村镇银行业务风险法律问题探析

陈春光

村镇银行在金融改革的大背景下诞生，成立十几年间在服务当地“三农”小微企业、促进普惠金融发展方面成就显著，但由于其性质的特殊性不可避免地暴露了村镇银行潜在的各类风险。本文在分析各类风险成因、法律本质的基础上，提出村镇银行须正确识别各类风险，增加风险防控手段，实现村镇银行可持续发展。

1 村镇银行业务风险类型

经过近十年的发展，村镇银行已在全国各地开设，逐步得到人们的认可。但是作为新兴的农村金融机构，村镇银行仍然面临着巨大的风险与挑战，主要体现在以下几点：

1.1 信用风险

信用风险是指商业银行的交易对象没有严格按照合同的规定来履约，使得商业银行的资产和资金遭受重大经济损失，产生呆账或者坏账。村镇银行的信用风险的产生主要有以下几个原因：一、村镇银行贷款的对象主要是农民、中小企业和个体工商户，他们法律意识淡薄，诚实守信观念落后。二、农民收入渠道单一，银行会因产业和客户群过于单一以及放款的过度集中而遭受重大损失。三、大部分村镇银行来经营信贷业务仍然以单一的“抵押贷款”为主，不能将面临的信用风险进行分散。四、村镇银行自身的信用体系的建立也不完善，只能在当地的金融机构之间进行拆借。

1.2 操作风险

操作风险是其业务经营中面临的主要风险。其产生主要有以下几方面原因：一、村镇银行网点一般都是设立在县及以下的乡镇、村，交通不便利，人才流失严重。二、村镇银行大都沿用原发起行的各项制度，存在着制度不匹配和机制不完善的情况。三、内部管理层缺少一套现代化的完整、健全的风险管理体系。四、内部缺少真正的金融专业人才，对复杂风险的识别能力较差，合规意识弱。

1.3 竞争风险

村镇银行是新型农村金融机构，处于银行金融体系的底层。在庞大的金融机构体系下，村镇银行是弱势群体，面临着激烈的金融竞争环境，作为名副其实的小银行如何发挥自身优势，在激烈的市场竞争环境中平稳健康的发展，将会成为村镇银行任重而道远的任务。

1.4 流动性风险

村镇银行为了在短时筹集到更多的流动资金，有效满足客户的资金需求，需要在同行业之间进行拆借，吸收存款，因此，产生了流动性风险。其原因主要有：一、村镇银行存在时间较晚，农民对其认知度较低;二、村镇银行设立在农村贫困地区，农户和乡镇企业闲置资金有限，客观上制约了村镇银行的储蓄存款增长;三、资金结算渠道不畅通，吸收存款困难。

2 村镇银行业务风险成因

2.1 市场定位和设立宗旨偏离

我国设立村镇银行目的在于解决广大农村地区金融落后、缺少服务金融机构的问题。作为一个自主经营、自负盈亏、独立法人主体的商业银行，在当前银行业激励竞争和利益的驱使之下，村镇银行对贷款客户区别对待，出现“放大不放小、嫌贫爱富”的情况。农村农户由于其偿还贷款的能力不足，加上经济实力低下，是村镇银行不愿意选择的放贷对象，造成设置宗旨偏离了当初的设立初衷。

2.2 资金规模制约发展

吸收存款能力低下制约了资金规模的发展。储蓄存款关系到村镇银行的可持续发展和资产经营能力。我国的村镇银行放贷容易吸储困难是一个普遍性问题，其中主要原因有：一、相比其他商业银行、农村信用社等银行机构，缺乏社会认同与公信力。二、村镇银行的营业网点、分支机构都较少，难以向储户提供方便的服务。

2.3 业务创新性不足

随着我国金融利率市场的开放，银行业之间的业务竞争日益激烈，而村镇银行大多地处乡镇基层地区，各种业务尚处不成熟阶段还有待开发。一、金融产品缺少特色，大部分的村镇银行还是以传统的银行产品和业务为主，无法有效满足客户日益多元化的需求。二、银行金融业务的创新本身是基于完善的银行网络结算系统和管理系统，村镇银行由于起步较晚，绝大多数村镇银行的银行平台尚未搭建好。

3 村镇银行业务风险的法律本质

商业银行的法律风险是指银行由于自身违反了法律，交易存在法律瑕疵，或是未能采取有效法律措施保护银行的资产和权益，导致商业银行陷入纠纷或诉讼，被处罚或制裁，产生财务损失或声誉损失等不利后果的风险。例如：商业银行的董事、高管等雇员可能会追逐自身利益而置银行风险于不顾，其因疏忽或者故意违反银行业监管、公司治理以及其他法律规定给银行招致风险，由于董事、高管等雇员执行银行事务的后果因代理关系而归属于银行，他们的不当行为将使银行遭受民事诉讼、行政处罚甚至刑事制裁的法律风险。

除此之外，监管机构的过度监管会直接导致商业银行在经营过程中面临监管处罚的法律风险，由于监管机构法律执行不力或者错误执行法律也会引起村镇银行的法律风险。因此造成银行巨额资产损失，从而导致村镇银行不良资产不断增加，中国银行业整体经营风险增大。根据《新资本协议》和其他有关巴塞尔文件以及我国有关法律法规的规定，我国商业银行法律风险的主要表现形式分为两类：一是可能承担的操作性法律风险，主要表现为：1、合同可能依法撤销或确认无效;2、合同可能被依法变更，且变更结果不利于银行;3、因违约、侵权或者其他事由被提起诉讼或者申请仲裁，依法可能赔偿责任; 二是可能承担的环境法律风险，主要表现为下列可能对银行的业务活动产生不利影响的外部法律事件：1、有关法律法规等的制定、修改或者废止;2、有关国家机关做出的法律解释;3、最高人民法院做出的判决。

4 如何防范风险

4.1 多渠道收集客户信息，增强贷款的安全性

加强“软信息”收集，有效规避信用风险。借款人出现风险，很大程度上还是由于借贷双方的信息不对称。具体而言，可以通过走访侧面了解农户相关经营行为，调查农户的信用情况，掌握借款人的间借贷情况等不易直接发现的问题，以有效规避小额信贷业务“信息缺失”带来的风险。通过为小微企业、个体工商户、农户提供优质、方便的服务，打造村镇银行特有的农村金融品牌形象，提高其全社会的认知度，以扩大其在当地的影响力，增强村镇银行的吸储能力，保障其有充足的流动资金开展贷款业务，满足农村地区发展中的资金需求。

4.2 村镇银行设立方式的多样化选择

在《村镇银行组建审批工作指引》中，明确规定村镇银行的设立方式应当按照公司法的规定设立。对于股份有限公司的设立方式同时包括了“发起设立”和“募集设立”两种。由于《村镇银行组建审批工作指引》中将村镇银行的设立主体规定为“发起人”，所以村镇银行的设立方式潜在地局限于发起设立一种方式上，也就是说村镇银行只能采用股份有限公司的形式设立。最终导致村镇银行的设立方式单一化，为了遵从村镇银行简化、灵活的设立原则，使得村镇银行法律制度与上位法科学合理的衔接，在村镇银行的设立方式上应当回归到《公司法》的规定，在村镇银行采用股份有限公司组织形式时，可以由当事人自主决定，采用发起式设立或是募集式设立方式。

4.3 拓宽村镇银行市场准入

当前村镇银行的设立必须有一个发起行，该发起行属于银行业金融机构，且银监会还对村镇银行中各方占股比例作出了规定，这在一定程度上垄断了村镇银行市场，民间力量、民間资本无法顺利进入农村金融市场，不利于民间资本力量的正规化、合法化。笔者建议进一步拓宽村镇银行的市场准入制度，放松民间金融资本进入农村金融市场的准入机制，从而拓展农村金融的资金来源，为民间金融资本获得新的利润点。

4.4 优化村镇银行法律监管

基于“轻监管”理念，有必要改变对村镇银行的监管方式和监管理念。一、在监管力度上，对村镇银行的监管力度应低于普通商业银行甚至低于对农村信用社的监管，这是与村镇银行的市场份额、业务性质所相适应的。二、在监管方式上，主要采取定期汇报和主动巡查的方式，但是汇报和巡查的次数应符合村镇银行的特点，不宜过分提高村镇银行的监管成本;三、村镇银行更多地应遵守普遍化的监管要求而非特殊化的监管要求，如村镇银行应遵守反洗钱监管、禁止非法吸储（如高利率承诺）监管等普遍化的监管要求，以免设定过多的特殊监管导致对村镇银行创新能力的制约。

（作者单位：西北政法大学）