基于各种“乱象”的我国人事档案所有权思考

易涛

摘要：人事档案所有权决定了人事档案归谁所有、由谁处置的根本问题，是解决我国现行人事档案各种管理“乱象”的理论前提和逻辑起点。这些“乱象”背后的非国家所有权观点，根源于对人事档案与私人档案、人事档案当事人与人事档案所有权人、单位占有与单位所有、作用变化与所有权变化等问题的认识偏差。人事档案归国家所有，既是法律规定也是现实需要。在强化国家所有权的基础上，国家需要完善人事档案免费管理制度、集中统一管理死亡人员人事档案、建构完备的人事档案法律体系并让档案部门更多地参与其中。

关键词：人事档案；所有权；国家所有权；档案公共服务

分类号：G275.9

Research on the Ownership of Personnel Archives in China Based on Various Chaos

Yi Tao

（Archives of Zhejiang Normal University， Jinhua， Zhejiang， 321004）

Abstract：The ownership of the personnel archives determines the fundamental problem of who owns and who handles them. It is the theoretical premise and logical starting point of solving the"chaos" of personnel archives in our country. The non-state ownership view behind these "chaos" is rooted in the deviation from the knowledge of personnel archives and private archives， personnel archives clients and personnel archives owners， unit possession and unit ownership， effect change and ownership change. State ownership of personnel archives is both a legal requirement and a practical need.On the basis of strengthening state ownership， the state needs to improve the free management system of personnel archives， centralize and unify the management of personnel archives of deceased persons， construct a complete legal system and allow archives departments to participate more in it.

Keywords：Personnel Archives； Ownership； State Ownership； Archives Public Service

我國的人事档案发轫于延安整风运动，作为一种政策性工具，在国家安全、人员聘任、干部提任等方面都做出了不可磨灭的贡献。但是，随着市场经济的发展，人员流动的加剧，人事档案的管理却呈现出诸多“乱象”。因为忽视人事档案的作用，“弃档”“死档”“无头档案”普遍出现，有的地方其比例甚至达到三成[1]。而单位为了限制人员流动的“卡档”现象，以及无视法律规范的“伪造档案”“一人多档”“自带档案”等现象也是常见于媒体报道和工作实践之中。

这些“乱象”背离了人事档案设立的初衷，也严重制约了其公共服务作用的发挥。应当尽早“切除”人事档案这个“体制阑尾”[2]，将人事档案“直接取消了就好”[3]，已不是个别民众的牢骚之语，它的存在价值正经受着现实的拷问。有鉴于此，2018年底国家出台了新的《干部人事档案工作条例》，希冀通过构建“政策统一、多方参与、精简高效的干部人事档案服务体系”[4]来实现其应有的制度价值。

作为物权中最重要最完全的一项权利，所有权研究是解决人事档案管理“乱象”的前提和基础。完善我国的人事档案管理制度，“不在于设计出多少具体管理方法，而要从根源上确立人事档案的所有权制度”[5]“不解决人事档案所有权的归属问题，人事档案管理工作要走出困境，绝非易事”[6]。因此，本文尝试从现实中典型的人事档案“乱象”出发，分析其背后的所有权认识误区，进而探讨在强化人事档案国家所有权的基础上进行制度变革的相关举措。

1人事档案非国家所有权观点背后的认识根源

1.1将人事档案等同于私人档案

“我自己的档案为什么不让我看？”是实际生活中人们对人事档案利用制度最常见、最直接的质疑。这种质疑的逻辑在于认为人事档案是“我自己的档案”，而其背后人事档案个人所有权的观点不言自明。这种观点虽少见于正式的理论文章，但却广泛存在于普通民众的认知之中。例如，虽然有“转递干部人事档案必须通过机要交通或者安排专人送取”的法律规定，但是实际生活中“自带档案”的情况却屡见不鲜。在“自带档案”者看来，自己的东西随身携带甚至长久保存都在情理之中。

通过长期的工作积累和访谈调研，笔者发现人事档案个人所有权观点形成的直接原因在于将“人事档案”混同于“私人档案”。私人档案是指所有权归私人所有的、由私人或私人机构和组织在个人生活或社会活动中形成的以及依法获得的各种形式和载体的档案材料[7]。“私人档案”与“人事档案”在内容上都与具体的“人”相关，名称含义上也高度相似，非专业人员既缺乏区分二者的意识也没有区分二者的能力，将二者等同视之也就成为必然。形成的现实逻辑便是：由于误将私人档案等于人事档案，而私人档案归个人所有，因此认为人事档案归个人所有。

1.2将人事档案当事人等同于人事档案所有权人

人事档案个人所有权观点形成的另一个原因在于混淆了信息当事人与信息所有权人两个概念。一方面，我们要看到当事人是人事档案信息的指向对象，不仅所有的信息与其相关，而且还亲自参与了很多材料的形成。例如，入党志愿书由信息当事人撰写，年度工作考核表中除了单位鉴定意见以外的个人职责、工作总结、年度奖惩等绝大部分内容也由当事人填写。人事档案的形成离不开当事人的参与，当事人的工作生活也广受人事档案的影响，二者相互关联、密不可分。

另一方面，信息内容的指向对象并不等于信息载体的所有权人。虽然，很多时候二者具有一致性，例如个人的毕业证书、社保卡等。但是，信息内容的指向对象是从内容的角度对信息材料进行的分析，而所有权人则是从法律的角度来判定的一种基本物权关系。信息内容的指向对象显然不能直接等同于信息载体的所有权人，二者的背离也是实践生活中的常态，“凡是记录我的材料就是我的”明显是一种经不起推敲的谬论。

1.3将人事档案单位占有等同于单位所有

除人事档案个人所有权以外，单位所有权也是比较常见的观点，而“卡档”就是这一认识的典型行为表现。这种观点主要基于两个方面的理由：其一，人事档案当事人在人事关系上隶属于所在单位，人事档案是单位对“单位人”进行管理的有效工具。其二，单位是人事档案的实际占有者，人事档案内容的增加、修改以及日常保管、利用等工作都由所在单位进行控制和管理。

在“单位制”“身份制”逐步退出历史舞台，“单位人”向“社会人”转变的时代背景下，第一个理由只能有限作用于体制内的工作人员，而且与时代发展趋势相悖，故而显得苍白无力，很难具有说服力。人事档案“档随人走”的基本规则也从实践上说明了人事档案在制度上依附于“人”，而不是“单位”。第二个理由，因为单位是人事档案的实际占有者，因此具有更强的说服力和迷惑性。但是，所有权的决定因素在于处分权的归属，占有并不等于所有，“机关人事档案室、各种人才服务中心不过是国家授权以暂时享有人事档案的占有、使用、收益权，但其处分权仍然归国家所有”[8]。

2.4将人事档案的作用变化等同于所有权变化

纵观我国的人事档案历史，它经历了从极端重视到不闻不问，从“传统神秘观”到“现代淡薄观”[9]的不断转变。毋庸置疑，人事档案的作用范围、大小和方式都发生了变化，它不再是“一个无形的金箍套在当事人的头上”[10]。但是，人事档案国家所有的性质并没有发生改变，它仍然是体制内选人、用人的权威材料。

与立场鲜明的观点不同，认为人事档案所有权由社会共有[11]，或者按照单位性质来分别确定[12]，或作狭义与广义区分[13]的观点似乎更显圆通，实则却是所有权认识上的“模棱两可”。所有权是一种排他性物权，所有权“模棱两可”的背后是认识上的模糊和实践上的盲目。人事档案的所有权不因其作用变化而改变，“发生变革的是人事档案保管形式”[14]。

2人事档案国家所有权的支撑依据

2.1法律规定

所有权包括占有、使用、收益和处分四项基本权能，而只有处分权是判断所有权归属的唯一指标。从工作流程来看，国家对人事档案从产生、整理、保管、流转到利用的整个生命过程都有严格的规定。特别是对于人事档案的最终处置，依照《干部人事档案工作条例》第25条的规定，死亡人员的人事档案一般在原单位保管5年后移交各级综合性档案馆保存。这些都表明在人事档案的生命周期里，只有国家具有最终的处分权，也只有国家享有人事档案的所有权。

从法律文本的角度而言，《干部人事档案工作条例》（2018年）第三条明确规定干部人事档案“属于党和国家所有”。这一表述改变了过去语焉不详的做法，明确指出了干部人事档案的国家所有权性质。这一变化是新旧《干部人事档案工作条例》的主要区别之一，体现了新版制度对实践困惑和理论研究的观照和回应。可以预见，随着这一条例的宣传落实，人事档案国家所有权的理念将更加深入人心。

2.2现实需要

人事档案国家所有符合人事档案制度建立的初衷，也是满足我国人事制度变化的现实需要。从建立初衷而言，人事档案作为我国人事管理工作的一种控制工具，是从国家层面建立和实施的全局性制度设计，国家所有是其应有之意。从满足发展而言，尽管社会环境不断变化，但是人事档案仍然是我国人事工作中最基础的信息来源。人事档案只有国家所有才能制定有效的实施措施，才有可能适应人事工作变革的各种要求。

人事档案国家所有是提高人事档案管理水平，满足民众档案公共服务需求的现实需要。如前所述，人事档案管理中的各种“乱象”，其背后都有非国家所有权的思想作为支撑。因此，要想改变这些“乱象”，切实提高人事档案的管理水平，必须明晰并强化人事档案国家所有的理念。从逆向思维的角度而言，在人事档案单位所有、个人所有的理念下，提高人事档案的信息化水平，满足一般民众的档案需求无异于痴人说梦，毫无现实可行性。

3以强化人事档案国家所有权为基础的变革措施

3.1完善人事档案免费管理制度

2015年1月1日之前，流动人员需要每年为寄存在人才交流中心的人事档案支付120元甚至更高的保管费用。媒体发出了“给个人信息安个‘家’为啥那么贵？”[15]“档案保管，不要只想着收费”[16]“取消人事档案费，为何公众等不及”[17]等众多报道，纷纷质疑这种收费的合理性。而其基本的理由在于：个人不是人事档案的所有权人，为什么要对“不是自己的”事物承担相关费用？

为顺应社会和民众的呼声，国家出台了人事档案免费政策，将其作为基本公共服务的内容范畴。《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》要求，自2015年1月1日起取消档案保管费、查阅费、证明费、档案转递费等名目的收费，要为流动人员提供免费的人事档案基本公共服務。加之，国有企业、事业单位和各级公务人员人事档案已由所在单位负责管理，可以说我国已经基本实现了人事档案的免费管理。

人事档案免费政策进一步论证了其国家所有的性质，但仍然需要做进一步的完善。首先，需要对这种免费政策的宣贯和执行辅以制度和实践上的监督机制，不能因为服务免费而降低服务质量。其次，需要对基于人事档案的延伸服务收费问题进行细化和明确。鉴于公共服务能力的限制，不能“一刀切”地将与人事档案相关的服务全部免费。但是，对于延伸收费项目要做到收费内容及标准的明细化、规范化。

3.2分级集中统一管理死亡人员人事档案

基于人事档案国家所有权的基本认识，国家负有对死亡人员人事档案进行有序管理的基本义务。从人事档案生命周期的角度而言，最后由国家集中统一管理，可以在前期分而治之的基础上实现最终的统一管理。这样也为相关的单位、个人减负，让他们将精力用于现行人事档案的完善管理。同时，也简化了相关的管理制度，避免出现民众连死亡人员人事档案在哪里都不知道的尴尬，是“最多跑一次”公共服务理念的积极响应。

国家档案馆是承担死亡人事档案集中统一管理职责的最优选择。国家档案馆作为专业的档案管理机构，既有良好的库房、设备等硬件条件，又有管理技术、社会信任等软件条件。各级国家档案馆依照层级实现了全国范围的全面覆盖，有利于制度的统一实施和办事效率的提升。同时，这也是国家档案馆在力所能及的范围内提升公共服务的一项有益举措，有助于提升国家档案馆的公共形象。当然，这种统一平台的建设需要国家在人力、物力和财力等方面给国家档案馆以必要的支持和帮助。

3.3建构基于国家所有权的人事档案法律体系

从法律位阶而言，应将人事档案纳入《档案法》之中。现有的人事档案法规都以《档案法》为制定依据，体现了对上位法的尊重。但是，《档案法》中却没有人事档案的相关内容，缺少了对下位法的呼应和法律效力的支撑。因此，要想完善人事档案的法律体系，《档案法》中需要增加人事档案的内容，特别是要“明确规定人事档案的物权属性及其国家所有权”[18]。

从法律形式而言，应采取中央统一立法并且在全国范围内统一施行的方式。一方面，可以避免地方分級立法所带来的重复立法、多头立法、内容冲突等问题，确保人事档案法律的系统性和可操作性；另一方面，这也是适应人才流动范围变广、频次变高的现实需要。

从法律内容而言，应准备制定统一的《人事档案法》。依据现有的人事档案分类体系，不同的人事档案都制定了相应的法规制度。这种分而治之的模式，虽细化了管理内容，却因为多头管理、程序复杂而容易降低工作效率，在组织、人事、档案等关联部门之间形成交叉和空白地带。在人员“身份制”必将成为历史的背景下，将人事档案依照身份进行划分管理的基础便不复存在。因此，国家作为人事档案的所有权人，应树立人事档案的“整体观”，在实体上尝试建立“全国人事档案中心”[19]，在法律体系上实现内容的统一，为制定《人事档案法》积极准备。

3.4提高档案部门在人事档案管理工作中的作用

在档案家族中，人事档案是较为特殊的存在。一方面，人事档案是“知名度”最高的档案种类，比综合档案更直接关系到当事人的切身利益，因而很多民众会误将档案等同于人事档案。另一方面，在人事档案的现行管理体系里，档案部门只是一个被动的“配角”，缺少主动感和参与度。作为国家专业的档案管理系统，档案部门加强人事档案管理，在其中发挥更大的作用，既是职责所在也是发展所需。

首先，档案部门可以为人事档案管理提供服务。中组部2014年启动的干部人事档案审核工作，仅在不到两年的时间里就核查信息64.5万人，补充完善相关材料2549万份[20]。这些信息的核查与材料的补充，很大比例上需要各级综合档案馆进行查阅或出具证明。其次，档案部门可以建立统一的死亡人员人事档案管理平台。如前所述，由国家档案馆统一管理死亡人员人事档案，对于国家、档案部门以及普通民众而言是一个多赢的举措。最后，档案部门需要加强学生档案的规范管理，从人事档案的源头着手，可以起到事半功倍的效果。人事档案虽有干部、工人、军人和流动人员等多种类别，但是新增的人事档案主要从学生档案转化而来。加强学生档案管理，做好相应的政策宣传，可以减少人事档案的神秘感和淡漠感，减少不闻不问、不知所措情况的出现。

4结论与展望

人事档案个人所有权、单位所有权以及所有权认识模糊，催生了“卡档”“弃档”“伪造档案”“一人多档”“自带档案”“无头档案”等管理“乱象”。在人事档案“人心思变”的今天，明晰并强化人事档案的国家所有权是人事档案为何变革、如何改革、从何着手的理论前提和逻辑起点。以人事档案国家所有的统一认识为基础，才有可能切实提高人事档案的公共服务能力，发挥它在选人用人方面的基础信息作用。

*本文系浙江省哲学社会科学一般项目“‘最多跑一次’改革背景下档案公共服务能力提升策略研究”（项目编号：19NDJC253YB）和浙江省档案科技项目“新公共服务理论视野下档案公共服务能力建设研究”（项目编号：2017-R-3）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]刘芳.三成人事档案成“死档”“弃档”，人社部门告诉你怎么处理[N].株洲日报，2015-04-07.

[2]陈潭.单位身份的松动——中国人事档案制度研究[M].南京：南京大学出版社，2007：115.

[3]顾骏.人事档案为谁存在？[N].中国教育报，2014-08-18（2）.

[4]孙馨阳，倪丽娟.《干部人事档案工作条例》的理性审视[J].档案与建设，2019（6）： 47-49.

[5]周毅.个人信息权保护及其对人事档案管理的启示[J].档案管理，2005（6）：39-41.

[6][11]李梅，杨红卫.也说人事档案的所有权[J].山西档案，2005（3）：38-39.

[7]张世林.我国私人档案所有权法律研究[J].档案学通讯，2013（3）：57-60.

[8]杜锋峰.人事档案所有权到底该归谁[J].山西档案，2003（4）：9-10.

[9]朱玉媛.现代人事档案管理[M].北京：中国档案出版社，2002：6.

[10]朱玉媛，周耀林.关于人事档案管理的对话录[J].档案管理，2009（6）：12-19.

[12]李广都，蓝辛娇.从法律关系角度审视人事档案的所有权[J].中国档案，2004（5）：26-28.

[13]魏勤政.关于人事档案所有权的思考[J].档案学通讯，2008（1）：10-13.

[14][18]胡必坚.论人事档案国家所有权及其限制[J].浙江档案，2013（7）：17-19.

[15]乌梦达，张漫子.给个人信息安个“家”为啥那么贵？[N].天津政法报，2014-08-19（5）.

[16]李斌.档案保管，不要只想着收费[N].人民日报.2014-08-13（5）.

[17]苏润.取消人事档案费，为何公众等不及[N].民主与法制时报，2014-08-18（17）.

[19]朱玉媛，周耀林.人事档案管理原理与方法[M].武汉：武汉大学出版社，2011：439.

[20]盛若蔚.全国干部人事档案专项审核基本完成[N].人民日报，2016-12-04（4）.