“小事”立法领时尚

张逸龙

去年11月，习近平总书记在上海考察时强调，垃圾分类工作就是新时尚。垃圾分类是城市环境保护的重要内容，是社会文明程度的重要標志，既是群众关注的“关键小事”，又是需要全民参与的“民生难事”。

2月16日下午，宁波市十五届人大四次会议表决通过了《宁波市生活垃圾分类管理条例》（以下简称《条例》），宁波由此成为国内较早对生活垃圾分类立法的城市。那么，本次立法的目的是什么？立法具体解决了哪些问题？立法之后垃圾分类工作又将如何推进？……针对这些问题，本刊邀请了相关部门负责人和市人大代表，请他们为大家答疑解惑。

记者：2013年7月，宁波以世行贷款宁波市城镇生活废弃物收集循环利用示范项目为载体，启动生活垃圾分类工作。该项工作推进以来，取得了哪些成效？推进情况如何？

沈光新：生活垃圾分类工作开展以来，宁波一直将它作为城市管理工作的重中之重，积极稳妥加以推进。截至目前，全市中心城区生活垃圾分类收集覆盖率已达90%。其中居住小区收集覆盖率为71%，机关企事业单位、学校实现垃圾分类全覆盖。累计推广居住小区667个，推广家庭户数39.75万户，市民生活垃圾分类知晓率从2012年的35.7%提高至90.9%。宁波生活垃圾分类工作在住建部全国重点城市通报中排名第三。

记者：从这些数据来看，宁波生活垃圾分类工作已经取得了明显成效，为何还要再单独立法？立法的依据是什么？

陈德良：虽然宁波生活垃圾分类工作取得了一定成绩，但随着城市规模的扩展，全市生活垃圾处置量逐年上升，2018年全市生活垃圾总量为11041吨/日，给末端处理造成了巨大的压力。而且，在工作推进过程中，存在着分类处置基础设施建设不足、区域间建设不平衡、低附加值可回收物市场失灵等问题。制定相关地方性法规既是贯彻落实中央精神的重要举措，也是宁波解决实际问题，加快建设“美丽宁波”，高水平全面建成小康社会的应有之义。本次立法主要依据了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《城市市容和环境卫生管理条例》等法规条例，同时还参照了我省和相关部委的规章，借鉴了外省市的立法经验和有效做法。

记者：人大作为《条例》的起草牵头机关，在立法过程中具体做了哪些工作？其间是如何体现开门立法的？

陈德良：全市生活垃圾分类工作开展以来，市人大代表多次呼吁对生活垃圾分类进行立法。2017年，市人大常委会城建环资工委会同市级相关部门开展立法调研，为《条例》的制定打下了扎实的基础。2018年初，市政府相关部门开始着手《条例》起草工作，组织召开座谈会，征求政府各部门和社会各界以及法律专家的意见。草案起草小组实行“双组长”制度，由市人大常委会副主任和市政府副市长共同担任组长，充分体现了市人大常委会和市政府对制定工作的重视。

市人大常委会分别于2018年8月和12月对草案进行了两次审议。在审议过程中，常委会委员提出了很多很好的修改意见。市人大常委会工作机构通过报纸、网站等媒体广泛征求社会各界的意见，市人大常委会和市政府相关领导先后赴基层调研，主持召开座谈会，听取社会各方意见和建议，对草案作了进一步修改完善。起草小组先后召开三次“双组长”会议，对草案涉及的重大问题作了进一步沟通协调和会商。

考虑到《条例》内容涉及范围广，社会关注度高，为充分听取市人大代表和基层群众的意见，市人大常委会在去年11月21日至12月15日组织市人大代表进代表联络站就《条例》草案开展主题接待活动。其间，共有26批市级领导干部代表先后带队进联络站开展主题接待活动，接待市人大代表123名、群众代表145名，收到意见和建议1042条次。法工委对这些意见、建议进行了认真梳理，其中425条次意见予以采纳，245条次建议交由相关部门研究处理，未采纳的意见以信函等形式向各位代表作了说明。

记者：可以看出，立法的过程就是一个广泛听取民意，吸取民智的过程。那么，这件集中民智反映民意的地方法规具体解决了哪些问题？

陈德良：首先，《条例》明确了适用范围。在前期广泛征求意见过程中，不少代表提出如果将适用范围区分为城市与农村，有碍于城乡统筹发展，也不利于垃圾分类工作的统一开展。因此，按照中央关于“城乡统筹、因地制宜”的要求，针对目前全市生活垃圾分类工作的范围已经由城镇延伸到农村的实际情况，《条例》明确适用范围为本市行政区域，包括城市和农村。农村地区在符合环境污染防治要求的情况下，可以对本地区产生的厨余垃圾实现就近就地处置。同时考虑到有的县（市）目前尚不具备生活垃圾分类处置能力，《条例》第五十九条规定由市人民政府明确过渡期，这样既体现城乡统筹的要求，也符合目前实际。

其次，《条例》确定了基本分类标准。生活垃圾如何分类是分类管理的首要问题，结合宁波试点工作实际，《条例》将厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾“四分法”作为全市生活垃圾分类的基本标准，并在附则作了详细的列举阐释。将厨余垃圾从生活垃圾中分离出来，是法规的特色和亮点。这主要是基于全市实际，与市民生活习惯息息相关。宁波市民喜欢吃海鲜，餐桌上少不了海鲜菜肴，特别是在夏天，蚌壳类海鲜大量上市的时候就是生活垃圾量急剧增加的时候。将厨余垃圾分离出来单独处置既可以提高焚烧处理效能，减少污染排放，又可以减少垃圾总量，处置后还能替代化肥改善土质。将厨余垃圾从其他生活垃圾中分类出来，并建立专门的处置设施，是走在全国前列的。

再次，《条例》明确了法律责任。依据上位法的规定，《条例》按照过罚相当的原则设定了相应的罚则，既体现了法规的严肃性，又考虑了实际的可行性。《条例》第五十条对单位和个人未分类投放等违法行为规定了相应的处罚。同时对未按规定及时处理大件垃圾、装修垃圾、绿化垃圾的违法行为规定了更高的处罚金额。考虑到习惯的养成还需要时间，《条例》第五十一条规定了社会服务折抵罚款制度，体现了处罚与教育相结合的原则。同时，《条例》第五十六条还对相关行政处罚信息纳入个人、单位信用档案作了规定。

除此之外，《条例》还厘清了职责边界，细化了分类投放，建立了管理责任区和管理责任人制度，规范了收运行为和分类处置，确定了引导和激励制度，并对相关设施规划建设作出了规定。

记者：对于市民普遍关注的大件垃圾、装修垃圾、绿化垃圾分类投放问题，以及垃圾收运中的“抛洒漏”现象，《条例》作了怎样的规定？

陈德良：《条例》规定，无法投放至收集容器的大件垃圾、装修垃圾、绿化垃圾应当预约处置单位收集；不能立即处理的，应当投放至暂存场所（点）或者垃圾房，并尽快处理。装修垃圾应当先装袋或者捆绑后再投放。未及时处理大件垃圾、装修垃圾、绿化垃圾或者装修垃圾未先装袋、捆绑的且拒不改正的，对个人处五百元以上五千元以下罚款，对单位处一千元以上一万元以下罚款。

《条例》对城市化管理区域和农村地区的生活垃圾收集、运输主体作了明确，并规定了收运主体应当使用密闭化车辆，按照规定的时间、地点、线路分类收集、运输，不得沿途丢弃遗撒等义务。一旦违反，将受到严惩。比如，未使用密闭化车辆的，处二千元以上二万元以下罚款，拒不改正的，车辆不得上道路行驶；未按规定的时间、地点、线路收集运输或者未按规定运输至指定场所的，处五千元以上三万元以下罚款；沿途丢弃、遗撒生活垃圾的，处五千元以上二万元以下罚款，情节严重的处二万元以上五万元以下罚款等。

记者：除了基础设施建设不足、区域间建设不平衡、低附加值可回收物市场失灵等问题，目前宁波生活垃圾分类工作在推进方面还存在哪些困难？

沈光新：全市生活垃圾源头分类质量有待提高。尽管党政机关单位干部职工以及市民对生活垃圾分类的知晓率超过90%，但每一个人的参与程度、分类准确程度依然较低。今年1月，对118家党政机关单位检查发现，一半以上单位分类质量不够理想。居住小区内物业、居民参与生活垃圾分类的长效机制还不够健全。

在生活垃圾分类方面，部门联合推动需要进一步加强。如推进绿色包装、推行净菜进城、推动限制一次性用品等需要各职能部门出台相关制度和举措，从源头做到减量；推进党政机关、商场超市、专业市场、宾馆酒店、车站码头等公共机构和相关企业做好垃圾分类工作需要各行业主管部门支持和推动，落实好强制分类制度。

生活垃圾的混收混运问题需要进一步解决。从每月日常检查以及市民反映来看，个别居住小区内混收混运现象还偶有发生，部分物业保洁服务企业将厨余垃圾和其他垃圾混合收运。市分类领导小组办公室虽然下发了《关于进一步完善生活垃圾分类收集运输体系的实施意见》，但个别区重视程度还不够，指导考核力度还需进一步加强，分类收运体系还需进一步完善。

记者：有了《条例》这个法律后盾，未来，宁波生活垃圾分类工作应如何推进？

沈光新：一要进一步提高源头分类质量。各街道要加快职能转变，加大人力物力投入，提高社會治理能力，积极探索符合自身实际的生活垃圾分类模式，要将垃圾分类工作与基层党建工作相结合，既要有激励措施，又要有惩戒机制，充分调动物业保洁服务企业以及居民、楼道长、墙门组长、志愿者等人员的积极性，带动居民参与垃圾分类，建立长效的“社区自治”分类模式。市、区机关事务管理部门要进一步落实好党政机关的生活垃圾强制分类工作，党员干部要率先示范，以身作则；市商务局、市市场监管局、市文广旅游局、市交通局等相关行业主管部门要牵头推动商场超市、沿街店铺、专业市场、旅游景区、车站码头等公共机构和相关企业做好生活垃圾强制分类工作。

二要进一步压紧压实部门责任。各行业主管部门要将推行生活垃圾分类工作纳入中心工作，同时明确相关职责，做到“管行业必须管分类”。市发改委要编制生活垃圾治理规划，推进生活垃圾源头减量，加快完善宁波市生活垃圾处理收费政策，充分借鉴深圳、中山等城市经验，建议将居民生活垃圾处理费通过自来水收费平台收取，从而通过经济的制约手段提升源头减量和分类成效；市商务局、市市场监管局要推动商场、超市、专业市场开展净菜进城，限制过度包装；市文广旅游局要推动酒店宾馆开展限制一次性消费用品活动；市供销社要全力推动再生资源与垃圾分类“两网融合”工作，进一步扩大“搭把手”回收平台试点工作，扎实做好玻璃、金属、塑料、纸类、旧衣物、电器、大件垃圾七大类全品类回收工作；市经信局对全市可回收物等再生资源的利用实施监督管理，制定和实施低附加值可回收物利用的扶持政策。

三要进一步规范收集运输体系。针对居住小区内混收混运问题，有物业管理的居民小区，物业保洁服务企业要履行主体责任，杜绝分类垃圾混收混运现象。住建部门要加强对物业保洁服务企业的培训和监管，对混收混运的物业企业予以一定处罚，并纳入诚信体系。无物业管理的小区，所在街道、社区要做好对保洁收运企业的监督管理工作，严格按照《关于进一步完善生活垃圾分类收集运输体系的实施意见》文件要求，健全生活垃圾分类收集运输网络。

四要进一步提升处置设施能力。市综合执法局、海曙区、市城投要按照市政府协调会议精神共同加快推进洞桥资源循环利用基地建设，在现有生活垃圾焚烧厂、餐厨垃圾处理厂、厨余垃圾处理厂的基础上，谋划建设新的生活垃圾焚烧、资源回收利用、环保教育、工业旅游等基础设施和配套设施。奉化、宁海、象山要全力推进焚烧设施建设工作，切实提升末端处置能力。

记者：作为市人大代表，对于未来宁波生活垃圾分类工作的推进，您有什么建议？

章波：去年12月28日，江北生活垃圾分类转运站正式开始带料运行。该站的运行，标志着宁波世界银行垃圾分类项目五年期内的基础设施——“三厂六站”建设工程项目已经全部建成并投入使用。但是有了先进的分类转运设施，并不意味着全市的生活垃圾分类清运工作水平就会提高。如果相应的管理体制机制跟不上，即使有了好的硬件，也发挥不出其应有的效益。当前阶段最要紧的是，要抓紧转变现有由小区到转运站的零散收运模式，加快建立和分类转运站设计功能相匹配的新型收运模式。

建议建立与分类转运要求相匹配的管理制度，在总结传统转运站运行管理经验的基础上，明确市、区两级垃圾转运管理职责，及时制定出台新型分类转运站管理和运行制度，为新型分类转运站顺利运行提供制度保障。

分类转运站收运工艺先进，转运量大，覆盖范围广，现有利用小型车辆甚至非机动三轮车清运的模式已经不能适应转运需求。建议尽快制定出台从小区至转运站清运车辆配备标准和规范，抓紧购置配备所需清运车辆，为尽快建立新型收运模式，顺利开展分类转运作业提供条件。

据了解，因种种原因，东钱湖、滨江和江北转运站配套道路建设还没有完工，定桥转运站因收运模式转变、转运费用的保障还没有明确，严重影响了转运设施的顺利运转。建议有关部门抓紧做好统筹协调工作，采取有效措施切实解决问题，确保转运设施正常运行。■