中国建设用地利用秩序测评

陈 凯 ，周荣梅 ，崔梦苏

（1.东北大学 工商管理学院，辽宁 沈阳 110819；2.中国银行都匀分行，贵州 都匀 558000）

一、引言

建设用地在我国经济发展中发挥着举足轻重的作用，其利用秩序受到人们的广泛关注。但相对于建设用地利用效率的研究而言，建设用地利用秩序的研究明显不足。

建设用地利用秩序是其需求侧与供给侧高效利用的有序化。一定的建设用地利用效率是维持其基本秩序的基础。借助现代数量经济学成熟的模型方法，可较准确地量化建设用地在经济增长中的作用。

Chin（2002）[1]基于供给与需求角度分析后认为城市重点住房供给不足将导致城市边缘住房建设的高速发展，同时加强对建设用地的需求使建设用地面积急剧扩张。Bruecker和 Fansler（1983）[2]收集了美国40个大都市（区）的截面数据并对其进行估计，通过估计结果发现，需求侧中人口规模和收入水平与城市用地规模之间存在显著的正相关关系。但有关这些数量差异的研究有待深入，还需进一步进行结构差异分析，以揭示需求侧异质性差异与建设用地利用的关系。

对供给侧的差异性研究远比需求侧的研究深入的多。Andersen Per和Petersen Niels Christian（1993）[3]、付丽娜等（2013）[4]根据所收集的数据，采用数据包络分析（Data Envelopment Analysis，简称DEA）模型将整体有效的所有决策单元的效率值给出了一个具体的排序，从而得出每个地区建设用地利用效率的差异性。更为细致的研究是对建设用地要素贡献率的估算分析，李奇旆（2009）[5]通过利用改进后的索洛模型验算，认为开发区经济增长有近84%可以用劳动、资本和土地三种投入要素来解释，且技术进步起了很大作用。杜官印和蔡运龙（2010）[6]运用数据包络分析法，将土地作为投入要素纳入经济增长全要素生产率的分析测算中，对中国近年来经济增长的全要素生产率进行分析，通过其研究结果发现，测算的1997—2007年中国分省的全要素生产率的马姆奎斯特（Malmquist）指数表明，将建设用地作为投入要素纳入全要素生产率分析是可行的，且1997—2007年中国全要素生产率的增长主要靠技术进步带动，技术效率处于无效状态。

显然，建设用地高效利用有序化取决于供给侧全要素利用结构的匹配程度（卞凤鸣等，2015[7]；季书涵和朱英明，2017[8]；王博等，2018[9]）与需求侧资源利用主体收入结构变动的协调程度。由于现代数量经济学尚无结构异质梯度的客观测度标尺，各种带有主观成分的层次分析法（AHP）（曹林等，2015[10]；张红等，2017[11]）评价效果都不尽人意。所以量化分析全要素利用结构匹配程度及其主体收入结构变动协调程度就成为学术难点。文章基于中国古典治理科学原理，融合中西经济学范式，建立一种量化建设用地高效利用有序化的新方法，设置一致性测度建设用地供给与需求侧秩序的精准标尺，为国家提高土地利用秩序治理水平提供参考。

二、建设用地利用秩序理论

（一）建设用地秩序的概念

秩序是指系统要素的时空排列，建设用地秩序是建设用地时空排列纵横关系的演化形式，即建设用地利用规律运行的体现程式。管子曰：道“不见其形，不闻其声，而序（秩序）其成”[12]。秩序是机制的表现形式，是行为规范，既有底线，又有规矩。《论语·为政》记载：“道（规律）之以德（机制），齐之以礼（秩序），有耻（底线）有格（规矩）。”[13]

建设用地秩序分纵向秩序和横向秩序，纵向表示的是需求侧要素相位关系，即建设用地利用主体收入的相对变化；横向指的是供给侧结构功能联系，即建设用地全要素生产率所发挥的程度。

要素相位关系是要素异质性时空差异变化。陈凯（2015）[14]在其研究中指出，如果要素有阴阳之分，其阖、辟、往、来就会形成八种状态：“元”“亨”“利”“贞”“悔 （渐吉）”“吝”“害 （厉）”“凶（咎）”。老子曰：“执大象，天下往。往而不害，安平泰。”[15]除去“吝”“害（厉）”“凶（咎）”，留下的“元”“亨”“利”“贞”“悔（渐吉）”为“安、平、泰”。“害（厉）”原始定义为阴阳分离，即两变量差距的不断扩大，是一种秩序混乱状态。老子认为，事物永远向前发展，只要不出现两极分化，就能维持社会安定、平稳和健康。

结构功能联系是系统要素功能的匹配程度。要素所做贡献大小取决于系统整体对之要求及其与其他要素的协调程度。要素不能脱离系统整体而单独冒进，必须在系统运行规律作用下行动。如果要素是一个行为主体，该如何把握系统运行规律呢？《庄子·齐物论》指出：“道隐于小成。”[16]《周易·系辞》曰：“八卦而小成。”[17]“小成”，也为王阳明“知行合一”的“未发之中”[18]。“未发之中”是“致良知”的关键，是把握规律“道”的基准，其“中”，即为小成图的“中宫”，是社会某一动态与心性某一瞬间之本，是事物动态的实质，取决于系统结构要素动态构成，是系统整体地位和功能的体现，可通过易学“归藏法”求得。“小成”也是事物发展变化瞬间之“截图”与“切片”，将其连接起来，规律尽显。既然系统运行规律可以揭示，那么系统要素状态就可以根据系统本质及规律要求来确定。“小成”模型测度的要素状态有八种，由优到劣 依 次 为“ 延 年 ”“ 天 医 ”“ 生 气 ”“ 辅 弼 ”“ 禄 存 ”“ 廉贞”“破军”“文曲”[14]。

秩序以轻重度之。管子曰：“以轻重御天下之道也，谓之数应。”[12]重者，紧于道，秩序平稳；轻者，松于道，秩序混乱。

（二）建设用地秩序的测评标尺

资源利用秩序分为纵向秩序和横向秩序，因此建设用地秩序测评设立纵向标尺和横向标尺。旧制中一斤为十六两，故而中国传统经济理论中为资源利用秩序设立纵向和横向各八个梯度，即纵向和横向各“半斤八两”，合之为一斤，即十六两。

1.纵向标尺。纵向标尺梯度衡量建设用地不同层次主体房地产收入的相对变化关系。如果高收入主体的年房地产收入平均增长速度慢于低房地产收入主体，即收入差距逐渐缩小，其秩序为“元”；前者慢于后者且均上升，为“亨”；前者慢于后者且均下降，为“贞”；若前者上升，后者下降，则为“厉”。如果各层次人均收入的年均增长稳定，其中有一个层次的人均收入年平均增长率呈上升状态，则其秩序为“利”；如果二者保持不变，其秩序为“悔”；如果二者中有一个年平均增长率下降，则其秩序为“吝”；若两层次之间的关系是相互掠夺的，有一上升则必有一下降，其秩序为“咎”。纵向秩序轻重对应关系为：元，8 两；亨，7两；利，6两；贞，5两；悔，4 两；吝，3两；厉，2两；咎，1两。

2.横向标尺。横向标尺梯度测度全要素生产率（TFP）的技术进步改进、技术效率改进、规模效率改进、配置效率改进。当全要素生产率（TFP）增长为正，其技术进步改进、技术效率改进、规模效率改进、配置效率改进有四个为正时是“延年”、三个为正时是“天医”、两个为正时是“生气”、一个或零个为正时是“辅弼”；当全要素生产率（TFP）增长为负，其技术进步改进、技术效率改进、规模效率改进、配置效率改进有四个为正时是“禄存”、三个为正时是“廉贞”、两个为正时是“破军”、一个或零个为正时是“文曲”。横纵向秩序轻重对应关系为：延年，8两；天医，7两；生气，6两；辅弼，5两；禄存，4两；廉贞，3两；破军，2两；文曲，1两。

（三）秩序的纵横关系

秩序是系统纵向关系与横向关系的向量合成。纵向秩序和横向秩序与总秩序是构成与分解的关系。纵向秩序与横向秩序是总秩序的两个分向量，它们之间不是互为自变量与因变量的解释与被解释关系。虽然决定纵向秩序的收入变量与决定横向秩序的产出变量高度相关，但作为分向量的纵向秩序和横向秩序不存在共线性、相互替代以及重复表达，也无循环论证的逻辑悖论问题。

三、中国建设用地纵向秩序测度

纵向秩序测度的是我国建设用地各层次利用主体房地产收入的相对变化关系。选择城镇居民家庭人均房地产收入与农村农户家庭人均房地产收入作为度量指标。而城乡居民房地产收入的变化主要体现为居民房地产收入的年均增长率和房地产年均收入的增长速度。文章采用2001—2016年中国统计年鉴数据折算。测度结果如表1和图1所示。

表1 2001—2016年我国建设用地纵向利用秩序

图1 2001—2016年我国建设用地纵向利用秩序轻重

从表1和图1可以看出，2001—2016年间我国建设用地利用纵向秩序的变化为从低谷上升转下降，频繁震荡后，落脚较高台阶，整体表现出缓慢上升趋势。在整个研究期间，2001年为“害”，为两极分化的七等水平，状态比较差。2003年改善为“亨”后，2005年又恶化为“害”；此后，在中间状态波动，2012年又跌入低谷。2013—2014年，我国建设用地利用纵向秩序开始逐渐好转，2014年达到了最好的状态，即“元”。在2015—2016年，我国建设用地利用纵向秩序都回落到“吝”的偏低水平，与2001年相比，高出一个档次。

四、中国建设用地横向秩序测度

建设用地利用横向秩序表示的是各要素之间的功能联系，文章选取包括建设用地投入在内的全要素生产率增长率作为建设用地横向利用秩序的测度指标。

（一）全要素生产率（TFP）模型

全要素生产率（TFP）的测度包括非参数法和参数法两大类，研究采用参数法中的随机前沿生产函数法对建设用地资源利用全要素生产率（TFP）进行估计。随机前沿生产函数模型的一般形式为：

由于超越对数生产函数（Translog）放松了常替代弹性的假设，在形式上更具有灵活性，能够更好地避免由于函数误设所带来的估计偏差，因此，文章采用超越对数生产函数作为具体的随机前沿生产函数形式，构建模型具体如下：

其中，yit为第t年i省份的产出总量，xjit和 xmit为第t年的要素投入，在生产要素特定的情况下，代入研究所涉及的三个投入要素，则式（2）转化为：

其中，β0～β14为待估计参数，εit=νit-uit，t为趋势变量，反映技术效率变化结果，K、L和G分别代表资本、劳动力和建设用地投入。

技术效率（TE）定义为在既定的技术水平下，生产者实际产出值与生产前沿面之间的偏离程度，技术效率的高低由生产者实际产出与最大产出之间的差距来反映，二者之间距离越近，技术效率越高；反之距离越远，技术效率越低。由于受到制度、管理水平等随机因素的影响，技术效率反映的是生产者实际产出与理论最大产出之间的差距。技术效率公式可以表示为：

TE的计算可以采用Frontier4.1程序对面板数据进行处理获得，则技术效率的变化可以通过以下公式计算而得：

技术进步（Technical Change，TC）定义为控制要素投入以后，技术前沿随时间而变化的速率（Kumbhakar，2000）[19]。技术进步具体表现为既定技术水平生产前沿面的外移，现有技术水平的高低决定了生产者能够在既定资源中获得的最大产值。技术进步的公式具体表示为：

根据增长核算法对TFP的测算，TFP增长率衡量的是扣除要素投入增长贡献后的产出增长，在控制要素投入后的生产率变化可表示为技术进步与技术效率改进之和，即：

由于TFP增长率计算的是增长核算中的剩余残值，其可以进一步表示为：

对式（1）进行全微分，并将式（6）代入式（7），可得TFP增长率的分解式，如式（9）所示，等式右边分别为技术进步、技术效率改进、规模效率改进以及配置效率改进四大部分。

（二）数据收集与处理

对于TFP及其分解部分的测算需要收集和处理我国2001—2016年建设用地产出、劳动投入、资本投入和建设用地投入数据，具体如下：

一是建设用地产出。参考（王希睿等，2015）[20]的方法，选取可以直接反映建设用地产出水平的第二、三产业增加值。考虑到通货膨胀对产出数值的影响，所有数据均根据“第二产业增加值指数”和“第三产业增加值指数”换算为1978年不变价。

二是劳动投入。考虑到附着在建设用地上的劳动力，选取第二产业和第三产业从业人员数作为劳动力投入指标。

三是建设用地投入。由于农村居民点为人口聚集的场所，并没有参与到生产活动中，故在选取土地投入数据时，以建设用地面积作为土地投入指标。

四是资本投入。对于资本投资的衡量，Chow等（1993）[21]采用积累额来衡量投资，效仿目前学者的研究方法，采用固定资本形成总额作为资本投资的衡量指标。通过永续盘存法对我国2001—2016年固定资本存量进行估算，公式为：

其中，Ki，t和 Ki，t-1表示 i省份在 t年和 t-1 年的资本存量，Ki，0表示基年资本存量，Ii，t和 σi，t分别代表i省份在t年的不变投资额和资本折旧率。

将所涉及数据均根据各自的价格指数折算为1978年不变价。关于折旧率的选取，采用张军等（2004）[22]以及张军和章元（2003）[23]根据建筑安装工程、设备工器具购置和其他费用三类资本品在总固定资产中的比重对其进行加权平均后所得出的折旧率，即δ为9.6%。采用固定资本投资价格指数（1990—2016年）和GDP缩减指数（1978—1989年）作为投资价格指数的衡量指标，数据来源于《中国国内生产总值核算历史资料：1952—1995年》[24]。

（三）秩序测度结果

根据以上数据变量，运用Frontier4.1软件对随机前沿生产函数进行估计，估计结果如表2所示。

根据表2所示的模型参数估计结果可以看出，通过随机前沿方法（Stochastic Frontier Approach，简称SFA）估计，SFA模型的γ值为0.95，这说明我国建设用地利用过程中存在着技术无效，且生产函数偏离前沿面主要是由生产的无效率造成的。同时，γ值趋近于1，且LR检验均通过了显著性和χ2分布检验，说明误差项存在着明显的复合结构，因此采用SFA方法对其进行分析是十分必要的。

根据估计结果，通过式（2）、式（5）、式（6）和式（9）可以分别计算出2001—2016年我国建设用地TFP增长率及四大分解部分。表3显示了2001—2016年我国建设用地TFP增长率及其分解部分增长率，显示了考察期间我国建设用地资源利用横向秩序。

表2 2001—2016年我国建设用地随机前沿生产函数估计值

表3 2001—2016年我国建设用地利用横向秩序

图2 2001—2015年我国建设用地资源利用横向秩序轻重

从表3和图2可以看出，2001—2016年我国建设用地资源利用横向秩序状态较差且最优状态与最差状态之间差距较大。2001年我国建设用地利用秩序状态为“破军”，处于七等水平，仅仅高于最差状态八等“文曲”一个档次。而2002—2016年间，建设用地利用横向秩序的情况虽然有所好转，但整体情况并不乐观。2002年和2003年建设用地利用秩序为“廉贞”，优于“破军”一个档次；2004—2005年由五等状态“禄存”改善至最优一等状态“延年”，这表示建设用地资源利用有关政策效应显现。2003—2005年我国建设用地利用横向秩序有所好转，但在2006—2008年建设用地利用横向秩序又恶化至“廉贞”，2009—2011年又稍微好转至“禄存”，之后在2012年又恶化至“廉贞”，2013年和2014年改善至“禄存”，而在2015年又改善至二等状态“天医”。由此可见，2001—2016年我国建设用地利用横向秩序比较混乱且总体水平较差，但变动趋势体现为缓慢上升。

五、建设用地秩序评价

（一）总秩序轻重

根据我国建设用地利用纵向秩序与横向秩序，综合计算得出我国建设用地利用总秩序轻重（两）和总秩序考分。通过总秩序轻重（两）和总秩序考分，可以得出2001—2016年我国建设用地利用状况。表4显示了2001—2016年我国建设用地利用秩序轻重。

表4 2001—2016年我国建设用地利用秩序轻重

图3 2001—2016年我国建设用地资源利用总秩序轻重

由表4可知，2001—2016年间我国建设用地资源利用秩序波动比较大，总体处于缓慢上升状态。2001年我国建设用地利用秩序在研究考察期内处于起点位置，状态不佳，其秩序考分为25%；随后建设用地利用秩序走向正轨，但不稳定，波动幅度较大。整个研究期间，总秩序轻重大部分处于中等偏上水平。建设用地利用秩序年均56%，2014年最高，考分为75%。说明我国建设用地利用秩序整体状态较差，还有较大的上升空间。

（二）供给侧秩序差异

在2001—2016年间，我国建设用地利用供给侧秩序总体情况很不理想。2001年，建设用地利用横向秩序为“破军”。2001—2004年，建设用地利用秩序有细微的好转迹象，但直到2004年也只是达到了中等偏下的五等水平“禄存”，而在2005年，建设用地利用秩序却猛然好转至一等水平“延年”。这是2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的政策“立竿见影”效应。但由于建设用地深层次问题没有从根本上得以解决，2006年又断崖式地恶化为六等水平“廉贞”，之后从2006—2014年我国建设用地利用秩序都在五等水平“禄存”与六等水平“廉贞”之间上下波动，只是在2015—2016年才改善至二、三等水平，即“天医”、“生气”。由此也说明了2001—2016年间我国建设用地利用供给侧秩序处于比较差的状态，体现出建设用地结构功能不够匹配：首先，建设用地配置效率改进一直为负值，无改善；其次，技术进步改进非常缓慢，进退维谷；再次，规模效率未能有效地发挥，改进幅度不大；最后，唯有技术效率改进正常，但技术含量仍然偏低。

（三）需求侧秩序差异

2001—2016年我国建设用地需求侧利用秩序处于不稳定状态，波动比较大。2002—2004年、2006—2011年和2013—2014年间，我国建设用地利用秩序需求侧均处于中等偏上的水平，共计11年，其中处于“元”的状态为1年，“亨”的状态为3年，“贞”的状态为6年；中等以下的年份共有5年，其中2001年、2005年、2012年处于低谷“害”的状态，即出现了两极分化的态势。这说明我国2001—2016年间建设用地利用秩序需求侧大部分处于社会认可的状态，但波动幅度大，秩序不稳定，2005年和2012年出现两极分化的“害”，令民众不能容忍，应引起社会的高度重视。2013年建设用地利用秩序上升到一等水平“元”，但随后却急剧恶化为2015年和2016年的七等水平“吝”。这说明我国建设用地利用秩序在需求侧上处于一种忽高忽低的震荡状态，表现为不同层次主体相对地位变动趋势不够和谐：一是高低收入差距在间断式增加；二是高低收入增长速度在同步趋缓，而且低收入下降速度快于高收入；三是决定需求侧主导力量的中产阶级难以有效成长。

六、结论

建设用地是我国经济的增长点之一，是经济发展重要引擎及我国经济平稳发展的基本保障，同时也是我国城镇化进程中最为核心的生产要素。研究表明，我国建设用地秩序不稳重，大部分时间处于中等偏上水平，年平均为满额的56%；最好年份秩序重量也才达到满额的75%。建设用地利用秩序稳重度差将在很大程度上影响我国的经济发展。

较轻的建设用地利用秩序原因在于需求侧与供给侧的结构缺陷。在供给侧方面，首要的是配置效率低而退，其次为技术进步缓而慢，再次是规模效率停而止；在需求侧方面，一是高低收入差距渐增，二是低收入增长加速度多为负，三是中产阶级成长缓慢。

弥补建设用地需求侧与供给侧之间的结构缺陷是加重秩序的根本措施，以解决主要矛盾来带动一般问题的化解。在建设用地供给侧方面，配置效率改进负效应一直是一个棘手的问题。如开发区建立无序、土地闲置、商品房积压、低效使用等；在建设用地需求侧方面，低收入阶层收入增长缓慢是一个老大难问题。如下岗失业、收入减少、教育培训缺失、城镇化生活成本上升、医疗保障和社会福利不到位等。

建设用地利用是社会经济发展中的一维。管子曰：“国有四维”，四维匀称，伸缩同步，张弛有度。建设用地利用这一维贯通“八宫”的固定资产与“二宫”的市场及收入。如果此维秩序轻浮，除自身加重外，应充实其他三维的重量，以维持整个社会经济运行秩序的稳重。如，在“九宫”法规与“一宫”金融维上，要完善建设用地法规，控制有关建设用地虚拟金融产品蔓延；又如，在“三宫”劳动与“七宫”组织维上，要加强教育及劳动者职业培训；再如，在“四宫”信息与“六宫”政府行政维上，要打击建设用地官商勾结，根治腐败。

追求高效秩序平稳是中国传统经济治理的精要。在该社会经济治理体系中，治理者与被治理者、德治与法治以及精神与物质等纠缠在一个四维框架中。建设用地不能只讲西方市场效率而忘掉社会主义秩序，市场与政府行为都应有底线，即市场不能不义，政府不能不廉。