地位，在此情况下，各级政府官員出于对自身仕途的考虑，自然而然就达成不成文的“合谋协议”和形成一荣俱荣、一损俱损的“命运共同体”，这也成为各级政府的“共有常识”。可以看出，“共谋”现象稳定的存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果。通过合谋来俘获扶贫资源主要表现在“适情选择”式扶贫资源配置上。当下以保障性扶贫为重点同时兼顾开发性扶贫的精准扶贫适宜性战略目标决定着我国扶贫资源配置方式是坚持“精准兜底”式配置优先，兼顾“适情选择”式配置。调研发现，在精准兜底式资源配置中，资源是能够被分配到建档立卡的贫困户身上，因为相关扶贫政策资源是以贫困人口手中持有的一卡通为载体进行转移。而在适情选择式资源配置中，则往往会通过共谋来截取一部分国家扶贫资源挪为他用，这在产业补贴上和乡村基建上表现极其明显。调研乡镇中有菌菇种植扶贫产业，由于对产量、售价的高估和对生产成本的低估，该扶贫产业实际是处于亏损状态，可作为引进的典型示范扶贫产业，政府和该产业经营者合谋对实际情况隐瞒，用扶贫资金来维持该产业运转。虽然短期内贫困户年底能拿到保底分红，但这是不可持续的。

“备考”是科层制组织架构中基层政府面临多层上级的考核而表现出来的一种行为状态。在精准扶贫上，基层政府面临来自各级、各部门的多元主体的考核、评估、审计、督查等，常常处在备考的状态，甚至有时是负荷运转。调研中基层扶贫干部普遍讲到：“各主体进行评估时，是以相关的材料为考评载体，不同主体所需的材料就如不同科目试卷，同时评判的标准又不统一，甚者有些考评主体存在着‘材料都做不好，扶贫还能做得好的思维逻辑。”这就往往给基层政府带来很大的压力，最终为了应付检查，花大量的人力、物力和财力去“备考”，将工作重心放在做文件资料上，本末倒置，文件资料造假问题的层出不穷和“数字脱贫”现象的时常发生也就不难理解。另一方面，为了应对来自上级考核主体对贫困户进行上门走访、核实情况，一般都进行事先“演练”，来确保考核过关。

精准扶贫政策执行中的“规避”现象主要是指扶贫政策在落实过程中由于受到多重主体的影响，导致偏离了政策原有的目标。对政策执行过程中的规避现象进行研究时，学者主要从政策执行主体、执行对象两个角度来解读。前者认为政策规避现象的产生主要是政策执行主体执行行为带来的结果;后者则认为政策规避现象还包括政策执行对象反对、不服从、逃离公共政策治理空间和约束范围等规避行为。在调研中发现，基层政府和村民都存在政策规避行为。第一，项目帮扶中的“精英俘获”问题较为普遍，国家优惠政策往往被精英利用来谋取私利。例如项目扶持资金，低息、无息贷款优惠政策，土地无偿使用，税收减免等等。而这种精英俘获成功往往需要打通基层政府这“最后一公里”，项目相关管理者则借机“寻租腐败”。可以看出精英俘获的产生并不是社区内精英群体单方面作用的结果，而是与社区外的政府、资源与社会关系在不断互动的过程中出现的。”第二，在大农+小农的模式产业帮扶中，基层政府往往存在不认定、不作为的行为。一是产业认定确实困难;二是若在考核中发现产业认定存在问题，产业项目直接的认定者要被追责，出于不出错、求无过的自保思维逻辑，往往就不认定、不上报该产业项目。第三，在贫困户识别上往往出于执行成本的考虑并不会真正按照“两评二公”的程序来进行筛选。乡镇政府往往出于执行成本的考量普遍不会真正召开村民大会来对贫困户和贫困人口名单进行初步确定，也不会对村两委上报的贫困户和贫困人口名单去上门核实。

基层政府在执行精准扶贫政策中所呈现的上述“共谋”“备考”“规避”等执行样态有其内在的行动逻辑，下文从基层政府所处的实际组织结构和体制环境来进行分析。

四、基层政府精准扶贫政策执行样态的压力型科层制解释

压力型科层制是我国学者提出的压力型体制和马克斯·韦伯意义上的科层制的综合，体现了两者的特征和融合。压力型体制是指一级政治组织 （ 县、乡） 为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，一方面其核心机制是政治化机制，政治组织所确立的数量化任务具有强烈的政治性，这在本质上反映的是我国“党政一元化”和“集权体制”。另一方面其运作逻辑主要是以“目标责任制”为手段，以科层制组织结构为载体，将压力型目标任务进行自上而上的层层分解并通过科层制组织结构来加以执行。欧阳静将这种被压力型体制侵入的科层制概括为压力型科层制。

精准扶贫政策在执行中也体现了压力型科层制的本质属性和运转逻辑，只不过不是在经济发展硬性任务上和局限于县、乡两级范围，而是在上升到国家层面的脱贫攻坚任务上和省、市、县、乡镇范围。2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”会议期间，中西部22个省区市党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书和立下“军令状”。可以看出精准扶贫事业已上升为国家意志和中国特色社会主义道路的层次，超越了单纯的工作部署的范围。事实上，地方政府也已把它当为一项“政治任务”，作为“一把手”工程以及上升为地方全年绩效考核“一票否决”指标的高度;同时对地方党政一把手和专业扶贫主要负责人则实施“不脱贫不调整，不摘帽不调离”的政策。基层政府正是在这种责任机制和压力型体制的大背景下开展精准扶贫工作的。省区市党政主要负责人在脱贫攻坚战任务上向中央签署责任书、立下军令状之后，回到各自辖区进行扶贫、脱贫任务的总部署，将扶贫总任务和各项指标进行层层量化分解，落实到各单位和个人，责令在规定的时间内完成，最终根据完成的情况进行奖惩。扶贫任务在绩效考核指标体系中已上升到“一票否决”的高度，一旦脱贫任务没有达标，则整项工作为零。同时在多层级的我国政府纵向组织结构中，当任务从中央到省、到市、县、乡，愈往下，细化的指标愈多，任务压力愈大，这无疑给基层政府带来最大的扶贫工作任务和脱贫目标压力。在当下所确立的“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的脱贫攻坚责任工作机制大背景下，基层政府精准扶贫政策执行就是在这种压力型科层制的环境下开展的，这往往使基层政府嵌入以下三对关系中。

1.压力型体制和科层制的关系

作为科层体制中的基层政府在扶贫政策执行过程中，一方面要按照相应规章制度、办事程序、政策规定、上级要求进行非人格化、专业化的帮扶;另一方面则面对着一项项帮扶任务自上而下的分解下来，一批又一批的上级主体对扶贫各方面的的考评，而且扶贫、脱贫任务又是按照“一票否决制”的原则进行。在这样的背景下，基层政府处理压力型体制和科层制的关系时，往往就会采取“关系主导”的非正式执行结构和“有限分权”的正式执行结构的双重政策执行结构来进行帮扶和应对考评。正如采访中的乡镇扶贫干部所讲：“如果原原本本地按照正规程序和政策要求去做，乡镇政府是不可能完成任务和通过考核的。” 再加上基层政府人员的综合素能在精准扶贫、脱贫上普遍也达不到专业化、技术化的水平层次。于是，在精准扶贫政策执行中，基层政府在正式制度下的非正式行为或者正式权力的非正式运用便成为了一种“公共常识”，“备考”“共谋”“规避”等行动逻辑就时常有之。就用调研中发现的普遍存在的问题来佐证：例如，在不完全按“两评二公示”程序进行精准识别的问题上，基层扶贫干部反映到：“因为分派下来的贫困户指标名额和本乡镇符合现行的国家贫困线标准的绝对贫困户数相比是有多的，而將多余的名额分给次贫困户则成了一个棘手的问题。如果完全按着两评二公的程序进行，不可能选得出来，因为每个人都看到当选贫困户的好处，这样一来还会激发社会矛盾、造成社会不稳定性因素。”在迎接考评上，由于基层政府处于层级化组织结构的低端，决定着它要应对来自上层各级主体的考评，上到中央层面、下到县级，这种自上而下的不定期、不统一的考评对基层政府来说是一项工作量极多、压力极大的任务。当然如乡镇扶贫干部所说：“在应对中央层面的考评时，所在地的县、市、省的相关负责人压力都非常大。”

2.目标责任与资源匮乏的关系

扶贫、脱贫的目标责任其实极大程度都是落在基层政府上，因为贫困人口是聚中在农村的，乡镇政府自然而然就成了离贫困人口最近的一级国家政权组织，国家扶贫政策的宣传、落实很大程度是靠乡镇政府来完成。可基层政府又是处于我国层级化组织结构的最低端，而“国家占有与控制资源是按照行政权力授予关系，分配至各级不同类型和级别的政府部门中，不同的单位按照距离国家权力中心的远近，获取所分配的资源，并承担按照国家的指令使用资源的责任。”换而言之，组织单位所拥用资源量的多少是与其所处行政级别的高低相关的，级别越低，其所拥有的资源量就越少。这就造成了基层政府所担当的脱贫攻坚的压力型目标责任与其所占有和控制的资源量不相符合。例如基层政府根据“两不愁，三保障”和国家确定的贫困线来识别贫困户，这需要获取贫困人口所有的收支明细和各类财产，要涉及各大银行的信息部，房管局、车管局等部门，在目前情况下，不要说乡镇政府，就是县级政府也是没有这样的能力和资源去建立一个纳入本辖区所有人口财产信息的统一共享平台的，这就造成精准识别困难，难于把关。基层政府以其匮乏的权力、物质、人力资源来承接一项项自上而下的脱贫攻坚责任目标和考评，在脱贫攻坚作为一项政治性任务，实行“一票否决”制度的情境下，基层政府在执行精准扶贫政策过程中就有可能会采取“上有政策，下有对策”的做法，如把材料做得精致来应付检查，花钱聘请专业人员来做资料等等。

3.参与式扶贫与政府主导型扶贫的关系

基层政府要完成脱贫攻坚压力型目标任务，既要整合自身资源，也要充分调动全社会的力量。习近平总书记在2015年10月16日的减贫与发展高层论坛的主旨演讲中指出：“我们坚持政府主导，把扶贫开发纳入国家总体发展战略同时也坚持动员全社会参与，构建政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局、形成跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。”这就涉及处理好参与式扶贫与政府主导型扶贫间关系的问题，而基层政府在处理两者关系时往往面临着赋权与集权的矛盾和“内卷化”与不充分参与的困境。

一是赋权与集权的矛盾。在“能力贫困理论”中，贫困概念含有一个不可去掉的“绝对核心”，即“缺乏获得某种基本物质生存机会的‘可行能力，可行能力是指有可能实现各自的，各种可能的功能性活动的组合。”换句话说，贫困意味着这种基本可行能力的被剥夺或丧失。从这层意义上来讲，基层政府应该要充分让贫困户或其他主体参与到贫困户识别与调整、具体帮扶项目的选择与实施、脱贫成效的评估等过程中来，从而一定程度上让农民平等地获得摆脱贫困的机会和权利。参与式扶贫的主要内涵也是指让贫困户、社会组织等群体充分参与到扶贫过程当中，在政治层面来讲，参与反映的是一种基层群众被赋权的过程。但作为国家科层体制中的基层政府带有“实物的经营手段的集中”和“职务秘密”的特性，也即掌握着物质支配权和组织固有的封闭性带来的信息专有权。而进行参与式的扶贫就意味着对现有资源垄断性格局的打破和权利结构的重组，这是基层政府不愿接受的。在调研中发现有些基层政府选择性执行参与式扶贫的相关政策要求，例如硬性要求帮扶单位出资、出物，甚至若不配合就扣高帽，这种压力下的参与式扶贫就变味变异了。

二是“内卷化”与不充分参与的困境。参与式扶贫要取得良好的效果，重要前提之一就是贫困户、企业、社会组织等充分参与其中，形成双向互动模式。从理论上看，学者通过研究认为国家发展水平是影响参与式扶贫效果的重要因素，而且国家发展水平越高，参与式扶贫成效越显著。而就我国中西部贫困地区来说，其发展水平是相对落后的，绝大程度上是以政府为主导，参与式扶贫成效较弱。从调研中发现的情况来看，各主体参与的积极性不高，不充分参与的问题突出。在产业扶贫上，贫困户整体上都是拿保底分红，并没有真正参与其中，这与旨在提高贫困人口自身“造血能力”的初衷是不相符合的。同时也发现这种不充参与的原因是多方面的：一是扶贫产业主要是农业种植业，产业单一;二是根据调研乡镇所在J省份的精准脱贫大数据管理平台数据显示：因残、因病致贫的比例高达80%，这些基本是不具备劳作能力的，而自身发展能力不足的仅仅占3%左右;三是扶贫过程中存在着“内卷化”和“精英俘获”等问题，这就一定程度上排挤了贫困户的参与。扶贫“内卷化”即扶贫边际效应的递减和扶贫效果难于可持续。扶贫资源配置的“内卷化”和贫困县乡村治理的“内卷化”使得参与式扶贫的开展受到阻碍，贫困农户资源禀赋脆弱性以及贫困状况并未得到改善，最终导致扶贫效果不佳。乡村治理“内卷化”和资源配置的“内卷化”两者则是相互助长的，因为在现有的“乡政村治”的治理结构中，存在着乡镇政治权力过分集中、很多政治参与制度流于形式、村党组织领导权与村民自治权关系不协调等较多的局限性，这就往往导致村民的政治权利地位处于弱势，从而阻碍其公平地分配到扶贫资源和平等地参与到扶贫当中。

五、结   语

本文从压力型科层制的角度，结合实证调研，分析了基层政府在执行精准扶贫政策时所存在的“共谋”“备考”“规避”等执行样态和行动逻辑。笔者认为在精准扶贫中，基层政府行动逻辑的普遍存在和重复再生不能简单地归结为基层政府人员的素能问题，而是与基层政府所处的组织结构和压力型体制的环境密切相关。

导致基层政府精准扶贫政策执行中存在“共谋”“备考”“规避”等执行样态问题的因素是多维的，本文只是从压力型科层制的视角来进行分析论证。在压力型科层体制下，科层制的组织结构和自上而下的压力型体制往往使基层政府嵌入三种关系之中：压力型体制与科层制的关系，目标责任与资源匮乏的关系，参与式扶贫与政府主导型扶贫的关系。在这三种关系中出现重重相矛盾的因素：程序化、非人格化的执行要求与正式制度下的非正式执行，所承担的压力型任务重与所占有、控制的资源少，赋权与集权，扶贫的“内卷化”与参与式扶贫，基层政府正是在这种胶结状态下寻求政策执行的策略。

注释：

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