滨海城市减灾体系与减灾行动规划研究
——以路易斯安那州为例

马 超

任利剑*

李相逸

马晓菡

随着全球气候变化，自然灾害频发，城市的响应能力和防灾体系备受考验，主动的减灾研究已经在世界范围内引起各国政府和研究机构的高度重视。城市管理者意识到，弹性目标下的减灾就是提升城市适应性、降低城市脆弱性，使城市面对灾害干扰时保持城市系统长期稳定，并就有效减少灾害采取更加全面的措施。减灾研究已由原来单纯依靠防灾设施和规划布局的物理防灾转变为围绕如何提高城市适应性和降低脆弱性的弹性减灾[1]。

国内外学者对城市减灾的研究量大面广，综合而言主要包括评估与规划、设施建设以及灾害管理3个方面。灾害评估与规划应对方面，提出了城市建设用地防灾适宜性评价技术路线[2]；利用层次分析法、差分法等建立灾害能力、灾害风险、震后建筑损失变化等模型[3-5]；依据人们避灾救灾行为特点提出防灾避险绿地的总体规划方法[6]；从工程防灾角度提出基于避灾目标的填海城区选址规划[7]；通过城市构成要素提出防灾型社区规划模式[8-9]。防灾避灾设施建设方面，城市防灾空间应当形成相应的体系，结合景观环境要素的设计提高城市灾前防御、灾时应急以及恢复重建的防灾减灾效能[10-12]；应针对城市公园设计[13]、基础设施和生命线工程[14]以及紧急避难场所体系进行风险评估、需求测算和适宜性评价[15]；利用GIS遥感分析建立数据库分析城市避震疏散场所[16]，在ArcEngine等平台的基础上模拟推导灾害数据信息及灾害发生概率以降低灾害风险[17-19]。灾害管理方面，建立“城市紧急”灾害管理框架[20]；强调政府等行政机构实施供应链管理的战略任务[21]；提出灾后恢复重建规划的技术方法[22]；从事件可能性、影响参数和社会反应三方面综合分析提出规划者应重视城市气候风险并增强协同效应的处理[23]；提高居民防灾意识，让管理者与居民协同减灾[24]。

城市减灾工作以问题为导向，致力于降低灾害对城市系统稳定运转造成的损失。以美国路易斯安那州为例，该州位于容易产生飓风的墨西哥湾，拥有世界最大的三角洲密西西比河出海口，约占美国海岸湿地总面积的40%[25-26]。该州正处于土地流失的危机之中，20世纪30年代以来，这场危机让路易斯安那州失去了约4 870km2的土地。考虑到路易斯安那州南部资源的重要性，如独特的水资源文化和湿地等，减灾规划已迫在眉睫。该州政府模拟基于假设因百年一遇洪水而造成海平面上升带来的风险评估(图1)，预测造成沿海风暴和洪水的自然灾害力量不容小觑[27]。制定减灾规划对增强本州减灾能力、减少社区和居民财产损失等有重要作用[28-29]。

图1 洪水淹没深度分布(引自Louisiana's Comprehensive Master Plan for a Sustainable Coast,State of Louisiana)

1 路易斯安纳州减灾背景

根据联邦政府要求，确定路易斯安那州减灾规划中所涉及的灾种主要分为2类：一类是由干旱、极热、洪水、雷暴、热带气旋、龙卷风及山火等组成的气候灾害，另一类为水坝故障、地震、沿海危机等地质和人为灾害。根据联邦政府和州政府对历年灾害数据的分析，路易斯安那州建立了预测灾害模型并进行灾害分区，确立减灾目标以及相关策略和扶持减灾的法律与政策。

1.1 灾害分区

在全州范围内，不同灾种对本州各地区的影响差异较大。为便于总结自然灾害的关键风险来源，该州共划分为4个灾害区域(图2)。

1)沿海地区：由热带风暴和飓风造成风暴潮引起的淹没以及巨浪造成生命损伤和财产损失的高风险；由洪水直接淹没造成损失的高风险；热带风暴造成直接损失的高风险；干旱、冰雹、野火等低风险[30]。

2)内陆南部地区：由河水和洪水直接淹没以及堤坝、防洪堤、沿河排水系统破坏造成的高风险；热带风暴、飓风和龙卷风等造成的中至高风险；冰雹等低风险。

3)中部地区：由河水和洪水造成淹没的中风险；热带风暴或飓风造成的低风险；飓风造成的中至高风险；冰雹等低风险。

4)西北地区：冰雹造成的风险高于其他三区；具有更长轨道和更强藤田级数的龙卷风；由河水和洪水直接淹没造成的低至中风险；热带风暴造成的风暴潮等低风险。

1.2 减灾目标

路易斯安那州的减灾工作侧重于确定和量化本州居民及财产所有者面临自然和人为灾害的风险，并通过评估、可行性成本估算以及零污染环境行动等方式在各灾害分区推广实施。减灾目标确立为5个方面：1)提升关于灾害的教育和潜在影响的宣传工作，确保措施的可行性；2)加强数据收集、使用及分享以降低灾害影响；3)改善市政、灾害分区、行政分区以及州级防灾能力和协调能力以规划和实施减灾项目；4)寻求通过降低重复性和严重重复性财产损失的方式减少对本州人身和自然环境的影响；5)改善对历史建筑、文化遗产和考古遗产的保护。

1.3 相关策略及扶持政策

规划策略方面，路易斯安那州制定了具体的减灾措施、计划、行政命令和政策，列举支持和可能支持防灾和减灾的具体目标，包括以全面减轻风险为目标的减灾规划策略。法律方面，为保障以上规划顺利实施，该州针对备灾、减灾、灾中响应和灾后恢复等阶段规划设立了路易斯安那国土安全和积极援助灾害法案。该法案确定了减灾过程中各机构、政府和非营利组织的管理权限，并对减灾补助金的拨款援助计划进行约束。特殊性方面，考虑到沿海地区的生态系统属性，地处墨西哥湾的社区和工业项目需要提供生态保护方面的特殊许可。私营方面，非营利组织“卓越计划中心”针对沿海土地利用开发了一套工具以解释路易斯安那沿海地区的最佳开发时序管理标准。

2 路易斯安那州减灾体系

针对路易斯安那州的现状，国家减灾委员会提供了减灾资源和国家基础设施缺口信息，并对本州的技术和资金等减灾能力进行评估，以便提供更明晰且更具针对性的减灾指导。基于上述支持，路易斯安那州建立了本州的减灾体系，该体系包括3个方面：1)本州政府、机构、组织以及各个部门以提升减灾能力和降低灾害脆弱性为目标的减灾计划；2)人力、技术和财务3个层次的灾害管理系统；3)以历史性财产和本州应对灾害能力为主的减灾评估[31-32]。

2.1 减灾计划

图2 灾害分区[引自State of Louisiana Hazard Mitigation Plan(2014 update)]

图3 路易斯安那州沿海计划(引自Louisiana's Comprehensive Master Plan for a Sustainable Coast,State of Louisiana)

政府各个部门针对减灾提出相应规划和行动计划。行政司通过设施规划控制对国有财产进行监管，该机制是影响灾害区域国有设施情况的有效途径。交通发展部在路易斯安那州推动了国家洪水保险计划和社区评级系统的设立，通过规范灾害区域的发展和收取保费降低居民的财产损失①。该部门还推行了全州防洪计划，提供成本估算、水利设计、堤坝建设排水和灌溉系统等市政设施项目。海岸保护修复局则负责路易斯安那州南部沿海地区的飓风灾前保护和灾后恢复，强化沿海湿地和珊瑚礁的保护措施。该局同时编制可持续海岸综合总体规划，以维持综合生态系统恢复以及飓风灾前保护和灾后恢复。渔业部门的任务是将土地财政作为野生动物栖息地永久保护权的资金保障。自然资源部出台沿海资源计划，要求对沿海水域产生重大影响的活动实行许可制度。此外还有沿海湿地保护计划和沿海森林保护倡议等项目陆续出台，以支持减灾活动的全面执行(图3)。

2.2 灾害管理系统

1)人力系统。

2010年，国土安全和应急办公室在减灾阶段的工作人员从89人提升到100人，灾后恢复阶段的工作人员从273人提升到350人。为此该办公室一直努力简化和改进内部流程从而减少劳动力。2013年，减灾阶段的员工数降到58人，与此同时，援助的承包商数从22个降低到6个，反映出该办公室在应用开发方面的技术能力在不断提高。在保留培训人员的同时，国土安全和应急办公室增加了与联邦紧急管理署的联系，且提供的薪金与其他私营部门不冲突，以减少对其他部门的依赖。由于业务水平的提升、灾害控制力的加强和管理减灾授权等应用的开发，人力资源效率得到充分提升，人员投入逐步减少(图4)。

2)技术系统。

该州建立了国家强制的信息共享网关“虚拟路易斯安那”，是用于GIS数据收集和管理的综合系统。多个机构和大学维持数据库的更新，与国土安全和应急办公室共享数据并通过“虚拟路易斯安那”传播。包括海岸保护修复局等在内的部门可通过该系统在云端获取卫星图像、航拍和地质调查地图，用以修复海岸线项目边界、观察检测站位置和高程基准，未来也会用于堤坝、防洪墙和泵站工程。在统计了全州水文和洪水地图后，该计划还提供了移动编辑功能，从而使数据得以自下而上维持更新。

3)财务系统。

当前主要分为三大来源。(1)联邦资助。联邦政府对灾前减灾规划、防洪减灾规划和减灾拨款计划承担75%的减灾成本以建设和维系设施运转。在更新或修缮受灾害破坏的公共和私人设施方面，联邦援助的减灾项目承担了总投入的75%，重大灾害可以通过国会法案上调到100%。(2)州级资助。交通发展部对国家洪水保险计划提供25%的拨款补助。全州的洪水控制计划每年为各灾害分区和市政府、堤坝及排水渠建设维护提供1 000万美元的支持。环境质量部门市政设施贷款基金项目向社区提供低于市场利率的贷款以建设或升级污水处理厂和水质改善项目。海岸保护和恢复信托基金为海岸修复提供专有资金来源。(3)石油泄漏罚金。由于2010年深水石油泄漏事件，路易斯安那州获得了巨额的恢复资金[33]。该资金按海岸保护和恢复法案以及清洁水法的规定，80%投入了墨西哥湾海岸恢复信托基金。根据2017年路易斯安那州财政年度预算计划，除以上资金来源外，会新增其他沿海资助[34]。

2.3 减灾分析

路易斯安那州减灾分析包括两部分，一是以本州具有历史性价值为主的城市建筑风险分析，二是以应对灾害时所需的专业人员、数据和经费为主的减灾能力分析。

1)历史性财产分析。

路易斯安那州根据国家历史保护办公室、国土安全和应急办公室、联邦紧急管理署和国家减灾规划委员会等协议更新了重要历史和文化资源的减灾规划，以改善其抵御自然和人为灾害的能力，确保代表城市符号的建筑特征不因灾害受到破坏。甄选的依据包括位置、开敞空间、工程结构，以及现存的防御工事等。基于可用减灾资金优选出41处历史遗迹中的60余处建筑进行脆弱度分析，并就其位置与各风险来源进行叠加。

2)减灾能力分析。

图4 减灾人力(在岗及计划人数，2006—2018年) (引自美国国土安全和应急办公室)

图5 2017年路易斯安那州沿海项目安排(引自Fiscal Year 2017 Annual Plan 2016)

每个灾害分区的减灾规划和项目通常由该区应急准备办公室主任直接领导，只有少数例外，该规划的例外情况是人口较多或经常发生危险性经济损失的地方。根据灾害分区人口的规模，应急准备办公室可设有1名(主任)至10名工作人员，路易斯安那州平均配有4名工作人员。该室主管除了要有丰富的减灾经验外，还要有应对紧急情况时判断减灾优先级的能力。此外，由于全州90个社区的赔付约占国家洪水保险计划的80%，在社区评级系统中，本地管理者也会通过降低触发国家洪水保险计划资助的保费来加强当地减灾能力[35]。

3 路易斯安那州减灾行动规划

减灾行动规划的确定需要与利益相关方进行讨论，规划的制定均须遵循技术可行、高回报率和无害环境3个前提。减灾行动规划的优先级排序按照基于风险评估、与灾害分区计划的联系、有助于减灾目标实现以及可定量4个标准评定。减灾行动规划的内容包括规划的执行及规划的监测和审查两部分。

3.1 减灾行动规划的执行

1)相关灾害数据共享。

政府相关部门制定实施收集、使用和共享数据的制度。国土安全和应急办公室联合国家突发事件管理系统开发路易斯安那灾害信息门户，该门户可轻松访问灾害和风险的相关数据，并改进用于收集和管理历史数据的系统。该门户旨在协助开发和维护国家减灾规划，支持灾害分区和地方社区减灾、可持续运营以及其他规划工作。

2)提供减灾技术支持。

为灾害分区和市政减灾行动规划提供技术支持，每年对当地司法管辖区提供培训，增加州机构的减灾能力、实施能力和灾害恢复单元的技术援助。开展后续技术活动，联合国土安全和应急办公室的减灾和规划操作部门开发减灾管理系统。建立基于网络的授权管理工具，允许国土安全和应急办公室及其相关申请人设立和管理减灾补助金。

3)确定灾害分区和市政设施的成本效益。

与市政当局、灾害分区和州机构合作，确定、资助和实施有成本效益的项目，以减轻重复性财产损失和其他风险。支持州机构确定和实施与高风险国有资产和关键基础设施相关的减灾项目，项目根据成本效益对其进行优先排序。在市政、分区、州和联邦级别实施立法议程，加强当前国家减灾战略，特别是加强与减灾行动规划实施的联系。

4)历史性财产的保护。

将历史和文化资源保护纳入减灾行动规划，提高抵抗自然和人为灾害的能力，保留城市符号和建筑符号。鼓励和支持全州各利益相关者参与，以便于评估和推广减灾技术，并就历史性财产保护的最佳管理技术进行持续更新，保留城市良好的架构特征。提高对《国家历史保护法》的认识，并向州公民和领导人提供路易斯安那考古学的重要信息。

以上减灾行动资金的90%来源于减灾项目(图5)，在调整和表明规划的重要性时，评估标准需要基于全面且均衡的战略，并给予高投入回报比的项目以优先开发的权利。

3.2 减灾行动规划的监测及审查

减灾行动规划有既定的绩效窗口期，国土安全和应急办公室及联邦应急管理署在整个规划的开发和执行过程中进行监测和审查。

1)监测减灾项目。

国土安全和应急办公室与联邦应急管理署六区协调项目监测活动。每个季度，国土安全和应急办公室向所有具有开放项目的受助者发送信函要求更新项目进度。次级承包商应国土安全和应急办公室的要求做标准报告，详细说明减灾项目的进展，指出进度的百分比。国土安全和应急办公室审查次级承包商的报告，并以季度报告的形式发给联邦应急管理署六区审查。

2)监测项目竣工。

次级承包商在季度报告中提交竣工报告后，国土安全和应急办公室即刻审查联邦应急管理署的账户(灾害方向)，启动对项目的内部财务审计。国土安全和应急办公室与受助人解决审计中的问题，并向联邦应急管理署发送信函，说明项目合理成本、所需的免责义务和从次级承包商收回的款项。

3)减灾规划审查。

国土安全和应急办公室的减灾规划科与国家减灾规划委员会合作，对减灾行动的进展进行初步审查和分析。国土安全和应急办公室的减灾规划科编写报告草案，说明进度、剩余任务和预计完成任务的时间。草案在年度更新会议中提交给国家减灾规划委员会，经委员会审查和批准后，减灾进度审查的结果作为新的减灾目标或减灾行动纳入减灾清单。

4 结论与启示

4.1 研究结论

路易斯安那州减灾体系内部结构清晰、分工明确。从政府部门到大学研究中心的各组织与机构有着丰富的减灾经验积累、长期有效的协调机制、时间和空间覆盖面广的数据支持，以及各类减灾的应急措施，系统地组成了州级减灾体系。从灾种和灾害分区的风险来源到以本州减灾政策—减灾管理—执行减灾为脉络的减灾规划，清晰地识别灾害以及自身对减灾行动的掌控力，发动自下而上的减灾行动。以联邦和州机构设置的减灾管理系统为平台，让社区和居民参与到减灾数据建设和灾情共享中，降低了减灾的传播成本，有效提高了减灾意识。减灾行动的资金有稳定来源，通过建立减灾项目和控制成本收益，使减灾资助源源不断。

4.2 对我国城市减灾的启示

根据山东省和浙江省等综合防灾减灾规划所述，省级减灾规划的内容包括减灾目标、减灾任务、重点工程和保障措施四部分。1)减灾目标方面，建设物资储备体系，确保救灾效率，推进综合减灾示范区；2)减灾任务方面，健全法规制度，完善灾害管理体系，加强灾害应急处置能力，推动减灾工程建设，发挥市场和社会力量作用；3)重点工程方面，着力进行避灾安置场所建设工程、自然灾害应急管理系统建设工程和救灾物资储备库建设工程；4)保障措施方面，加强统筹协调并加大资金投入。可以看出，路易斯安那州减灾规划与我国省级防灾减灾规划有许多相同之处，但就本身灾种和发展情况不同各有侧重，值得我国各省借鉴。减灾目标方面，路易斯安那州强调加强数据收集、灾情共享以及减灾技术使用，以此降低灾害影响；制定灾害分区，方便州内各机构管理和实施减灾项目；对代表州文化符号和城市语言的历史性财产进行保护。减灾任务方面，强调灾害数据共享，确定灾害分区和市政设施的成本效益，对历史性财产进行专项保护。总体而言，我国减灾规划的制定和执行目前处于系统研究、加快实施阶段，各项针对减灾规划的工程和措施已日趋完善。如何应对气候变化、减少灾害影响、提升城市运营的稳定性是城市减灾的发展方向。目前我国在具体减灾需求和减灾规划的落实上还滞后于灾害频发的发达国家，还须借鉴国际减灾理论和成熟的减灾规划，开展全面深入的减灾研究。

注释：

① 路易斯安那州参与国家洪水保险计划的居民在灾害中因该保险节省了近3 700万美金。