政府绩效流程评估指标设计

摘 要：政府绩效流程是政府绩效管理的重要内容。文章在分析政府绩效流程基本概念、政府绩效流程特征的基础上，设计政府绩效流程评估指标，推动政府流程的优化与再造。

关键词：政府绩效流程;流程再造;评估指标

政府绩效管理是提升政府效能、优化政府职能、转变行政理念的重要治理工具之一。设计行政服务绩效流程，对政府流程进行管理与再造，是政府绩效管理的重要内容。将绩效管理相关理念与新公共管理所倡导的政府变革相结合引入到政府传统行政流程，政府绩效流程便应运而生。十八大报告提出，要深化行政体制改革，推动政府职能转变。政府行政流程重塑与再造，是推动政府职能转变的重要环节与必然结果。通过政府绩效流程评估指标设计，对政府行政服务流程的绩效进行评价，既能够为优化行政流程提供导向，也能激励政府行政流程的合理再造，从而推动政府职能转变。

一、政府绩效流程的概述

政府绩效流程是在传统政府行政流程的基础上，进行绩效化的总结、提炼、升华与再造的产物。政府绩效流程对传统政府行政流程进行绩效化式地再造，对一些繁杂的流程进行合理地优化，对一些过于简单的“形式化”流程进行具体化，对一些重复交叉的流程进行合理的整合，并且对流程的各个环节以及执行情况进行绩效评估，提高流程的绩效性，实现政府由服务型向更高层次的绩效型转变。从政府行政流程到政府绩效流程，意味着政府从规范化阶段发展到了绩效化阶段。

政府绩效管理移植于企业绩效管理，政府绩效流程也是从最初的企业流程管理相关理论发展而来的，因而政府绩效管理的宏观思想与企业绩效管理是一致的，都是基于提高组织流程运作的绩效，使原先规范化的流程更加精简、整合与优化。然而由于企业与政府作为两种类型的组织在组织目标与组织架构上存在着本质性的差别，因此，政府绩效流程在移植应用企业绩效流程相关理论的时候，进行了可适性的相关修改。首先，企业绩效流程是企业业务流程再造（BPR，Business Process Reengineering）的产物。企业最根本的目的是提高利润，因而企业绩效流程最根本的考核指标就是各项业务流程的成本/产出比。而政府绩效流程更着重于服务流程的再造，以求提升群众满意度以及群众对政府的信任感。因此，企业绩效流程与政府绩效流程在内容、步骤等方面存在着着重点的不同。其次，技术的提升对于企业绩效流程的再造与提升具有关键性的作用，例如先进生产工具、先进网络技术等的使用都会带来业务流程的变革以及绩效的改进。而政府绩效流程的提升更依赖于公务人员的素质，网络技术等的引进只能是工具性地辅助手段，政府服务流程的改进更关键的是人员因素。再次，实施绩效流程再造在政府部门内部可能面临阻力。绩效流程再造在企业运用成功的案例较多，而政府由于众多难以量化的、价值性因素的存在，以及政府管理对象的广泛性带来的评价指标的多重性，实施绩效流程再造的难度大大高于企业。

二、政府绩效流程的特征

与传统一般政府行政流程相比，政府绩效流程是“最能提高政府绩效的流程”。我们将进一步探讨政府绩效流程所具有的特征。根据政府绩效流程的特征，我们可以制定出相应的规范化的评估指标，对优化后的流程进行评价，同时对绩效流程的执行情况进行评价，以便于进一步的反馈与改进。与传统政府行政流程相比，政府绩效流程主要具有如下特征：

（一）绩效导向性

以绩效为导向，是政府绩效流程最本质的特征。首先，绩效导向体现在政府绩效流程的合理性。通过对原有规范化流程的分析，对一些繁杂的行政流程进行删减、对一些重复交叉的行政流程进行整合、对一些低效的行政流程进行优化，同时，对一些过于抽象简单的流程进行具体化地扩充，从而提高政府流程运作的绩效。政府绩效流程在简洁优化的同时，也保证了合理性，也就是并不是一昧地简化，既要进行整合简化，又要保证必要的步骤不能随意删减，而且不能过于简化。其次，绩效导向體现在政府绩效流程的高成本产出比。通过对政府流程的优化，政府服务的成本降低，产出提高，比如办公纸品的使用减少、在相同工作时间内服务办理件数增加。例如大多数的地方的行政审批中心设立“一站式”服务之后，对行政审批流程进行清理、精简、合并，使得“一些原来办理需要十几个工作日的审批事项，现在平均1至2个工作日即可办结”。

（二）电子化载体

政府绩效流程正是依托于电子化载体，才实现了与传统行政流程相比本质上的改变。电子技术的引进，使政府行政流程实现了本质的变革。是否采用数字化技术，是区别政府绩效流程与传统政府行政流程的一个重要标志。通过政府政务的电子化，业务办理流程以及办理场所数字化的辅助，政府行政“一站式”服务取得了新的进展，成为了政府绩效流程的重要应用与体现。政府绩效流程的优化在很大比例上归功于电子流程再造。

（三）双向互动流

构成的政府绩效流程的各项业务流是双向互动流。政府在提供服务或者公共产品的时候，要充分考虑群众需求，以需求为供给的导向，从而才能提高群众满意度、公共物品使用率等。 因而在设计业务流程的时候，加入了需求收集、需求反馈环节，增加需求方与供给方，也就是群众与政府部门之间的互动。从原来传统行政的单向流程变革为绩效行政的双向流程，增加了意见收集环节与互动反馈环节。

在倡导新公共管理运动以来，其中一个基本理念就是用管理企业的技术方法来管理政府，而绩效管理便是其中之一。以需求为导向同样是新公共管理运动下政府改革的一个基本理念。因此以需求为导向所形成的双向互动流，是政府绩效流程的一个重要特征。 以政府行政“一站式”服务为例，传统的行政流程仅仅关注后台行政流程的规范， 而政府绩效流程则将重心由后台转移到前台，关注前台的信息收集与反馈途径以及前后台之间的互动， 从以管理为主变革为以绩效服务为主。

（四）循环改进流

构成政府绩效流程的各项业务流不仅是双向互动流，同时也是循环改进流。循环改进流是指整个流程是一个不断循环地、周而复始的流程环。在每一次流程环的实际运作时，通过流程绩效评价以及供需双方之间的互动反馈，使流程环的每一个环节以及整个流程不断改进优化，形成一个循环上升的系统。这也是PDCA技术在政府绩效流程运用中的一个体现。

较之静态的传统行政流程，政府绩效流程是一个动态的过程，不仅体现在双向互动上，也体现在循环改进上。规范化的行政流程一般是从头到尾的单向流程，而绩效化的行政流程则是变单向为双向、变线状为环状、变静态为动态。这些也是判定政府绩效流程的重要特征。

三、政府绩效流程评估指标

为了保证政府绩效流程的绩效性以及绩效流程环地不断改进，应该对政府绩效流程的各项业务流进行绩效评估。根据政府绩效流程的特征，我们可以制定出相应的规范化评估指标，从而对各项业务流的执行情况进行评价。

（一）流程周期

流程周期指的是从流程的第一个环节开始到最后一个环节结束所需要的时间总长，比如，一项业务从申请人开始准备申请材料一直到事件得以办理结案所需要的时间总长。政务流程运作不仅受政府业务内容的影响，还受到业务流程的串联方式或并联方式影响。从时间角度来看，业务活动可以分为处理时间和等待时间，通过流转时间效率来反映整体运作水平。相同业务，流程周期越短，则绩效越高;反之，流程周期越长，则绩效越低，流程周期过长的，则需要进行流程优化与再造。

流程周期与流程同步性成反比，流程同步性越高则周期越短。绩效流程较之一般流程，流程时间短，流程周期短，我们应该着眼于降低政务流程时间，提高行政效率。该指标可以分为如下3个二级指标、5个三级指标。

（二）流程质量

在缩短政府业务流程周期的同时，还要保证业务流程的质量。政府绩效流程质量包括流程设置的合理程度、流程执行的顺畅程度、业务的完成程度以及业务完成的准确性等。流程设置的合理程度就是指有合理优化的步骤，即不繁杂重复，又不过于简化死板。流程执行的顺畅程度主要体现在流程的协同性上。因此，该指标可以分为如下2个二级指标、6个三级指标。

（三）流程成本

流程成本指在整个流程周期中，所必须消耗的所有成本。包括显性成本与隐性成本。显性成本包括业务处理行政费用、纸品消耗等;隐性成本包括路途行程花费、业务处理额外花费。显然，流程成本越低，流程绩效越高。该指标可以分为如下2个二级指标、4个三级指标。

（四）群众满意度

政府绩效流程的绩效导向、需求导向、双向互动、循环改进，最终都是为了提高群众满意度。公共服务的最终受众是群众，群众满意度从客体角度评价了公共服务的质量。基于“需求导向”的视角，群众满意度应该成为评价服务质量好坏，服务流程优劣，服务效能高低的核心指标。我们可以设置如下2个二级指标：

（五）流程管理和创新

管理创新是政务流程中一个极为重要的因素。所谓创新，是不断对现有办事过程提出置疑，寻求更好的办法。运用新的管理技术和管理工具，以促进政府改进管理，否则会造成流程优化的失败，因此管理创新应该为政务流程中的重要组成部分。随着大数据时代的到来，数据治理成为构建数字政府的新型治理工具，政府绩效流程的设计与优化，也应该在相关环节嵌入新技术。因此技术创新，也是评价行政流程绩效的重要指标。该指标可以设置如下2个二级指标、5个三级指标。

参考文献

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基金项目：文章为福建省中青年教师教育科研项目资助“福建省9个市级地方政府改革成效比较研究”的成果，项目编号：JAS150671。

作者简介：王欢欢（1988.10- ），女，汉族，福建福州人，讲師，硕士，研究方向：组织行为、政府改革。