高等教育政策的冲突与协调

孙丽昕　廖诗艳

摘要：政策之间不可避免地会存在冲突，高等教育政策概莫能外。通过对近年广东本科高校发展政策的梳理发现，政策之间依然充满政策目标、政策执行过程、建设目标与任务、政策工具等方面的冲突。为了解决这些矛盾和冲突，可从增加“冲补强”计划的宏观统筹性、明确“冲补强”计划的内涵、整合既有政策工具入手。

关键词：高等教育政策;广东;冲突;协调

“我们生活在一个‘以行政为中心的时代”[1]，同时，我们也生活在一个充满冲突的社会中。公共政策作为政府治理的基本手段，产生于本身就充满矛盾和冲突的政治情理，不僅从其制定到执行的整个过程都充满了冲突，而且不同政策之间也不可避免地会发生冲突，高等教育政策作为一种公共政策概莫能外。公共政策冲突，俗称“文件打架”，是指“在政策网络系统之中由各级政府部门所制定的公共政策之间的相互矛盾、相互抵触、相互对立的一种表面化的态势和现象”[2]。本文拟以广东省近年本科高校发展政策为例来分析高等教育政策之间冲突的具体表现，并提出协调与化解之策，以促进高等教育政策的良性运作，提高政策的生命力与执行力。

一、近年来广东本科高校发展政策的基本特征

高等教育不仅“是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志”[3]，也是省域发展水平和发展潜力的重要标志。对广东来说，这一点有着更加深刻的体会。多年以来，广东高等教育毛入学率一直低于全国平均水平，高等教育发展不平衡不充分问题一直比较突出，高等教育整体实力和水平与北京、上海、江苏、湖北等省、市相比仍有较大差距，总体来看，广东高等教育尚未进入全国高等教育第一方阵。作为经济大省，大而不强一直是广东高等教育发展的最大痛点，严重制约了广东经济社会的创新驱动与转型发展，特别是在知识经济时代，高等教育与区域经济社会发展之间日益具有更加紧密的联系。因此，广东自2014年开始加快高等教育，特别是本科高校改革发展的步伐，以大力推进高等学校内涵建设，助推广东经济社会发展。纵观近年来广东省本科高校发展政策，整体呈现由点及面的特征。

（一）点：多口切入，逐项实施推进

在广东本科高校发展上，有很多问题需要破解。从2014年以来的广东本科高校发展政策上看，广东首先采取的是重点突破战略，主要确立了以高水平大学、高水平理工科大学、部分地方普通本科高校和师范院校等四个广东本科高校发展的重点环节、关键领域为切入点。虽然从谋划布局上起初并没有统筹规划，但是各项政策在客观上却依次或并列进行，稳中有序，不断推进，呈现出广东特色。

鉴于研究型大学对于提高国家和区域国际竞争力至关重要，针对高水平大学在数量和水平上均落后于北京、上海、江苏等省、市的现实，广东于2014年开始酝酿高水平大学建设。经过多方深入调研、论证，2015年4月中共广东省委、广东省人民政府印发《关于建设高水平大学的意见》（粤发〔2015〕3号），提出“力争到2020年，若干所高等学校跻身国内一流大学前列，建成一批国内外一流学科，在国际上有一定知名度和影响力，带动全省高等教育整体水平明显提高”，并遴选出中山大学等7所高校和广州中医药大学中医学等18个学科项目，分别列为高水平大学重点建设高校和重点学科建设项目。这是广东本科高校发展由点及面的起点。

紧随高水平大学建设的启动，针对广东理工科教育规模偏小、结构不优、水平不高和支撑服务能力不强等比较突出的问题，广东随即着手开展高水平理工科大学和理工学科建设计划。2015年9月，确定省内5所高校为首批建设高校，2016年1月中共广东省委、广东省人民政府印发《关于加强理工科大学和理工类学科建设服务创新发展的意见》（粤发〔2016〕1号），提出“推动理工科大学和理工类学科综合实力、区域竞争力、服务创新发展能力跃上新台阶，建成若干所高水平理工科大学和一批高水平理工类学科”的总体目标。这是高水平大学建设计划的延伸与拓展，是在本科高校阵营里为服务产业发展、科技创新开辟的又一个战场，与高水平大学建设计划合称为“双高”计划。

继“双高”计划之后，广东将本科高校发展政策向部分地方本科高校延伸。2016年，广东出台《关于引导部分普通本科高校向应用型转变的实施意见》（粤教高〔2016〕5号），提出转变办学观念、明确办学定位等九大转型发展主要任务，并遴选广东金融学院、广东财经大学等14所高校作为应用型本科高校转型试点高校。同年，省教育厅与9个地市、11所本科高校签署省市共建协议①。2017年7月出台《广东省推进省市共建本科高校实施方案》（粤教科函〔2017〕122号），确立“通过深化体制机制改革，加大资源统筹力度，充分激发共建高校的办学活力，使共建高校向应用型高校转型发展”等建设目标。这两项政策的相继出台与实施，意在优化部分本科高校，尤其是地方本科高校的办学路径，提升办学活力。

2017年，为贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记关于教师和教育工作系列重要讲话精神，广东率先提出“新师范”建设。2018年1月，省教育厅制定出台《广东“新师范”建设实施方案》，建设目标为构建起注重协同育人、创新能力和实践能力的教师教育新模式，师范生培养质量显著提升，教师培训针对性显著增强等。该政策受益高校范围是师范院校和以师范为主的地方本科院校，建设对象与省市共建本科高校和应用型转型试点高校有部分重叠，不失为本科高校发展的一个新阵地。

（二）面：连点成线，关照所有公办本科高校

上述有关广东本科高校发展政策，仅仅是针对本科高校局部的发展政策，政策之间关联性、系统性不强。鉴于此，2018年1月，广东省政府常务会议研究讨论通过《关于2018—2020年高等教育“冲一流、补短板、强特色”工作计划及资金安排的方案》，7月广东省教育厅、发改委、科技厅、财政厅制定出台《高等教育“冲一流、补短板、强特色”提升计划实施方案》（粤教科函〔2018〕119号，以下简称《“冲补强”实施方案》），广东高等教育“冲补强”提升计划（以下简称“冲补强”计划）由“高水平大学建设计划”“粤东西北地区高校振兴计划”“特色高校提升计划”三项子计划构成，公办本科高校对应分成“冲一流”“补短板”“强特色”三个组团，分类发展。根据2018年11月省教育厅、发改委、科技厅联合发布的“冲补强”计划建设高校和重点建设学科名单，共有41所本科高校和147个重点建设学科入选。自此，广东本科高校发展政策正式由点向面铺开，扩展到所有的公办本科高校，以期获得本科教育整体实力的提升。

二、近年来广东本科高校发展政策的冲突分析

冲突，是伴随人类大多数活动的一种普遍现象。从积极角度来说，“冲突是改变的手段，是获得社会财富、安全、正义以及个人发展机会的方式——大量冲突的存在只是社会期待得以实现的保证”[4];从消极角度来说，冲突具有非理性和破坏性，会造成组织资源的浪费。广东本科高校发展政策从点到面的逐步拓展，历时性冲突与共时性冲突并存，且以历时性冲突表现较为突出，具体表现如下。

（一）政策目标的冲突

政策目标是整个政策活动的追求与方向，是整个公共政策的价值和意义所在。[5]当前广东本科高校发展政策在政策目标上的冲突主要存在于新政策与之前高水平大学、高水平理工科大学、省市共建等政策之间。

第一，高水平大学、高水平理工科大学政策目标被弱化。广东省先行先试开展“双高”计划，其政策目标是为实现广东省“三个定位、两个率先”的目标以及全省产业转型升级、服务创新驱动发展提供强有力的人才保证、智力支持和科技支撑，其建设经验还被教育部向全国进行推介。然而在《“冲补强”实施方案》中，高水平大学建设计划被划入“冲一流”组团，高水平理工科大学建设计划被分解到“冲一流”“补短板”“强特色”三个不同的组团。无论处在哪个组团，“双高”计划的政策目标已不如以往清晰和明确，如东莞理工学院、佛山科学技术学院这两所高水平理工科大学建设学校被列入“强特色”之列，虽然彰显“特色”乃是高水平理工科大学建设应有之义，但是“强特色”本身并不能完整诠释高水平理工科大学建设政策所赋予这两所学校的建设目标和建设任务，“强特色”也理应是所有高校的建设目标。

第二，省市共建本科高校、普通本科高校转型发展、新师范等政策目标近乎被消解。虽然《“冲补强”实施方案》是在整合高水平大学建设、高水平理工科大学建设、省市共建本科高校、特色重点学科建设等系列高等教育重大工程的基础上实施的，但是省市共建本科高校被分别列入到“补短板”“强特色”两个组团，不仅其政策目标没有得到进一步明确或重申，而且政策自身的系统性、完整性俨然被分解或稀释;普通本科高校转型发展、新师范两项政策甚至未被提及，这两项政策的未来走向具有一定的不确定性。

（二）政策执行过程中的冲突

本科高校是广东本科高校发展政策的目标群体，既是宏观政策的执行对象，又是宏观政策在微观层面的执行主体。在现有政策制度框架下，出现一些高校需要同时执行两个或两个以上的不同政策，如广东海洋大学既需要执行原高水平大学建设计划，又需要根据“冲补强”计划执行“高水平大学建设计划”和“粤东西北高校振兴计划”;岭南师范学院既需要继续执行普通本科高校转型发展政策和“新师范”建设政策，又需要根据“冲补强”计划执行 “粤東西北高校振兴计划”;东莞理工学院和佛山科学技术学院需要同时执行高水平理工科大学建设政策和“冲补强”计划中的“特色高校提升计划”;省市共建本科高校需要同时执行省市共建协议和“冲补强”计划中的“粤东西北高校振兴计划”或“特色高校提升计划”等等。此外，“冲补强”计划整合了两种不同的高等教育重大工程，一种是面向高校，另一种是面向高校特色重点学科建设，这两种高等教育重大工程基于建设内容、建设目标、建设路径的不同，在执行过程中也不可避免会有冲突产生。由于多种互有交叉、重叠、甚至矛盾的政策集于同一所高校，而出现有些学校需要同时执行多个政策，运行多个建设方案，作为政策目标群体的本科高校难免有左右为难之感、无所适从之惑。

（三）建设目标与任务的冲突

此冲突集中表现在“冲补强”计划上。“冲补强”计划的建设目标为“到2020年，全省高校人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新水平显著提升，全省高等教育综合实力、核心竞争力和国际影响力大幅度提高……”。从官方解读来看，“冲补强”计划“是在以往高水平大学、高水平理工科大学建设的基础上，让高校找准自己的位置，整合各方资源和力量，从而着力解决广东省高等教育发展不平衡不充分问题的更好路径”。作为上位本科高校发展政策，“冲补强”计划所欲解决的政策问题面向的是高校整体事业发展，但从内容来看却重点落脚在学科上，不仅在建设任务表述上首先强调了学科建设，而且还确立了147个重点建设学科，这是政策体系的目标倾斜性冲突。这种冲突还存在于“冲补强”计划与“双高”计划、地方普通本科高校转型发展政策等之间。鉴于在现有广东本科高校发展政策体系中，“冲补强”计划实施的优先性有可能会进一步弱化其所整合的本科高校发展政策的导向性与执行力，建设目标与任务的冲突也会随之加剧。

（四）政策工具的冲突

政策工具作为公共政策系统中的一大要素，是指那些用以实现政策目标的手段、方式、方法。[6]公共政策执行基本偏向于采用强制性工具，如资金划拨等直接供给方式。近年来广东本科高教发展政策采用的政策工具基本为三类：资金划拨与分配、目标管理技术和绩效技术三种。资金划拨与分配上，从2019年“冲补强”计划资金分配方案来看，共计3574亿元支持，较2018年3639亿元有所下降，主要是在“冲补强”计划下“双高”建设高校所获的资金支持整体上相比政策实施之前有所减少，但此处冲突并不明显。政策工具的冲突，主要集中表现在目标管理技术和绩效技术上。

第一，目标管理技术的冲突。此冲突主要指建设方案制定与论证的冲突。制定建设方案并论证是近年来广东高等教育政策目标管理采取的普遍做法，并且不同政策要求的建设方案种类有所不同。此冲突，首先体现在建设方案时间节点的冲突。“冲补强”计划、“双高”计划、省市共建要求学校制定的建设方案时间节点分别为2018～2020年、2015～2020年和2017～2020年，这意味着有些学校同时要制定与执行至少两个具有一定差异的建设方案。其次体现在建设方案论证上的冲突。“冲补强”计划、高水平大学建设计划、省市共建都要求对建设方案进行论证，特别是对于省市共建高校而言，2017年对建设方案刚进行完论证，2018年又要对“冲补强”计划要求的建设方案进行论证。上述各种建设方案的制定与论证，无疑会增加建设高校的负担（见表1）。

第二，绩效技术上的冲突。绩效考核或评价在高等教育领域日益广泛被采用。以“冲补强”计划、高水平大学建设计划、高水平理工科大学建设计划和省市共建本科高校四项政策为例（见表2），首先，在评价方式上，均提出要引入第三方评价;在评价种类上，高水平大学建设计划、高水平理工科大学建设计划均要求年度评价，即自我评价，这样就出现第三方评价、自我评价重叠的情形。其次，在绩效评价的实际操作上，不同政策所要求的绩效评价是并存还是以最新政策文件为准？“粤东西北高校振兴计划”建设高校中包含2所高水平理工科大学建设高校，如果以最新文件为准，是否意味着同行评价取代了学校的自我评价？同行评价的标准是什么？诸多问题在“冲补强”计划中都没有予以明确。此外，《广东“新师范”建设实施方案》规定在“推进教育现代化奖补资金”、高等教育“创新强校工程”和“强师工程”经费中加大“新师范”建设支持力度，同时又规定在“冲补强”计划中也要突出对师范院校关于师范生培养、服务基础教育发展等方面的考核，这是否也涉及一个多重考核评价的问题呢？

三、高等教育政策冲突的协调

高等教育政策冲突并不等于政策失败，因为冲突着的高等教育政策并非一定会导致预期目标的偏离或无法实现，但这并不意味着可以对其视而不见。“‘政策首先与秩序有关。政策暗示着系统性和一致性。”[7]虽然近年来广东本科高校发展政策极大促进了广东高等教育的内涵式发展和全国影响力的显著提升，但其所表现出的上述四种主要冲突，在一定程度上削弱了广东本科高校发展政策的统一性、系统性和有效性，甚至损害政府的威信，被弱化、消解的政策客体（政策的目标群体）深感到的不仅仅是政策的不稳定性、随意性，而且还会缺少持久执行政策的定力、雄心与壮志。任何一项好的政策大多都要经历实践中的不断反思并不断完善，从这点来看，广东本科高校发展政策仍有很大的改进、完善空间。

（一）增强“冲补强”计划的宏观统筹性

作为上位高等教育政策，其自身应能够对下位高等教育政策进行有效的宏观统筹。从广东本科高校发展政策来看，“冲补强”计划作为上位本科高校发展政策，并非是将若干政策简单糅合在一个政策文本里，也不是仅对有关高等教育工程资金进行统筹，而是应对所统筹政策的建设目标、建设任务、绩效考核方式、资金保障等有关内容进行有机整合，以减少政策之间的冲突与摩擦。但是在现有政策文本中，“冲补强”计划的宏观统筹性还比较弱，因此有必要尽快出台“冲补强”计划实施方案的补充实施意见，以增强“冲补强”计划宏观统筹的实质性：一是明确所统筹的高等教育政策的效力，以保持既有政策的稳定性，但这并不意味着对既有政策内容不可以进行微调。二是将既有高等教育政策都纳入其中，如将普通本科高校转型发展、新师范纳入其中，另外，也可考虑将“创新强校工程”也纳进来，使“冲补强”计划真正成为一个具有高度统筹作用的政策。对于暂时不能统筹的政策要明晰发展步骤和前景，确保政策支持的持久性与稳定性，给建设高校以信心和希望。三是适时扩大政策受益高校范围，彰显高等教育政策的普惠性。普惠性是公共政策的特征之一，“冲补强”计划应突破公、民之与本、专之分，适时扩大建设高校范围，将公办高职院校纳入，使其成为更加名符其实的“高等教育政策”，彰显高等教育政策的普惠性。由于我国民办高校与英美等发达国家私立高校的办学经费来源有所不同，是否纳入可酌情考虑，但从促进我省民办高等教育做大做强的角度来看，宜把民办高校纳入其中，在实践中“创新强校工程”已积累了较为丰富的经验。

（二）明确“冲补强”计划的内涵

“冲补强”计划的初衷是根据各本科高校的地域、办学水平等因素和前期建设情况，将其分为“冲一流”“补短板”“强特色”三大组团分类发展，这实质上是对广东本科高校进行的分类。然而，由于“冲一流”“补短板”“强特色”的内涵比较模糊，且三者之间并非泾渭分明，对于绝大多数高等学校而言这三者可谓并驾齐驱、互为补充、相得益彰，因此“冲补强”计划的内涵并不明确，导致政策在执行过程中难免会与其他相关文件发生抵触或受到质疑，如将“肇庆学院”划入“粤东西北高校振兴计划”，与大珠三角的城市划分存在冲突，“粤东西北高校振兴计划”建设高校中不乏办学水平比较有特色的高校，“特色高校提升计划”（珠三角地区）建设高校中也不乏需要补短板的高校。

为了更加明确“冲补强”计划的内涵，可以在如下几个方面进行进一步完善或细化：一是摒弃将“地域”作为高等学校的分类标准。“地域”因素并非不可以作为高等学校分类的标准，但若将其与“办学水平”等关联在一起则过于简单、绝对和武断，这就需要对“补短板”对应的“粤东西北高校振兴计划”的名称进行适当调整，去掉相应的“地域”标识。二是对“冲一流”“补短板”“强特色”的内涵进行明确界定，以使学校明确其何以在“冲一流”“补短板”或“强特色”组团中。三是对三大组团分类发展，动态调整。

（三）整合既有政策工具

首先，由于本轮建设周期将于2020年结束，在新一轮建设周期启动时，建设方案制定与论证的冲突相对来说会比较容易协调，即可以将“冲补强”计划与其所整合的政策之建设周期统一，相应建设方案也不必作重复要求，论证亦然。

其次，对于绩效评价，在评价方式上，应逐步过渡到以第三方评价为主，且实行分类评价。考虑到 “冲补强”计划整合的高水平大学建设计划等政策的持续性与稳定性，对于不宜与“冲补强”计划三大组团一起进行评价的，可以单独作为一类进行评价，如高水平理工科大学的绩效评价。在评价种类上，鉴于评价过于频繁对学校正常办学行为构成的一些不必要的干扰，可不进行年度评价、专项评价等，只保留周期评价，且为综合评价;“粤东西北高校振兴计划”实行粤东西北地区交叉互评机制的同行评价方式也有一定的弊端，且作为一种学校办学行为的绩效评价还鲜有同行之间的交叉互评，在操作上难以保证客观与公正，可考虑取消此种评价。

结语

对于高等教育政策冲突的协调绝不限于以上对策，如还可以从事先预防机制入手，在制定过程中多听取高校的意见和建议、更加科学地进行教育行政部门内设职能部门的设置等。高等教育政策的冲突只是教育政策冲突的一种，对于其治理还应放眼于教育行政的大背景下进行，要有赖于教育行政体制、教育决策体系及国家政策决策体制机制的系统性、深入性改变。冲突无处不在，它不仅存在于广东，而且也存在于國家层面和其他省级层面，只是冲突的具体表现不尽相同而已。

注释：

①其中，湛江支持共建广东医科大学和岭南师范学院;中山支持共建电子科技大学中山学院和广东药科大学中山校区;茂名、韶关、梅州、惠州、肇庆、江门、潮州等8个地市分别支持共建当地的广东石油化工学院、韶关学院、嘉应学院、惠州学院、肇庆学院、五邑大学和韩山师范学院。

参考文献：

[1][美]詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].唐亮，译.北京：华夏出版社，1990：47-48.

[2]袁明旭.公共政策冲突的治理研究[R]//2012年泛珠三角区域合作与发展社科专家论坛（第十届）论文汇编.2012：199.

[3]新华网.习近平：在北京大学师生座谈会上的讲话[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/2018-05/03/c_1122774260.htm，2018-12-29.

[4]John W.Burton.World Society[M].Cambridge：Cambridge University Press，1972：137-138.

[5][6]王春城.政策精准性与精准性政策——“精准时代”的一个重要公共政策走向[J].中国行政管理，2018（1）：51-57.

[7][英]H.K.科尔巴奇.政策[M].王满传，等译.长春：吉林人民出版社，2005：12.

（责任编辑 钟嘉仪）