内蒙古城镇化发展 历程与新型城镇化建设方向

李莹

内蒙古城镇化发展历程

1947年内蒙古自治区成立时，全区共有3个县级市，城镇人口68.4万，城镇化率仅12%。在国家大政方针政策指引下，内蒙古自治区以农牧业发展为依托，加快工业化进程，为推进城镇化做好了准备。“一五”期间，为了促进少数民族地区发展，国家开始对内蒙古进行大规模经济建设，有计划地注入现代生产体系。以包钢建设为启动，从天津、辽宁、山东等地迁入工厂、工人并落户于呼和浩特和包头等地，同时吸纳了大量当地农村牧区人口聚集到城市，使我区城镇人口实现第一次飞跃。1959年内蒙古城镇化率达到30.8%。1961年，国家经济发展进入调整期，内蒙古作为重点调整区域，大量压缩基建项目，并动员城市职工和家属返乡务农，1964年全区城镇化率下降到19.9%。之后一段时期，由于内蒙古城市工业受阻，农村商品经济衰落，全区城镇化水平基本徘徊在21%至22%之间。

改革开放从根本上建立了推进城镇化进程的新机制。十一届三中全会后，内蒙古在农区实行家庭联产承包责任制，在牧区实行草畜双承包责任制，使农村和牧区的劳动生产率提高，剩余劳动力解放出来。同时改革开放的激励政策使内蒙古经济实力逐渐增强，二三产业的增长吸引了大量的农村牧区剩余劳动力进入城镇。经济快速发展、产业不断升级、劳动力不断转移，以及户籍制度改革实现了人力资本要素从农村牧区向城镇的流动，使小城镇如雨后春笋般蓬勃发展，内蒙古城镇化率从1978年的21.8%提高到1990年的36.1%。

进入90年代后，世界经济进入衰退期，内蒙古产业结构失衡的矛盾显现，第三产业发展趋于缓慢。同时小城镇粗放发展的弊端也逐渐显露，城镇人口的增速开始放缓，城镇化率由1991年的37%提高到1997年的38.9%。

进入新世纪，内蒙古城镇化进入加速发展阶段，城镇化率由1998年的39.95%提高到2013年的58.70%，城市建城区面积快速扩张，2013年城市建城区面积比2000年增加了613平方公里，相当于翻了一番。随着国家对土地市场和分税财政体制改革不断深化，以及亚洲金融危机对内蒙古重要支柱产业的影响，城镇化建设成为推动经济社会快速发展的主要动力。同时城镇住房制度改革使住宅业成为自治区经济新的增长点，城市房地产市场繁荣为城镇化建设、城乡一体化发展创造了有利条件。

2014年，随着经济社会发展进入新常态，内蒙古开始转变城镇化发展方式，以城镇化高质量发展为重点，以加快户籍制度改革为抓手，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化;以提升城市承载力和现代化水平为抓手，使城市基础设施与不断增加的城市人口相适宜，并且更加注重城市的智能化、精细化管理;以增强城市的社会保障能力提升城市软实力为抓手，加大对社会保障的支持力度，逐步提高基本社会保障支出占财政支出中的比重，加强非公企业职工、个体工商户、灵活就业人员和农民工的养老保险扩面工作，完善保障房建设体系，鼓励企业、社会组织参与保障性住房的建设，增加保障性住房的供给主体。

践行新发展理念，推进内蒙古新型城镇化建设

虽然内蒙古不断调整城镇化发展方式，使之与经济社会发展的需要相一致、与提高百姓生活质量相一致，城市建设与发展的质量有了明显提高，但也还存在一些不足，未来要以新发展理念为指引，推进以人的城镇化为核心的新型城镇化建设，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

崇尚创新为城市发展注入动力。2015年中央城市工作会议强调了创新对于城市发展的意义，认为创新是城市发展的主动力，也是影响城市发展起落的深层原因。新时代，内蒙古新型城镇化建设进入提高城市发展质量的转型期，要通过完善城市功能，系统性提高城市公共服务水平，包括优质的教育和医疗资源、优质的营商和创业环境等，增强城市的吸引力，为城市创新打下坚实基础。

注重协调实现城市均衡发展。城镇化过程中的不平衡问题很多，包括区域内大中小城市发展不平衡、城市内硬件和软件发展不平衡、城镇化与工业化信息化发展不平衡等。2017年内蒙古城镇化率达到了62%，而全区户籍人口城镇化率只有43.96%。目前内蒙古大中城市数量偏少，小城市比重偏高，且大中城市主要集中在西部，城市建设普遍“重地上轻地下”“重硬件轻软件”。协调就是要解决城市发展中不平衡问题，实现城市内、区域内均衡发展。要坚持全面推进的原则，在发挥好呼和浩特市等大城市引领作用的同时，依托城市群促进大中小城市协调发展，缩小城市建设的地域差别。以通辽、赤峰为中心带动内蒙古东部地区发展，提升通辽、赤峰对接京津冀的战略枢纽地位，通过推动蒙东地区人口和产业的集聚和一体化发展，培育东部城镇密集地区的综合竞争力和辐射带动能力。增强城市的辐射带动功能，加快推进城乡一体化发展，实现新型城镇化与新农村建设的双轮驱动。

倡导绿色实现城市可持续发展。城市不仅是集聚生产的最大场所，也是人们生活和消费的场所;不仅是地区经济社会发展的核心，也是污染物排放的集中地。内蒙古既是资源能源生产大区，也是消费大区，单位GDP碳排放较高，同时随着物质生活水平的不断提高，在城市居民生活消费中的碳排放也在持续增长，因此倡导绿色发展、建设可持续发展的城市对于未来非常重要。内蒙古要大力发展低碳产业，积极发展新兴产业。同时，城镇化从本质上讲也是一个提高经济效益、减少资源消耗和污染排放的过程，高密度的城镇化模式对于城市建设节约资源、可持续发展有很大影響，因此内蒙古应该加快城镇化的集聚发展以及农村的集聚发展。更重要的是，绿色发展不仅仅是简单的实现城区绿色化，而是要加强城市节能减排工作，在城镇发展过程中注重节地、节能、节水、节材和环保，建设生态城市、田园城市、海绵城市。

厚植开放让城市更加包容和多元。对外开放不仅是基本国策，也是一个城市竞争力的体现。对外开放度越高，城市包容性越强，城市吸引力越大、活力更强。首先，坚持多元发展和对外开放的理念，依托“一带一路”建设和中蒙俄经济走廊建设，构建对外开放新格局，利用国际国内市场、资源的质量和效益，以更加开放的胸襟和思维，不仅对人才、科技、资金开放，而且要对新兴产业、管理方式开放。把更多的人、更优的资源、更好的技术吸纳进城市发展之中，激发城市发展内生动力，实现城市多维全面发展。其次，根据内蒙古地广人稀的特点积极深化体制改革，包括探索建立农业转移人口市民化成本分担机制，逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重，构建有利于人口迁徙的可转移接续的社会保障体系，把更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育中，加强农民工职业技能培训等。同时，城市之间要互联互通，产业设置坚持错位和合作发展的理念，延长产业链，避免重复建设，增强城市对外开放的质量和发展的内外联动性。

推进共享是城市未来发展的趋势。城市的高聚集度是共享的基础，共享为城市发展提供更多可能性。要通过共享降低生活压力，转变消费结构，降低生活成本，促进人口自由流动，由过去的必须人才全面、设备齐全转向依托“互联网+共享组织”模式来解决，大大降低企业配置要求，促进高端人才价值最大化，有利于创业活动的蓬勃发展。要在城市规划、建设和管理的过程中注重公众参与，调动市民作为城市主人的能动性和责任感，提高城市的民主化程度，真正实现共治共管、共建共享。要构建新型城乡关系，发挥城镇的辐射带动作用，加快要素向农村流动，促进城乡协调一体化发展，使农牧民与城镇居民享有相同的公共服务，共享社会主义现代化的成果。要增加公共服务供给，通过合理配置公共资源，提高公共服务的质量，丰富公共服务的内容，在资金、政策等方面加大对弱势群体的帮助和支持，增强城市的保障功能。

（作者单位：内蒙古社会科学院。本文系国家自然科学基金项目的阶段性成果，项目编号71263033）

责任编辑：田旭东