财税政策扶持区块链产业发展的路径设计

张婷婷

新一轮全球性科技和产业革命持续向纵深推进，区块链作为一个划时代的创新技术，由中本聪于2008年首次提出，最初是作为数字虚拟货币比特币的底层核心引擎技术被大家所熟知［1］。《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》中首次提及区块链，将其认定为重点加强的战略性前沿技术。政府高度肯定区块链价值，区块链上升至国家科技战略层面［2］。区块链产业作为新兴战略产业之一，还处于落地推广初创阶段，具有极端脆弱性，需要政府的扶持与鼓励，应充分运用财政与税收工具来实现宏观调控。

虽然国内外学术界对区块链有了一定的研究，而且学者们研究财政与税收手段扶持产业发展的理论成果也颇为丰硕，但从财税视角研究区块链产业的成果却不多。国外一些学者从投资支出、研发创新、人力资本等维度剖析财税支持产业发展的作用机理。Guellec和Potterie［3］通过实证研究发现政府的科技投入补贴支出有利于鼓励研发与创新。Hall和Jones［4］指出，受教育程度的差异影响内生的人力资本积累，政府应该加大对教育的财政支出，形成优质的人力资本，提高生产效率。国内学者着重研究财税对产业发展的助推作用。贾康等人［5］认为，进口关税、出口退税、税收优惠等税收政策能够扶持文化产业这一弱小的朝阳产业成长壮大。廖家勤等人［6］对我国新能源汽车财税政策产生的效应进行评价，得出了应采取所得税税收减免优惠政策、政府采购调节生产结构、提供专项政府补贴的结论；杨复卫等人［7］强调既要发挥直接补助、购买支出等财政政策的作用，又要运用流转、所得税减免等税收手段，构建财税组合的工具体系框架支持养老产业发展。

一、区块链的内涵特性及应用

（一）内涵特性

2008年11月，神秘人物中本聪（SatoshiNakamoto）发表奠基之作《比特币：一个点对点（P2P）的电子现金系统》，提出区块链概念。最初区块链是主角比特币的配角，是比特币的底层技术和总账系统，而今已成为“科技界的新宠”，其应用不仅仅局限于比特币。区块链，顾名思义是由“区块+链”构成的，即区块与区块之间通过链条相连接，本质上是一项技术。

区块链具有符合互联网经济时代的特性，具体包括：第一，去中心化、去信任。区块链以点对点（P2P）通信网络为基础，各个节点直接相连，没有统一的集中枢纽区，这种分布式系统实现了去中心化。第二，共享开放性。除了交易主体的私有信息被严格加密外，区块链的数据对所有人开放。第三，信息不可篡改。如果不能同时控制系统中51%的节点，那么，对区块链数据库中的单个节点进行变动是无效的，经验证达成共识的数据能真实记录交易信息，比较完整安全。第四，匿名性。区块链中不同节点依据一定的算法交互数据，交易双方不需要公开自己的身份，有利于信用累积［8］。

（二）区块链的应用场景

区块链技术具有良好的特性，应用价值巨大。区块链应用生态链如图1所示，区块链的具体应用场景包括医疗健康、教育、金融、社会公益、精准扶贫等诸多领域，市场潜力不可估量。

图1 区块链应用生态链

共享经济时代下，医疗数据一方面存在缺失、不完整的问题，往往陷入信息孤岛的窘境；另一方面，传统的信息存储设备难以满足管理庞大医疗数据的需求，而区块链的出现提供了一项技术。基于区块链技术建立医疗领域资源共享平台，医疗数据可以实时安全共享，实现全行业协调与联动，促使医疗资源得到有效配置。此外，区块链系统中患者的就医信息经过加密处理，很大程度上保护了个人隐私。

精准扶贫工作存在扶贫对象不精准、资金使用情况混乱模糊等问题。区块链技术具备强大的信息分析处理优势，能有效识别真正的贫困人口，做到“扶真贫、真扶贫”。将扶贫资金置入区块链这个公开透明的账本中，群众可以清晰地看到资金的流向，从源头上杜绝滥用扶贫资金的现象。区块链可追溯、防篡改的机制能有效确保扶贫数据的真实性，有利于监管者追踪调查，加强扶贫对象与扶贫主体之间的信任［9］。

二、财税政策促进区块链产业发展的理论机理

区块链产业属于战略性新兴产业，还处于萌芽初创阶段，投入成本大，而技术革新往往又具有一定的脆弱性，需要政府的支持与鼓励。

（一）公共物品

物品分为公共物品和私人物品，公共物品具有非竞争性和非排他性两大特征。从财政学的视角看，将区块链技术应用于教育、医疗健康、精准扶贫等领域，可使全社会受益，因此，区块链技术可视为准公共物品。由于受益方是大众，具有明显的非排他性，因此会不可避免地产生“免费搭车”的问题。技术创新活动需要耗费巨大的人力、物力、财力，创新者承担风险和成本，短期收益可能并不显著，按照市场机制提供的技术产品远小于帕累托最优状态。由此可见，市场在提供区块链技术这种准公共物品上是失灵的，因此，政府应适当干预调节，通过直接投入补贴、购买支出、税收优惠等手段予以扶持［10］。

（二）外部性

外部性即外部影响，指经济行为个体对他人产生好的或不好的影响，分为正外部性和负外部性两大类。私人技术创新成果进入市场后，很容易被他人复制和模仿，他们承担的风险和成本非常低，极大地挫伤了技术创新者的积极性。技术创新正外部效应使得社会利益大于个人收益，科斯定理强调要通过明确界定产权归属来解决外部性问题，政府应给予补贴鼓励正外部性的经济行为。区块链生态产业链条表明其在政用、商用、民用领域发挥着巨大的价值，具有明显的正外部性。当然，区块链产业作为高新技术产业，不可避免地产生了负外部效应，如区块链技术无法同时满足“去中心化”“安全”与“低耗能”3个要求。负外部性会增加社会负担，政府可以通过征税的方式使成本内部化，并制定相应的法律政策来规范引导区块链产业发展。

（三）财税政策的杠杆效应

财税政策对区块链产业发展起杠杆撬动作用。财政资金的投入倾斜引导重大区块链项目建设实施，对区块链孵化器团队创新创业人才给予财政补贴以激励创新发展。税收优惠及减免有利于降低区块链企业的税收负担，为打造区块链应用示范基地建立税收长效机制。政府引导产业投资基金、风险投资基金等进入区块链产业研发薄弱环节，集聚资金与金融资源优势，政府投融资模式创新可以适应产业发展的需要。政府加大对区块链产品的购买力度可以鼓励企业发展，增强产品的市场竞争力，形成品牌示范效应。

三、我国扶持区块链产业发展的现状概况与问题剖析

（一）相关政策

目前，区块链产业处于探索起步阶段，前景不明朗。各地政府最初处于观望态势，贵阳、杭州、重庆、上海等地率先出台政策支持区块链产业发展。随着区块链创业进一步推进，工信部明确表态支持区块链企业研发创新。区块链创业最活跃的区域是北京、上海、广东、浙江等地，地方政府也纷纷出台了一些扶持区块链产业发展的政策。扶持区块链产业的相关政策见表1。

（二）科技研发与支出投入分析

大众创业、万众创新的浪潮下，更应注重创新驱动推动经济朝着高质量的方向发展。2012—2017年，国家财政对科技支出的规模不断扩大，近3年科技支出占财政支出的比重呈上升趋势，体现了国家对科学技术创新的重视。国家财政科技支出情况见表2。由表2可知，研发（R$D）经费的总量不断增长，这是衡量企业自主研发创新努力程度的一个重要指标，反映了企业对技术创新的重视程度。在财政积极支持新兴技术产业发展的背景下，要抓住机遇，促进区块链技术的研究与应用，加速经济转型升级。

表1 扶持区块链产业的相关政策

表2 国家财政科技支出情况

（三）现行财税政策存在的问题

1.财税政策支持力度不够大

虽然政府针对区块链产业发展出台了一系列鼓励政策，但缺乏顶层设计。截至目前，财政部、税务总局尚未制定专门发展区块链产业的政策，仅国家、省、地市政府出台了一些支持区块链产业发展的文件。财政未细化技术产业支出，针对性不强，实际运行的财税支持政策大多分布在区块链与金融、医疗健康、教育相结合的传统领域。区块链产业涉及领域众多，资金缺口较大。虽然国家财政科学技术支出从2012年的4 452.63亿元增加到2017年的7 286.40亿元，但与发达国家相比我国技术研发支出明显不足。

2.税收优惠激励不明显

区块链企业的税收优惠主要体现在所得税上面，即对高新技术产业征收15%的企业所得税。然而，所得税是以企业获得利润为前提条件的，区块链技术产业处于初创期，前期投入研发成本高，面临风险大，往往并不能获得利润，更多的是发生亏损，这种降低企业所得税方式的扶持效果不明显。另外，一些企业科技创新税收优惠设定了很多限定条件，激励空间小。科研人员从省级以上单位获得的科技奖金一律免征个人所得税，但是市级、县乡给予的科技奖金需要征收个税，这严重挫伤了科技创新者的积极性。现有的方针政策并没有对区块链产业税收优惠做出具体规定，且多采用减免税的传统方式，不能满足产业发展需求。

3.政府采购与投融资不充分

政府采购因其特有的稳定性和权威性，在产业发展中占有举足轻重的地位。政府对区块链相关产品的采购力度较小，不利于产品市场推广。同时，我国政府采购程序复杂，效率低下，难以发挥出对区块链产业的支撑作用。政府未能充分引导创业风险基金、社会资本进入区块链技术研发关键领域，导致缺乏研发创新资金。区块链企业风险大，贷款融资困难，尚未建立贷款担保和风险补偿机制。

四、美英韩区块链产业发展的财税实践

（一）美国

2015年10月，美国政府与多家技术企业建立区块链联盟伙伴关系，借助区块链联盟形成了自己的技术和治理优势［11］。2016年2月，在福利基金领域进行区块链试点。2017年2月，成立国会区块链决策委员会，支持鼓励深入研究区块链技术，充分挖掘区块链技术在安全、福利以及医疗方面的潜力。2018年3月，俄亥俄州通过新的立法支持区块链产业发展。在新一轮产业变革中，美国力争在区块链这一国际竞争新赛道中占据主场优势。

美国支持区块链产业发展的政策主要有：一是加大对区块链技术研究的财政补贴，给予资金支持。美国国土安全部对6家致力于政府区块链应用开发的公司发放补贴，推动区块链技术的研究发展。二是加大政府采购。美国总务管理局将应用区块链技术视为一种提高政府业务效率的方式。

（二）英国

英国作为第一次工业革命的领军者，在第四次工业革命的浪潮中积极为区块链技术创造发展条件。2016年1月，英国政府发布《分布式账本技术：超越区块链》白皮书，计划开发分布式账本技术系统应用于政府公共机构的管理中。

英国主要采取的财税措施有：一是加大财政投入力度。英国技术发展部门向区块链初创公司提供248 000英镑用于开发跨境金融交易工具。英国将投资总额为1 900万英镑的项目以支持区块链技术发展，还将为招聘毕业生的区块链企业提供1 200万英镑的资金。二是政府对区块链专业人才培养给予政策倾斜。设立教育基金，奖励在区块链项目上表现突出的学生。

（三）韩国

2016年2月，韩国央行在报告中提出鼓励探索区块链技术，证券交易所宣布开发基于区块链技术的交易平台。2016年12月，区块链联盟成立，标志着韩国正式布局区块链行业。区块链被上升到国家战略高度，韩国全力构建区块链生态系统，推出“I-Korea区块链”战略，计划在物流、能源领域开展试点项目。

韩国针对区块链产业的财税政策包括：一是加大政府投资支出。据财政部网站信息，大数据、区块链等领域共投资5 799亿韩元，据CoinDesk报道，韩国政府2019年将拨出5万亿韩元预算，用于投资区块链及人工智能领域。二是实施税收优惠及减免。2018年7月，韩国政府宣布从2019年开始将区块链技术企业视为税收减免对象，中小企业减免30%～40%，大型企业减免20%～30%。外国企业在韩与区块链等第四产业相关联的一律免税［12］。

五、财税扶持区块链产业发展的优化思路

（一）完善现有政策，加大财税投入力度

我国目前已经出台的政策措施还不够完善，需要财政部门整合现有的政策措施，采取更具针对性的区块链扶持措施。继续增加财政科技投入支出与研发经费的比重，提高自主创新能力。通过投资支出、购买支出、财政补贴、税收优惠等方式综合扶持区块链产业发展，对具体的区块链项目提供专项资金支撑，细化政策条目。

（二）完善税收优惠政策

简化税收优惠的限定条件，扩大优惠范围，降低税率与减免税额相结合，针对区块链产品采取加速折旧法，进行税收工具创新，从而提升区块链产业创新活力。区块链企业自筹经费研发支出或风险资本投资应给予税收抵免，鼓励创新发展。科研工作者的科技成果应给予资金补贴，统一标准免除税额。

（三）提升政府采购和投融资水平

加大政府对区块链产品的采购力度，既能产生良好的示范带动效应，又便于政务开展。如深圳市全国首张区块链电子发票落地应用，极大地减少了阴阳合同的出现，有助于税务管理现代化。目前，区块链产业还处于摸索成长期，前期投入成本大，且风险集中，若单由私人企业投资运营则容易遇到瓶颈。因此，应采用PPP模式即私人资本与政府资本相结合，实行风险双方共同承担。政府通过设立风险股权基金参与区块链产业链条构建，打造一批孵化器和“双创”基地平台，积极引导区块链产业健康持续发展。

（四）深化产学研合作

区块链产业的发展离不开专业人才的支撑，人力资本是企业创新发展的核心要素。通过财政支出投入建设区块链技术研究机构，鼓励在高校开设区块链课程培养专业人才，同时适当引进国外区块链领域高层次人才。加强企业与研究机构的合作，将科研成果应用到实践中。