地方政府债务重整中债权人利益保障问题研究

鲍家伟

摘 要：十三届人大二次会议上财政部发言人表示要严控地方政府债务风险，地方政府债务重整作为防控地方政府债务风险的重要制度设计在新时代下值得重视。但目前学界在进行地方政府债务重整研究时主要聚焦于如何通过重整使地方财政重建，而对重整中债权人利益保障的研究则处于相对空白的状态。保障债权人利益是地方政府债务重整中维护政府信用的必然要求，有利于平衡债权人与地方政府地位的不对等，是地方政府债务重整顺利进行的重要前提。在制定《公共债务法》的基础上，完善地方政府信息公开和信用评估机制，健全地方政府债务重整中债权人利益保障机制是保障债权人利益的重要路径。

关键词：地方政府债务重整;债权人利益;必要性

一、地方政府债务重整中债权人权利客体范畴的政策界定及影响

地方政府债务重整是指地方政府在无力偿还到期地方政府债务时，通过各种措施挽救地方财政，解决自身负债问题的一种自救方法。在这一过程中，债权人作为权利人的利益应当受到保护，而要想精准保护债权人的利益，就必须先厘清作为债权人权利客体的地方政府债务的范畴。

我国中央政府对于地方政府债务的认识经历了很大的变化。2015年新《预算法》颁布之前，中央政府对于地方政府举债表现出明确的排斥倾向，对地方政府的发债权持否定态度。但是，在实践中，地方政府出于投资和建设等的需要，通过各种迂回方式隐性举债的情况屡禁不止，造成大量不规范的地方政府债务藏于暗处，客观上妨碍了地方政府债务风险的防控。面对这种现实，我国于2015年颁布了新《预算法》，规定地方政府可以在国务院确定的限额范围内通过发行地方政府债券的方式举借债务，在法律上确定了地方政府有限的发债权。

地方政府债务根据其存在形式可以分为显性债务和隐性债务，根据其确定性可以分为直接债务和或有债务。因为各类债务性质存在重叠的情况，理论学界通过重新组合的方式将地方政府债务分为显性直接债务、显性或有债务、隐性直接债务和隐性或有债务[1]。但地方政府债务范畴的政策界定和学术界定有很大不同，中央政府出于削减地方政府债务规模的目的，在《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》）中对地方政府性债务与地方政府债务进行了区分，将地方政府性债务分为地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务和存量或有债务，并将地方政府依法承担全部偿还责任的地方政府债务的范畴限定为政府及其部门以发行政府债券方式举借的债务，从政策上缩小了地方政府债务的范畴，规定了部分非政府债券形式的存量政府债务与政府债券的置换，反映“现阶段中央政府正倾向于逐渐通过地方债置换的方式，将地方政府的间接债务（诸如平台债、城投债等）转化为地方政府的直接债务（体现为地方政府债券）”[2]的情况，并把存量或有债务排除在地方政府债务的范畴之外，以此来降低地方政府债务的规模。

综上，我们明显可以看出中央政府对地方政府债务重整中债权人权利客体地方政府债务的政策认识经历了从非法到合法，但范畴逐渐缩小并逐步规范的过程。《预案》中对地方政府债务范畴的政策认定方式实际上缩小了地方政府债务的体量，削减了各种非法地方政府债务的生存空间，使得地方政府债务统一化、公开化和规范化。中央政府试图通过对地方政府债务范畴进行政策认定的方式来规范地方政府债务，我们不能否认这种政策认定有效降低了进行地方政府债务重整的现实难度，为我国地方政府债务重整的平稳进行增加了现实可能性，大大降低了地方政府进行债务重组可能造成的不利社会影响，但同时这也使得社会公众对地方政府债务重整中的债权人利益保障提出了更高的要求，因为这一政策相当于对以地方政府债券形式存在的这一官方认可的地方政府债务的债权人的利益保护进行了政策背书。

二、构建地方政府债务重整中债权人利益保障机制的必要性

（一）维护地方政府信用的必然要求

中央政府通过《预案》将地方政府债务限定为地方政府债券，这一做法虽然使得地方政府债务的范畴确定化，有效地降低了地方政府债务重整的规模，有利于地方政府财政重组的稳定进行，但是由于地方政府债券形式的地方政府债务是以地方政府的名义发行的、经过国家法律文件明确认可的债务形式，与地方政府有确定的、不可推脱的关联，客观上也使得地方政府债务与地方政府信用更加紧密的联系在一起，提高了债权人对债权实现的期待。当一个地方政府进入重整程序，往往意味着它的经济信用已经跌入谷底，需要以更有力的措施加强投资者的信心，为重整后的地方经济发展做好准备。因此，地方政府债务重整不但面临着地方财政重组的任务，而且也承担著释放经济重振信号的责任，在地方政府债务重整中地方政府是否维护债权人利益就是社会公众考察地方政府信用的一个重要指标。

政府信用是我国社会信用体系建设的重要部分，是新常态下我国社会经济发展的重要环境条件。“政府信用是多元的，而作为经济维度的政府信用却在经济的可持续发展和社会的稳定等方面承载着重大的‘信用预期’，一旦其无法实现承诺或出现失信，将会引发系统性的风险”[3]。因此，在进行地方政府债务重整时，必须更加注意债权人利益的保护，建立完善的债权人利益保护机制，满足债权人的对政府信用的合理期待，只有在重整中充分尊重和保护债权人的利益，才能让其他投资人重拾对该地方政府的财政能力的信心，有利于重整后地方政府财政的重新起飞。

（二）有利于平衡债权人在重整中的不利地位

一般而言，在债权债务关系中债权人由于其经济优势往往处于有利地位，但在地方政府债务重整中，因为债务人本身身份的特殊性，债权人反而会处于不利地位。

首先，地方政府债务重整制度自提出以来，一直是以扭转地方财政困局、恢复地方财政能力为根本目的，在这一目的指导下，关于地方政府债务重整制度的构建就不可避免的具有对地方政府的偏向性，容易造成制度设计以地方政府利益为中心，这种利益上的偏向性使得债权人在地方政府债务重整中往往处于被忽视的地位;其次，我国在传统上就属于行政力量比较强势的国家，地方政府长期处于优势地位，并且在社会生活中，地方政府相对于债权人也往往以管理者的身份出现，因此很难说二者是平等的，这种现实地位的不平等性使得作为债权人的地方政府在地方政府债务重整过程中获得信息的能力和渠道以及能够动用的社会资源都远远超过作为债权人的个人，这种历史传统造成的不平衡性，不利于地方政府债务重整的公正进行，需要通过债权人利益保障机制予以平衡和协调;最后，《预案》关于地方政府债务重整计划仅规定了政府通过各种措施进行财政复苏而没有对相关债权人的权利的规定，这实际上将地方政府债务重整的主导权交给了地方政府，导致地方政府在地方政府债务重整中具有绝对的主导地位，进一步强化了双方地位上的不平衡。

地方政府债务重整以恢复地方政府财政能力为核心当然无可厚非，但是应当设立对应的债权人利益保障机制，尽量避免对债权人利益的损害，以此来平衡双方利益达到双赢的结果，让地方政府债务重整不至于沦為地方政府一个人的独角戏，达到社会效益的最大化。

（三）为地方政府债务重整的顺利进行提供基础

地方政府债务重整涉及的社会公众极为广泛，债务规模往往比较庞大，而且由于事关广大债权人的切身利益，地方政府债务重整的一举一动都会产生巨大的社会影响。要想尽量减轻地方政府债务重整的不利影响，确保重整程序能够顺利进行，债权人的配合和协助是必不可少的基础条件，而要想取得债权人的配合和协助，设立债权人利益保护机制保护债权人的利益，将地方政府债务重整的利益与债权人的利益联结起来是最有效的办法。

债权人利益保障机制作为地方政府债务重整制度的一部分，它所保障的债权人利益在根本上和地方政府债务重整的目的是不矛盾的。地方政府债务重整的实现与债权人利益的保障息息相关，只有尽量保护债权人的利益，才能取得债权人的信任，进而获得债权人的协助，重整才能够顺利进行;《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定对于地方政府债务，中央实行“不救助”原则，这实际上斩断了债权人从中央政府实现债权的可能性，表明债权人与地方政府在确保重整顺利进行方面是一致的，只有确保重整成功，地方政府财政重建顺利，债权人的债权才能获得最大化的实现，相反，如果地方政府债务重整失败，地方财政陷入僵局，债权人的债权自然很难得到实现。

三、地方政府债务重整中债权人利益保障的现实路径

（一）制定《公共债务法》将债权人利益保障制度化

在法制社会，任何一项利益要想得到强有力的保护就必须将其保护制度化，而任何一项制度要想顺利实施，有规范性法律文件进行规制是必要前提。

目前，《预算法》和国务院发布的《预案》是地方政府债务的主要渊源，这两个文件虽然分别规定了地方政府债务和地方政府债务重整计划的内容，但它们存在两点问题：第一，它们关于地方政府债务重整的规定过于独立化和碎片化，没有健全的地方债制度作为基础，“预算法毕竟不是公共债务管理之法，不可能就地方债作出详细规定，因为地方债涉及发行、审批、使用、偿还和监督等诸多问题”[4]，而《预案》作为一项国务院通知更不可能对地方债作出完善的规定，并且它们对于地方政府债务重整中债权人利益保障都尚未作出规定。地方政府债务重整是当地方政府债务出现问题之后才发挥作用的后置性补救措施，它根植于地方政府债务的基本法律制度之上，要想在地方政府债务重整中构建债权人利益保障机制，就必须制定《公共债务法》给予债权人系统的和整体性的保护，否则没有规定地方政府债务的基本法律制度作为前提，关于地方政府债务重整计划和债权人利益保障机制的规定就是无根之木，很难得到落实;二是《预案》的效力层级不够高。地方政府债务重整是事关地方政府财政运行和地方政府信用的重要问题，与地方政府财政能否重建息息相关，是事关地方民生的大事，应当由体现人民意志的法律加以规范，《预案》作为国务院以通知形式发布的文件，它的规范效力不足，只能作为过渡时期的临时性规范，不能长期承担规范地方政府债务重整的责任，制定《公共债务法》规定债权人利益保障机制能有效填补我国现行规范性法律文件对地方政府债务重整中债权人利益保护的空白，能为地方政府债务重整中债权人利益提供更高效力层级的制度保障，使得地方政府债务重整中债权人利益保护有法可依。

（二）完善地方政府财政信息公开和信用评估机制

在地方政府债务重整中，地方政府与债权人在地位上实际是不平等的，这种不平等不仅体现在他们所能动用的能量和历史传统上，更多地表现为信息上的不对称性，债权人获得地方政府的财政信息在实践中一直存在较大困难，这就使得很债权人无法根据实际情况及时采取措施保护自己的合法权益。并且我国社会大众对地方政府的经济信用一直存在过高的信心，“投资者往往认为地方政府不会破产，即便遭遇危机最终中央或联邦政府会施以援手，从而过高估计地方政府的信用和偿还债务能力”[5]，在这种情况下，如果地方政府在重整中不进行地方政府资产负债等财政信息的公开，将会导致债权人损失进一步扩大。因此，为了更好保护债权人的合法权益，地方政府应当积极推进财政公开，尤其是对地方政府资产负债应当予以公示，实现阳光财政，这是地方政府债务重整中债权人利益得以保障的重要条件，并且这种公开应当贯穿地方政府债务重整的全过程，“只有首先了解地方政府拥有多少及什么类型的资产，尚欠多少债务，投资者才能准确衡量风险，做出正确的判断和选择”[6]。在申请进行地方政府债务重整前，地方政府应当公布自己的财政状况、无法偿还债务的原因及其进行地方政府债务重整的具体方案等;在地方政府债务重整程序进行过程中，地方政府应当实时公开重整程序的进行情况，以便相关债权人能够提前做好准备，尽量将损失控制到最小;在地方政府债务重整程序终结时，地方政府应当将重整后的财政情况和偿债信息予以公示。

建设完善的社会信用体系是我国未来一段时间的重要任务，政务诚信建设是其中的重要一环，要落实政务诚信，就必须构建地方政府信用评估机制，建立政府信用评价标准。如果我们把地方政府债务的债权人利益保护作为地方政府信用评估机制评价地方政府信用的一项重要的标准予以确定，那么因为地方政府进行地方政府债务重整是为了重建地方政府财政，而地方政府信用是地方政府财政重建的重要支撑，这一机制就能够将地方政府信用与债权人权益连接起来，从而倒逼地方政府在地方政府债务重整中自觉自动维护债权人的利益，形成一个良好的共赢机制。

（三）健全地方政府债务重整中债权人利益障机制

根据地方政府与债权人的关系，为了在地方政府债务重整中更好地保护债权的利益，笔者认为在进行地方政府债务重整制度设计时应注意以下几点：

1. 明确债权人在地方政府债务重整启动中有限的申请权

地方政府债务重整的启动是地方政府债务重整程序的起点，在整个启动过程中最基础的是确定主体的申请资格。根据地方政府债务重整的目的的不同，不同國家和地区规定的申请主体有很大差异。在以保护地方政府利益、恢复地方政府财政能力为地方政府债务重整的目的的国家和地区，往往规定重整程序的申请权为地方政府所有，而在以保护债权人利益为先的地区和国家，则将地方政府债务重整的债权人确定为申请人。

我国地方政府进行地方政府债务重整的核心目的是重建地方财政，因此将申请地方政府债务重整的权利赋予作为债务人的地方政府看起来是毫无疑问的，但是是否应当就此完全否定债务人申请地方政府债务重整的权利是值得商榷的。

处理债权债务关系的关键点在于协调债权人和债务人双方的利益，过于偏向某一方的处理机制往往不能顺利实施，并且容易造成双方利益保护的失衡，因此应当赋予债权人一定的申请权。当然，由于地方政府债务重整事关地方政府职能的实现、社会经济安全的维护和财政金融风险的防控等重大问题，对债权人的申请权应当予以限制，债权人的申请权只能是一种有限的申请权。一方面只有当债权人有确切证据证明地方政府陷入财政困境，无法偿还到期债务，才能申请启动地方政府债务重整程序，这是一种证据要求;另一方面，应当为债权人的申请权设定前置条件，即既使债权人有确切证据证明，也必须首先向该地方政府提出重整的意见，然后由地方政府申请重整，只有当地方政府无正当理由拒不申请时，债权人才能行使申请权。

2. 允许债权人在地方政府债务重整中组建债权人会议

债权人应当被允许在地方政府债务重整中组建债权人会议，债权人会议以维护债权人共同利益为目的，是对地方政府的重整措施表达意见和进行监督的机构，它的组建能够在地方政府债务重整中有效保护债权人的利益。

一方面，债权人会议是债权人参与地方政府债务重整，实现其在重整中的协商权的重要途径。地方政府在进行地方政府债务重整申请前应当积极通过债权人会议与债权人对事关债权人利益的重整措施进行协商，保障债权人合理的参与权，使双方就地方政府债务重整计划达成一致意见，因为只有双方经过协商讨论的处理意见才能得到债权人的认可，债权人才会积极配合相关行动，重整计划才能顺利实施，否则容易导致地方政府债务重整程序已经走完，事情却没有解决的窘境，遗留大量的不稳定因素。当然，由于地方政府债务性质的特殊性，此债权人会议与企业破产中的债权人会议有很大差异，两者在参与重整的深度和广度上有很大差别。

另一方面，债权人会议是保护债权人利益的监督异议机构。地方政府债务重整要在保障地方政府基本职能正常实现的基础上进行，而且政府事务的处理具有专业性，债权人不具有相关专业能力，这客观上限制了债权人会议对地方政府债务重整的干预程度，因此，地方政府债务重整中的债权人会议更多的是以一个监督者而非管理者身份出现，不应当过多干涉地方政府进行债务重整所采取的各项措施。但是如果债权人发现地方政府在进行地方政府债务重整时确有侵害自身利益的行为，可以通过债权人会议表达意见。为了使这种意见不至于过于无力，我们可以赋予债权人会议对严重侵犯债权人利益的行为向上一级人名政府提出特别异议的权利，然后由上一级人民政府对异议进行审查，做出处理决定。

3. 构建债权人受损利益的行政和司法双重救济体制

任何法律政策的制定都不是完美的，任何法律政策的实施效果也都不是完全的，即使我们在地方政府债务重整中建立了相当完备的债权人利益保障机制，在实际操作中依然有可能出现侵害债权人利益的情况，我们必须为此设立相应的事后救济措施。

地方政府债务重整在本质上就是地方政府主导的重建地方财政的一系列行政行为的综合，如果地方政府的某个行为侵犯了债权人的利益，我们应当允许债权人向该地方政府的上一级政府提起行政复议。因为“就当前我国各级政府关系来说，彼此之间责任的独立性其实是相当微弱的，当我们强调‘下级服从上级’的时候，其实也就隐含了‘上级为下级负责’的意思”，[7]由上级政府对可能侵害债权人利益的行为进行复议审查符合我国政府机关的领导体制，具有最高的救济效率，并且符合我国群众有事找上级的思维传统。如果债权人对复议结果不服，可以允许其提起行政诉讼，但是由于地方政府债务重整是事关地方民生的大事，受理法院应被限定为中级法院以上级别的法院，排除基层法院的管辖权;另外，为了避免地域性因素对审判结果的干扰，建议由其他地区的法院进行跨区域审理。

四、结语

债权人利益保障制度作为地方政府债务重整中长期被忽视的一部分，应当引起重视。制定《公共债务法》是构建债权人利益保护机制的规范前提，健全地方政府财政信息公开和信用评估机制是保护债权人利益的必然要求，赋予债权人在地方政府债务重整的启动中有限的申请权、允许债权人组建债权人会议以及提供行政和司法双重救济作为债权人利益的最后保障是进行债权人利益保障机制制度设计的重点。

参考文献：

[1] 刘星，岳中志，刘谊.地方政府债务风险预警机制研究[M].北京：经济管理出版社，2005.

[2] 张力毅.通过破产法解决地方政府债务危机——美国的经验和启示[J].行政法学研究，2016，（3）.

[3] 于海峰，崔迪.防范与化解地方政府债务风险问题研究[J].财政研究，2010，（6）.

[4] 华国庆.地方债危机：中央政府“救”与“不救”的权衡[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2015，68（3）.

[5] 章江益.美国财政联邦制条件下州和地方政府的债务控制[J].财政研究，2007，（3）.

[6] 熊伟.地方债与国家治理：基于法治财政的分析径路[J].法学评论，2014，32（2）.

[7] 黄韬.央地关系视角下我国地方债务的法治化变革[J].法学，2015，（4）.