应急管理视角下食品安全风险交流的应用研究

赵文秀,赵 勇,丛 键

(1.上海开放大学公共管理学院,上海 200433; 2.上海海洋大学食品学院,上海 201306)

震惊全球的“9.11”事件唤起人们对现代安全风险的重新审视,而以“非典”为标志,我国总体上进入了突发事件高发期,也因此开始了具有现代整合意义的应急管理体系的建设。现代应急管理强调全主体参与,全风险管理。更重要的是,现代应急管理是一个涵盖了减缓、准备、响应、恢复各个阶段活动的首尾闭合的完整流程,改变了传统安全管理中特别强调事后的响应与恢复、忽视事前的风险减缓与应急准备[1]。

我国食品行业还处在生产结构的调整期,食品生产的链条长,涉及的主体多,产品涉及面广,因此“农田到餐桌”的食品安全风险仍然较高,食品污染事件难以完全杜绝[2],加之当下公众对食品安全与健康的问题高度敏感,而这些都对我国的食品安全事件应急管理能力提出了更高的要求,因此传统的“重救轻防”的管理理念亟需改变。新修订的《食品安全法》引入了全新的食品安全治理理念——预防为主、风险管理、全程控制、社会共治。此时风险交流作为一种事前防范食品安全风险的有效手段,同时也是国家治理食品安全问题的重要内容,已然成为政府有效开展食品安全应急管理的有力保证。

1 新时代下公众对食品安全风险交流的新要求

中国特色社会主义进入新时代,随着人们日益增长的对美好生活需要和人们认知水平的提高,公众逐渐提出获得知情权和参与风险决策权的要求,这使得风险交流的意义更加凸显,而食品安全风险交流是一个复杂的跨学科研究领域,需要多科学多范畴的研究视角。公众的食品安全感是主观和客观的统一,如果说食品安全事件的发生是导致消费者安全感不足的客观原因,那么信息的不对称交流则是导致消费者主观安全感不足的重要原因[3]。因此,在一定程度上,食品安全问题给消费者心理健康造成的伤害并不亚于对身体健康造成的危害[4]。

尤其在新媒体的影响下,食品安全风险交流主体日益多元、风险监管难度加大、交流渠道多样,且由于“自媒体”的信息高速扩散,风险容易被放大,甚至被加工扭曲,衍生出其他的社会风险。近年来多发的食品类网络谣言不仅动摇着公众对于政府和企业的信心,也大大增加了政府管理的成本。因此通过在应急管理全过程全方位进行有效的食品安全风险交流工作,精确锚定交流目标人群、优化交流渠道(媒介)、聚焦交流内容、有针对性地设计交流策略,从而达到实现公众科学认知,提升消费者的安全感,重建公众对食品安全的信任显得尤为关键和紧迫[5]。

2 食品安全风险交流的内涵与发展

“风险交流”的概念是伴随着乌尔里希贝克的“风险社会”的发展而产生的,贝克将现代风险社会中缺乏个人和机构为风险负责的现象称为“有组织的不负责任”,他认为这一问题的产生阻碍了风险交流的进程[6]。西方发达国家在20世纪中期,在经济高速发展的同时,人们逐渐意识到人类实践所导致的全球性风险已经占据了主导地位,在这样的社会里,各种全球性风险对人类的生存和发展存在着严重的威胁,公众的安全感和满意度不断下降。因此,美国在20世纪80年代中期,首次提出了以风险评价、心理学等多个学科为支柱的风险沟通,致力于调和政府、企业界、科学界和公众之间关于风险问题日益激化的矛盾、通过各种沟通方式增进相互了解、促进一种新的伙伴和对话关系形成,以构建多元共识和价值认同为目标[7]。

然而,早期的风险交流模式都是权威向非权威的单向传递,不仅疏忽了利益相关方,最重要的是缺少信息反馈机制,仅仅是单向的信息传达、教育和说服[8]。直到 1989 年,《改善风险交流》一书提出了公众参与,指出风险交流不再是简单的单向传递,灌输信息的行为,而是包含所有参与者之间信息交流的全过程,重点强调风险交流的互动功能,标志着风险交流研究从单向告知向公众参与的重要转变[9]。2006 年,由世界卫生组织(WHO)和联合国粮农组织(FDA)联合出版的《食品安全风险分析——国家食品安全管理机构应用指南》更是进一步提出食品安全风险交流活动应当贯穿风险分析的全过程,将风险评估与风险管理置于风险交流的圆圈之内,表明在强调风险分析的三个部分应该是相互融合的同时,也突出了风险交流的桥梁作用。它这样定义风险交流 “在风险分析全过程中,风险评估人员、风险管理人员、消费者、企业、学术界和其他利益相关方就某项风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程,内容包括风险评估结果的解释和风险管理决策的依据”[10-11]。

随着新媒体时代的到来,食品安全风险交流面临着新的机遇和挑战。一方面,新媒体提供了公众快速获取信息的交流渠道,并且可以随时进行互动和反馈,尤其是社交媒体凭借其传递信息的速度和使用的便捷性等优势,在食品风险管理和相关利益沟通方面具有重要作用,增强了公众对风险认知的透明度,是食品安全风险交流的一个工具[12]。但另一方面,由于当前我国食品安全风险交流基础较为薄弱,政府风险管理水平与公众对食品安全风险的认识之间有很大的差异[13]。 新媒体作为“双刃剑” 的效应日益凸显,大量的食品安全信息呈现零散、无序的碎片化状态,高发的食品网络谣言,致使消费者对食品安全事件反应过激,进而降低对食品产业的信任度以及对政府的公信力。因此,协调好风险交流与风险评估、风险管理的关系,提升风险交流在应急管理工作中的效力显得尤为重要[14]。

3 应急管理相关概念界定

3.1 应急管理

应急管理的对象是 “突发事件”,即为了预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类突发事件,将政府、企业和第三部门的力量有效组合起来开展的管理活动,旨在保障公共安全,避免或减少因突发事件所造成的生命、财产损失和社会失序。

目前按照现行的《中华人民共和国突发事件应对法》,我国应急管理体系建设中,应急管理工作被划分为预防与准备、监测与预警、救援与处置、善后与恢复等四个阶段。国际上较为通用的模型是罗伯特·希斯的危机管理“4R”模型——减灾、准备、反应、恢复。其中,“减灾”是指针对各类灾害危机所提出的预防与消减方式;“准备”是指对各类致灾因子进行监测预警,并完成应急资源的整合;“反应”是指针对灾害危机爆发后所进行的各项维持社会秩序、救护、避难等处置工作;“重建”则是指对灾害危机所影响到的区域、群体、制度所进行的一系列重建工作[15]。

3.2 风险管理

风险管理的对象是“风险”,即针对风险发生的可能性及其后果,综合运用各种手段和资源,开展风险源的辨识、评估、处置等工作,其目的是降低致灾因子产生的可能性以及提高承载体的脆弱性,从最根本上降低突发事件发生的可能性及危害性[16]。

当今社会,风险往往具有危害性、不确定性和复杂性的三维特征,因此,风险管理的主要特征也就是对可能性和不确定性的管理。对于那些可管理的风险,我们不仅可以寻找风险变成危机之后如何予以应急处置的方法,而且还可以在事前进行风险排查和风险排除;然而,对于不可管理的风险,人类更多可以发挥能动性的地方在于灾后如何救援、如何处置和善后等等。

3.3 危机管理

危机管理的对象是“危机型突发事件”,即该事件可能对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件[17]。因此危机是一种具有突发性、破坏性、紧急性等特征,需要及时进行处理的事件。危机管理的内容就是运用各种资源、信息、方法、技术等手段去解决危机本身造成的灾难后果与非常态状况[18],最大限度地减少危机所带来的损失和潜在的伤害,确保危机发生的利益相关者的生命财产损失降到最低水平。

危机管理中要求做出“关键决策”,如果在危机事件发生前、发生时和发生后所采取的措施是“明智果断的行为”,则危机具有一定的“机遇性”,如果决策是错误的,那么危机更显现出“危险性”的一面。因此,这就要求决策者在相当有限的时间里尽可能做出正确的重大的决策和反应[19]。

综上,要推动应急管理从“被动应对型”向“主动保障型”转变,应急管理则应包含风险管理与危机管理[20]。也就是说,按照突发事件的分期,即从管理流程上来看,应急管理往前需要延伸至风险管理;从突发事件的分级,即从管理的紧迫度、强度和不确定性来看,应急管理在纵深上需要扩展至危机管理。(如图1)。

图1 相关概念辨析Fig.1 Related concept discrimination

4 应急管理过程中食品安全风险交流的应用

有效的食品安全风险交流应贯穿于应急管理的全过程,即在应急管理的预防与准备、监测与预警、救援与处置、善后与恢复四个阶段均应开展相应的风险交流工作[21]。本文根据应急管理四个阶段,分析当前食品安全风险交流中存在的主要问题,探讨改进对策,以期切实达到风险交流的目的(如图2)。

图2 食品安全风险交流在应急管理四个阶段中的体现Fig.2 Food safety risk communication performance during four phases of emergency management

4.1 预防与准备阶段

预防与准备是突发事件应急管理的基础,渗透在应急管理的其他机制中。通过政府主导和动员全社会参与开展的经常性、基础性工作,采取各种有效措施,做好各项充分准备,以消除或减弱引发突发事件的隐患,降低突发事件发生的可能性及后果的严重性,提高突发事件处置能力和效果,其主要目的是通过做好基础性常规性的管理工作,实现预防为主、预防与应急结合,及时发现和化解各级各类风险和突发事件,从而防患于未然。食品安全的预防与准备阶段,是政府与各利益相关者之间建立公信力和信任度的时机,食品安全风险交流正是打开公众信任结节的关键措施。

4.1.1 该阶段食品安全风险交流现状 在以往的风险交流中,我们发现专家对风险的认定和公众对风险的感知往往大相径庭,造成了“信息真空”地带。当下我国食品安全报道中表现出信息过载、维度单一、热衷揭露、量质失衡等问题,因此公众在面对这些单向的、碎片化的、精心包装的风险信息时,对政府等机构产生了极大的不信任,这也在一定程度上给公众的认知力、媒体的公信力和社会的稳定带来风险[22]。

当下政府相关部门以政务信息公开为重点,正在积极推动监管信息透明化。例如原食品药品监督管理总局通过制定食品安全监督抽检信息公布规程,规范地将地方监督抽检的信息对外公布。此外,政府相关部门、企业、科研人员积极利用媒体打造信息化科普形式,提升日常食品安全风险交流的有效性,甚至细化到针对不同人群、运用多种媒介、找准特殊时期创新开展信息化科普、活动式科普及问卷式回馈等风险交流模式,目的是培养公众的食品安全科学素养、预防食品安全事故发生、建立相互信任的任务。

4.1.2 该阶段食品安全风险交流的侧重点——重视公众的风险感知度和信任度 高效的信息披露机制是解决食品信息不对称的唯一良方,而决策的科学性和过程的透明度是提升风险交流效果的基础[23]。尤其在新媒体时代,更是对科普提出了更高的要求。政府相关部门正在着力构建“互联网+科普”新格局,通过建立科普资源库,搭建新媒体科普传播矩阵,创新科普内容形式,优化传播模式及平台,以期达到提升消费者食品安全科学素养的目的。日常状态下的风险交流,需要充分与消费者观察问题和思考问题的方式紧密结合,运用同理心充分理解他们的顾虑,重视公众的风险感知度和信任度,那么在发生危险情况时,风险信息的发布也会对消费者对待和处理风险的行为起到积极作用[24]。 欧洲食品安全局正是通过调查问卷、电话访问等形式,在日常状态下密切保持与普通消费者之间的交流,了解和掌握公众对食品风险的认知程度,通过多种方式加强各利益相关者的互动,最终保证风险信息的权威、客观、可理解,进而提高评估和管理过程的开放度和透明度[25]。英国和美国已开展十多年的公众食品安全认知调查,通过对获取的系统、连续的认知调查数据,对制定和完善未来风险交流的机制与战略奠定了良好的基础[26]。

4.2 监测与预警阶段

“监测”,即在突发事件发生前对各种致灾因子及其表象进行实时、持续、动态的监视和测量,收集相关的数据和信息,并通过风险分析与风险评估研判突发事件发生的可能性。有效的预警可以使社会公众及时采取避灾行动,最大限度地减少突发事件可能带来的损失[27]。在应急管理中,预警主要是指危险要素尚未转变为突发事件之前,将有关风险的信息及时告知潜在的受影响者,使其采取必要的行动,做好相应的准备。完整的预警机制应该包括“监测—警示—行动”三个相互衔接、逐步递进的过程和内容。监测的对象是致灾因子,主要内容是监控孕灾环境的变化,识别和发现致灾因子形成过程,这是预警机制的基础和前提。警示的对象是政府工作部门、应急队伍,以及广大社会成员,主要目标是确保有关人员准确、全面知晓和理解有关风险信息(致灾因子、风险等级、灾害后果),这是预警机制的核心和内容。行动的主体是专业部门和社会成员,主要内容是采取有效防控措施,提早进行应灾准备,防范和规避风险[28]。

4.2.1 该阶段食品安全风险交流现状 食品安全风险监测与预警内容主要有两部分,一是通过系统和持续地收集食源性疾病、食品污染物以及食品中有害因素的监测数据及相关信息,并进行综合分析和及时通报的活动[29]。二是对目前公众关注的食品安全问题或已经发酵的谣言进行监测,并在恰当的时机对食品安全网络舆情问题进行正确的引导。然而,总体形势是我国食品安全风险监测体系和预警机制尚不完善,专业人员匮乏,加之新型食品安全问题不断显现,使我国面临的风险监测评估与预警的难度增加[30]。

目前,为了更好地发挥监测与预警的作用,政府相关部门目前还在筹建食品安全风险管控平台建设,以监督抽检、许可审批、日常监管、行政执法、举报投诉等系统为基础,及时收集风险信息并进行风险研判,开展风险处置,促进风险交流,发布预警信息。原食品药品监督管理总局在官网设立食品安全风险交流预警专栏,开展消费提示和风险解读。面向公众,通过传统媒体和新媒体发布消费警示,提醒公众准确甄别、正确使用。再如原卫生计生部门围绕标准清理整合工作,不断增强信息透明度,在此基础上进一步增强信息的可读性,通过提前科学解读,加强舆论引导的主动性[31]。

4.2.2 该阶段食品安全风险交流的侧重点——态势研判并明确响应行动 危机的发生经历潜伏期、爆发期、扩散期、平复期四个阶段,因此突发事件具有一定征兆性。如果在危机潜伏期,能够通过对收集的数据和信息进行实时动态的监测,对其中的风险进行分析与评估,从而研判突发事件发生的可能性,能够有效减少危机带来的破坏。此外,还需进一步建立健全舆情监测与反应机制,完善食品安全预警信息传播与反馈机制,预警信息不仅限于通过政府相关部门及企业对消费者的单项传递,也要将媒体、第三方、社会公众等力量都纳入风险管理中来,实现多手段、多途径、多渠道传播和互通预警信息,做到动态监测、综合分析、科学预警,最终实现各利益相关方能够提早进行风险准备、防范和规避风险[32]。欧盟2013年的“马肉丑闻”事件中,爱尔兰最开始发现含有马肉成分的牛肉产品后,第一时间通过相关的预警机制使得其他成员国更早地发现并采取预防措施,这也在很大程度上缩短了问题处理的过程,防止了事态的进一步扩大[33]。

4.3 救援与处置阶段

突发事件后首要的任务是按照应急预案展开行动,进行有效处置,最大限度地减少损害,防止事态扩大和次生、衍生事件发生。在发生突发事件后进行的风险交流与日常风险交流不同,其关注度更高、需求更大而且具有很强的紧迫性,其目的是使公众能够科学、客观的认识和评价风险,并采用正确的方式来处置风险。风险交流在危机发生后的24 h最为关键,尤其在资讯传播如此迅速的今天,拖延时间无异是让更多的公众失去信任[34]。

4.3.1 该阶段食品安全风险交流现状 给食品安全领域造成重大影响的事件,一类是食品安全风险事件,这类事件如果有政府的有利监管和惩罚,企业的诚信经营和管理,个人的科学认识与维权意识,是可以有效避免的,而另一类则是食品安全舆情事件,这些舆情事件中杀伤力极大的一类称之为“谣言事件”,这类事件看起来虽没有实质性的健康危害,但却会严重影响消费者对食品安全的风险感知和信任[35]。

由于突发事件的发生具有不确定性、紧迫性、危害性及扩散性等特点,因此在危机爆发期,民众生命财产安全受到危害,处于因惊吓而极度恐慌状态,缺乏危机意识的民众表现出明显的脆弱性,而此时很容易导致谣言盛行,降低消费者对政府的信任度。目前,政府与媒体的沟通却不够及时,未能在第一时间将食品风险知识传递给媒体,表现出忙于澄清,甚至出现口径不一致的问题,使得媒体在食品安全报道中往往夸大风险,或者忽略对事件进展的客观报道。例如日本“3.11”核泄漏事故引起了日本民众对食品安全的极大担忧,然而在风险交流中,专家不仅使用了公众不容易理解的专业术语,而且风险交流的内容中更多的是在强调风险评估的正确性,导致消费者对政府及专家产生不信任感,此外,由于政府和专家在信息发布表现的滞后性,也使得消费者更多地愿意去相信互联网上鱼龙混杂的消息[36]。食品企业和行业相关组织的风险交流工作开展更为被动,企业还未意识到风险交流的重要性是造成这种现象的主要原因。目前企业主要是为应对已经出现的危机事件的进行公关,而这种亡羊补牢的做法很难挽回消费者的信任[37]。因此,在新修订的《中华人民共和国食品安全法》中已明确提出:食品生产经营者不仅要作为生产经营主体,也要积极承担风险沟通职责[38],这就要求企业建立信息透明公开制度,在风险防范期主动与消费者进行积极有效的交流。

4.3.2 该阶段食品安全风险交流的侧重点——关键在权威发布共情交流 食品安全事件应急处置阶段的风险交流,不仅要重视技术性的风险信息传达,必须特别重视公众的风险认知感觉;通过政府、企业、媒体、第三方及消费者等友好互动,客观公布真相,消除疑虑和不满,解决信任问题;风险交流时最重要的是能够保证公众及时获得相关信息,政府信息是稳定人心或告诉公众真相的主要渠道,危机发生后,风险交流的内容要涵盖各项处理措施的实施情况进行监督,并检查效果、搜集反馈,让公众满意。此阶段处于高压力情境,公众处理信息的效率变低,他们将关注点从传播者所具备的能力、专长和知识面转移到传播者表面的倾听行为、关爱和同理心,因此新闻发言人尽早进行“共情式”传播至关重要,这就需要政府提高对危机事件反应的敏锐度,新闻发言人要充分行使信息“把关人”权利,提高专业素养和语言表达技巧[34]。在传播渠道方面,政府应快速顺应新媒体与传统媒体互动协调发展的新趋势,树立使用新媒体的观念,增强运用新媒体的技能,第一时间发出自己的声音,形成舆论主导意见,减少与民众之间信息不对称。政府沟通协调各发布主体,确保向社会发布的信息真实可信、口径一致,并尽可能地将消息传播到更大的范围[39]。

4.4 善后与恢复阶段

善后与恢复是指突发事件发生后,要完成受影响区域和受影响群众的重建工作,帮助利益相关者从紧急状态逐步恢复到常态,从而保障正常的社会秩序。比如包括涉事产品的下架召回、对相关责任人和违法单位进行处罚并向社会公示曝光等内容。

4.4.1 该阶段食品安全风险交流现状 食品安全事件平息后,公众渴望了解危机事件的前因后果和危机处理过程中出现的各种问题,然而,目前相关部门在一些情况下并未能做到以真诚的态度及时地、全面地做解释,进而引发公众的恐慌,甚至造成社会的不和谐。此外对于在整个危机事件过程中不同表现的人群,也较缺乏实施相应的奖惩方式,不利于“社会共治”理念的落地。互联网时代,由于新媒体发布信息快捷畅通,这使得食品安全事件的传播可能会有一定的片面性或不准确性,如果传统媒体或官方媒体未能在第一时间收集公众关心的信息进行反馈等互动形式,很容易造成次生灾害,动摇公众对政府的信心。因此,食品危机事件平息后,并不代表食品危机管理过程的终结,因为危机过后的负面影响依然存在,甚至由此可能导致次生危机的爆发。

4.4.2 恢复与善后阶段,重在危机反思、强化科普 危机恢复阶段,事件有所缓和,民众对危机事件的关注度有所减退,被破坏的秩序有待重建。这一阶段,风险交流的工作仍要继续,政府需要及时披露事件的发生原因,评估事件的处置过程,并公布重建工作的进展,发布后续工作责任追究情况,反思监管中存在的问题,完善预防食品安全事件发生的新举措,重拾民众信心,实现政府形象修复。

此时风险交流的重心是将危机转变成契机,研究表明在重大事件发生后人们会处于一种应激状态,此时避险心理最强烈,也最愿意接受风险教育[40]。此时的风险交流一方面可以对交流和应对效果进行评估,总结经验教训,以在未来再次发生类似状况是更好地应对,另一方面,要抓住危机事件这个公众教育的机遇期,与社会公众一道反思突发事件的教训,总结食品安全管理经验,加强全社会的食品安全意识;吸纳社会公众参与到食品安全监督活动之中。

5 结语

食品安全风险交流工作贯穿于应急管理的全过程,为确保交流的有效性,必须将风险交流制度化,并在此基础上进行常规性与危机性风险交流。在食品危机事件发生前,相关部门以预防与应急相结合为原则,通过公开食品信息,打造传播平台和优化传播模式,主动与公众交换意见和信息,采用坦诚、平等、开放的方式,获得公众的理解和信任,重视公众的风险感知觉;同时需建立灵敏、高效的食品风险监控与反应机制,做到尽早识别出潜在风险,分级预警与响应,及时传递给特定公众与社群,帮助公众全面理解风险信息并提醒利益相关方采取必要的行动;当食品危机事件发生后,让“职业”的发言人发布准确、明晰、一致的信息,还应重视突发事件下的风险交流中公众的态度,对受影响公众的关注与焦虑及时进行反馈,确保通过有效的沟通,引导公众对风险有更准确理解;在后危机阶段,应就事件的原因、过错、责任等方面进行广泛地、开诚布公地讨论,敢于承认发现的问题,并提出改进措施,与公众一起总结经验教训,尽快恢复常态,恢复政府公信力。

2015年～2017年期间三年的数据显示,食品安全舆情热点占解析数量比例从100%下降到62.1%,从以危机应对为特征的“热点解析”,转向以风险预防为特征的“预警提示”,显示出我国对食品安全风险交流的管理更加主动、从容[41]。因此,重视食品安全风险交流在危机事件发生前发挥的作用,实现应急管理“关口前移”的食品安全风险交流将使食品安全应急管理工作提升到新的高度,也更能有效防范、化解和管控各类风险。