浅析环境预评在土地储备过程中的运用

赵智伟

摘要：我国的土地储备制度是国家调控土地供应市场、稳定社会经济的重要手段之一。作为与人们生活息息相关的土地，其是否受到污染关乎到每一位人民群众的身体健康。在土地储备过程中施行环境预评措施，能够有效防止受污染土地进入土地供应市场，促进土地资源的经济效益和环境效益的有机统一。

关键词：土地储备;环境预评;责任

在土地储备实践当中，仍然存在着将被污染土地收储甚至是向社会供应的行为，侵害了公众的利益、危害了公众的安全。本文分析了环境预评在土地储备过程中的作用，明晰了有关土地污染主体的责任，以期促进我国土地储备制度健康有序发展。

一、当前污染土地再开发过程中的环境事件

近年来随着我国城市化进程快速推进，全国众多城市有着调整城市土地结构和产业区域的要求，推动了对城区旧厂房等土地进行再开发利用的高潮。然而在污染企业外迁、污染场地再开发的过程中，却遭遇到了频发的土壤污染事故，引发了严重的人身伤害事故和巨大的经济损失。例如，某某古城区边缘面积约40万平方米的原蘇化厂地块，其地理位置好于2014年同期拍卖的绝大多数地块，却因土壤污染而无人问津;2015年，某某靖江五千吨待处理疑似危废造成土地污染，土地开发受限;2016年4月某某外国语学校，数百名学生因邻近“毒地”的不妥处置而产生各种病症;2016年5月，原为某钢铁公司厂址的“广钢新城”，被有关媒体报道为广东省最大毒地，也让开发商猝不及防。随着我国对环境污染治理工作的日益重视，环境风险在地产开发过程中日益凸显，尤以土壤污染所引发的环境责任最为突出。土壤污染具有成因复杂、潜伏期长、污染范围广泛、责任主体较难界定、治理难度大、治理成本高等特点，在各类环境污染中显得较难处理。如果开发企业不能对开发过程中的环境法律风险加以识别和防范，很有可能导致最终承担巨额的经济损失以及严重的法律责任。

二、确定环境预评的地域范围

以“某某毒地事件”为例，某某外国语中学受到的环境污染并非来自其自身所占用的土地，而是受到了附近化工旧址土壤污染的影响。并且，每一规划区内的土地并非是一个封闭的空间，某地块的土壤污染很可能扩散至附近区域，因此我们不能仅将环境预评的范围局限于拟储备地块的范围内。拟储备地块范围内的环境预评，应根据该地块的前期开发内容进行评估。例如：可能产生重度污染的企业（如化工企业、电池企业、制药企业、石油企业等）用地，以及国家规定的土壤污染重点监管行业的用地，在将上述用地进行收储之前必须按照该企业、行业的环境污染特性进行环境预评，对于拟流转或拟变更用途为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的，须按照国家场地环境调查技术导则相关规定开展场地土壤污染状况调查评估。严格禁止未通过环境预评的土地进入土地流转市场。同时也需要对拟储备地块的周边环境进行预评估，以维护周边居民的环境权益。需对关乎人们切身利益的饮水、噪音、废气等区域性环境问题进行检测并分析，评价土地的收储与开发对周边环境的影响程度。

三、明晰土壤污染主体的各方责任

依据《污染地块土壤环境管理办法（试行）》（以下简称《办法》）第十条第1款规定：“按照‘谁污染，谁治理原则，造成土壤污染的单位和个人应当承担治理与修复的主体责任。”同时，2014年新环保法也将“损害担责原则”确定为环保法中的一项基本原则，其含义为：造成环境损害的主体承担责任。因此，无论是在土地收储之前或之后发现土地污染情况，皆应由造成土地污染的直接责任主体承担治理与修复土地的责任。但是，受制于土壤污染的长期潜伏性与污染源的复杂性等特征，实践中往往很难发现是谁造成了土壤污染，也给确定相关责任主体带来了不小的难度。环境预评措施可以对解决上述问题提供一定帮助。《办法》第十条第5款规定：“土地使用权终止的，由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。”土地储备制度是将土地使用权依法收回，因此符合“土地使用权终止”的情况。在将土地收储之前进行环境预评，对于预评时发现的土地污染情况，如若不能直接确定责任主体，则应由原土地使用权人承担治理与修复的责任。

四、防治兼顾任重道远

亡羊补牢不如未雨绸缪。总体上看，目前我国对土壤污染关注比前些年要高，但是普遍的重视程度仍然不够。虽然在植物修复技术上我国与发达国家不相上下，但自上个世纪90年代以来，在土壤环境监管措施和修复技术的工程应用方面，我国与发达国家存在差距。比如：没有专门的土壤污染防治法律;未普遍建立基于环境风险管理的修复模式;土壤环保标准体系不完善，全国采用统一的《土壤环境质量标准》;资金来源有限且没有保障等。在目前缺乏修复技术和工程经验的现状下，公众和政府部门指望在很短的时间内、花很少的成本就立竿见影地解决土壤污染问题，这些想法和期望都很不切实际。但亡羊补牢，其犹未晚。如果土壤污染一旦放任下去，势必带来更为严重的后果，在“防”的同时也要尽快“治”。除开技术层面不说，对于污染农田类的修复早期应以政府为主导，等市场化秩序建立起来后，才能考虑走商业化的道路。“两手都要抓，两手都要硬。”虽然

防治工作任重道远，但相信有一天我们“中毒”的大地一定会焕发勃勃生机，孕育出更多希望。

五、结语：

土地储备环境预评是一项比较琐碎而冗杂的项目。众所周知，我国虽然地域宽广，然而实际土地可利用资源极其紧张。合理改善土地的使用成果和土地的实际运用效率极其关键，提升土地的使用程度，只有运用科学、先进的技术方法才能使土地整理达到充分改善的成果，进而才能为人民带来更多的利益，还能够实现土地资源的可持续发展和利用的重要战略性目标。

参考文献：

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