三峡库区船舶污染综合治理研究

毕 芬 殷仁胜

（三峡大学法学与公共管理学院 湖北宜昌 443002）

引言

三峡库区跨越鄂豫两地，是长江经济带的重要区段。随着三峡水库蓄水位的上升和现代化通航技术的运用，区域航道条件得到了极大改善，通航能力显著提升。与此同时，三峡库区的船舶污染问题也愈发严重，造成的空气、水体和噪音污染已成为制约新时代三峡库区绿色航运发展的关键因素。探索与实践三峡库区船舶污染的有效治理对策，对实现长江流域航运繁荣与沿线生态环境的绿色、和谐、安全发展具有重要意义。

1 三峡库区船舶污染物来源

船舶污染物主要来源于船舶运行过程中产生的“四废一气”，即船舶产生的固体垃圾、生活污水、油污水、化学品的洗舱水以及船舶发动机排放的废气、燃油废气。由于近年来三峡库区通航船舶数量呈“爆发式”增长，船舶“四废一气”排放对沿线生态环境的影响愈加凸显。以船舶发动机排放的燃油废气为例，仅2017年三峡库区内的船舶就向大气中排放二氧化硫、碳氢化合物、氮氧化物21.4万吨、颗粒物7.9万吨，碳氢化合物1.8万吨。

船舶排放生活污水中污染物含量（单位：吨）

1.1 船舶运行废物

船舶运行废物主要包括在船舶操作过程中产生的含油洗舱水、机舱水、含油压载水等，其向水体中排放的。以船舶排放的机舱水为例：船员在操作船舶时，机舱内各种阀件中漏出的水不可避免的与船舶发动机在运转过程中涌出的润滑油、燃烧油等混合在一起，所产生的混合污油水的含油量一般在5000毫克/升左右，平均含油量为250毫克/升，这类混合污油水因在库区内无法进行妥善的收集处理，往往被直排入水。既破坏库区脆弱的水体环境，也隐藏着污染近岸土壤的风险。

1.2 船上生活垃圾

船员和游客在船上生活所产生的“黑水”和“灰水”是三峡库区船舶污染物的主要来源之一。在实地调研中，我们了解到尽管有专门的环保打捞船和工作人员负责打捞这类船上垃圾，但由于库区水域面积过大且打捞时间相对固定，随着水位的起伏变化，仍会有许多平时打捞不到的固体垃圾漂浮到近岸，供收废品的老人捡拾，船舶生活污水和固体垃圾处理达标率相对较低。

1.3 船舶航行事故

由于库区水域天气变化莫测，船舶在航行途中发生船舶碰撞、失火等事故的可能性仍然存在。如果船舶发生相撞或因其他原因倾覆，造成突发性的水体污染，其危害远超于船舶操作和船上生活对库区水体环境的影响。以三峡库区2015年发生的船舶倾覆事件为例，2015年6月，三峡库区重庆巫山大宁河江东寺北岸段，因突发大面积滑坡而引起涌浪，造成经过该区域的大量船舶倾覆，倾覆船舶的燃油或运载石油直接排入库区水域，污染量大且污染面广，对于库区水域生态环境的破坏极其严重。

2 三峡库区船舶污染治理存在的问题

2.1 升级改造困难

将三峡库区原有老旧船舶全部升级为生态环保的“绿色船舶”，是目前最有效的治理三峡库区船舶污染的办法。但大量老旧船舶的升级改造绝非易事，其症结在于“资金”和“技术”的缺位。没有充足的资金保障，绿色船舶升级启动难，缺乏配套的技术支持，绿色船舶航行隐患多。

2.2 污染监管短板

监管监测不到位，使得三峡库区的海事管理部门在防控船舶污染问题上显得有些“心有余而力不足”。现阶段三峡海事部门尚未建立集船舶、无人机、雷达等于一体的船舶污染立体监视网络，加之库区内船舶数量多、流动性强，监管难度大，无法实现对库区船舶污染监视监测范围的全覆盖。

2.3 排放制度缺陷

船舶水污染物排放控制标准低，是三峡库区在船舶污染治理时存在的“制度硬伤”。2018年新修订的《船舶污染物排放标准》（GB3552-2018）虽提高了船舶污染物排放控制标准，但该新标准对于内河船舶污染物排放的控制与沿海海域差异仍不明显。

2.4 治污权责不明

船舶污染的多样性和流动性，直接决定了三峡库区的船舶污染治理不能采用单一的治理方式。但由于三峡库区船舶污染治理涉及重庆和湖北两个省市的政府、专门的海事管理部门以及重要的水利枢纽单位，管理执法与污染治理存在一定难度。船舶航行或发生事故所产生的跨区域、跨流域污染“如何治”、“由谁治”、“治不好怎么办”都是现阶段库区船舶污染治理所面临的棘手问题。遗憾的是现阶段整个三峡库区尚未明确划分各省市和职能部门之间有关跨区域船舶污染治理的权限和追责主体，也无跨区域合作治理船舶污染的正面案例。

3 治理三峡库区船舶污染对策

3.1 标本兼治：打造库区“绿色船舶”

针对岸电建设及老旧船舶拆解等需要大规模资金支持的项目，一方面加强政府财政资金的投入和适当引入社会治理专项基金，另一方面则通过设立绿色船舶优惠清单和船舶防污奖励机制，提高船运企业推动船舶升级改造和达标排放船舶污染物的积极性。同时针对三峡库区船舶升级改造所存在的技术问题，建议整合库区现有的优势研发资源，加强跨区域、跨流域的船舶污染防治技术合作，提高库区船舶污染治理的科技水平。

3.2 多元施策：打造高效治理闭合系统

船舶污染的多样性决定了其在治理时需从多个方面入手综合施治，建议从加强船舶排放监管能力建设、扩大环境监测管控范围和完善安全应急管理体制三个方面着手，打造三峡库区船舶污染治理高效闭合系统。加强船舶排放监管能力建设离不开高新技术的支持，建议三峡库区各部门在治理船舶污染时可通过购买第三方技术服务来实现对船舶污染排放的远程在线监控。建议库区各环保部门和海事管理部门加强对国际领先的船舶污染监测技术应用试点，逐步探索建立具有三峡库区特色的污染监测管控体系。

3.3 凸显法治：织密依法治污网络

（1）库区船舶污染防治特色立法。建立库区“防”、“治”、“赔”全流程保障的法律体系。具体包括细化调整库内船舶污染损害责任强制保险制度，制订有关区域联防联治、港航行业绿色发展的政策法规，配套出台关于三峡库区港口岸线管理、港航安全、航运管理、航道养护、工程建设、水上交通安全和污染排放控制等方面的地方规章，为库区船舶污染治理的顺利开展提供法律保障。

（2）沿线海事部门联合执法。加强三峡库区海事部门严格执法、联合执法，督促企业落实安全生产和防污染主体责任是治理库区船舶污染的一剂“强心针”。建议整合海事、公安、港航等水上监管力量，进一步推进巡航、管理、搜救一体化建设和水上应急指挥平台综合建设，打造高效应急系统，对发生在库区内的船舶偷排漏排、溢油等污染行为进行严厉打击，将突发事故污染损害降到最低。

（3）构建船舶污染公益诉讼体系。依法追究排污主体责任是织密依法治污网的重要举措，其核心在于解决“由谁提”和“由谁管”的问题。建议在发生船舶污染事故后，赋予污染发生地和采取预防污染措施地检察院和指定机关、组织向所在地海事法院提起船舶污染公益诉讼的权力。

3.4 共建共享：加强监管方式创新

（1）区域政府联动新服务。一方面通过扩大市场主体、枢纽单位和主管部门在治污过程中的参与度，能够实现对库区船舶污染相关信息的统一分析，解决在多元化治理过程中存在的负外部性和行政依赖过度的问题，另一方面建立政府与其他部门、单位的联络协调机制对于开展船舶排放联合执法监管，落实船型标准化地方配套资金和增加标准船型研发推广经费具有促进作用。

（2）港航企业联合新业态。治理三峡库区船舶污染时应同步推动各行业协会完善行业内部规章制度，以行规行约来约束港航企业的非法经营行为，使其自觉遵守和贯彻实施国家关于船舶流动污染防治法律法规政策。同时政府应积极推动库区各港航企业进行联合，使之能够集中优势科研资源一同研发新技术和攻克转型升级难关。

（3）库区公民联手新意识。加强对库区居民、船员的环保意识教育，通过开展环保知识普及教育和船舶污染治理公众参与等活动，使库区居民对船舶污染“零容忍”，形成“守护一江清水，你我有责”的新意识，在船舶污染治理过程中充分发挥群众监督的力量，让船舶污染治理更加透明。

结语

总之，近年来三峡库区通航船舶数量快速增长，船舶污染物也因此快速增加，这为三峡库区船舶污染治理带来了严重的影响。通过对三峡库区船舶污染治理存在问题的分析，并提出改善措施，将有助于三峡库区环境的改善。