检察权内部监督理念探究

冷怀华

摘 要：检察机关是我国法律监督机关，其自身的廉洁性直接决定着我国法律实施的效果。检察权内部监督机制对于提升检察机关自身法律监督能力，树立公平正义形象具有重要意义。当前检察机关在内部监督上还存在思想认识不到位、监督者素养欠缺、监督的广度和深度还有待拓宽等问题。新时代呼唤新理念，必须要正确认识信任与监督的关系，树立正确的公正与效率两大价值观，发挥监督的预防功能，真正体现对广大检察人员的厚爱。

关键词：检察权;内部监督;公平正义;理念

中图分类号：D926.34 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）08 — 0083 — 03

一、我国检察权内部监督机制的内涵

“机制”是事物各个部分存在的前提下，协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式，是制度化了的方法。所谓检察权内部监督机制，顾名思义，就是检察机关内部监督检察权运行的各种方法的总称。在我国语境下，学者在研究检察理论时往往把制约也等同于监督，即制约也是一种广义上的监督。但学界也有不同声音认为，监督不能等同于制约，二者在实施效果上、影响力上都是不一样的。本文所指内部监督包括制约。对检察权实行内部监督，可以促使检察权在良性框架下行使，促使检察权自觉规避权力运行中的瑕疵和错误，更加科学高效地行使法律监督权。

从检察机关行使检察权的实际情形来看，有批准逮捕、提起公诉、监督判决刑罚执行、受理审查控告申诉、监督民事行政判决以及提起公益诉讼等。我们可以把其权能分为基本检察权和附属性检察权。“基本检察权包括批准逮捕权、公诉权、诉讼监督权，而附属性检察权则包括最高检出台司法解释、各级检察机关制发检察建议等权力。”

在上述检察权中哪些应当作为内部监督的对象至今尚未形成统一认识，笔者认为，如果该检察权能是廉政风险的易发点，那么该检察权能就应当成为内部监督的对象。首先从实践上来看，在最高检2017年通报的12起违纪违法典型案件中，问题大多集中在检察长利用权力贪腐、办案人员利用公诉权以及批准逮捕权违法犯罪。其中检察长进行贪腐往往又是通过影响办案人员的起诉和批捕行为实现的，因此问题的根源还是集中于公诉权和逮捕权。其次从理论上分析，在司法改革大背景下，赋予办案人员更多的检察独立职权以体现检察权的司法属性，加强检察权内部监督的目的和价值就在于防止检察官自由裁量权的滥用，因此需要重点监督的对象就是带有自由裁量性质的检察权能，而在我国则主要体现在公诉权、批捕权上。抗诉权只是一种程序意义上的权力，虽然能够必然引起再审或二审程序，但是仍然要经由法院作出实质结果意义上的决断。诉讼监督权并不带有自由裁量性质，对被监督者没有强制力，被滥用的可能性较小。而检察建议是一种工作建议，不具有强制性，没有被滥用的可能。因此，从这个意义上说，监督的重点就是公诉权和逮捕权。对于批准逮捕权而言，它是一个具有中国特色的检察权权能，其在逮捕条件的适用上存在被滥用的可能，尤其在审查逮捕必要性、社会危险性评估方面弹性较大。对于公诉权而言，它是各国检察机关所共同拥有的一项基础权能。国与国之间政权组织形式不同，因而其检察机关所承担的职能也不尽相同，唯有公诉权是各国检察机关普遍承担的一项检察权能。尤其是不起诉权（包括附条件不起诉、存疑不起诉和相对不起诉权）以及存在模糊地带的量刑情节认定权是易被滥用的风险点所在。

二、检察权内部监督必要性分析

作为法律监督机关，检察机关必须回答谁来监督监督者的问题，以树立公平正义的社会形象。

（一）内部监督相较于外部监督更具优势

虽然外部监督有其制度优势，比如监督范围广泛、监督主体更具独立性等，但内部监督更有其独特优势。司法工作专业性较强，司法职业保密性、纪律性较强，在进行外部监督时往往存在信息不对称的问题，其介入的深度、效果都受到极大限制。反观内部监督，监督主体大都是精通检察业务的人，对监督对象的运行方式较为熟悉，并且能够合法地接触案件，其监督具有深入性、持久性、前瞻性。

（二）内部监督是程序正当性的必然要求

一切手握权力的人都存在最大化使用权力并走向滥用的倾向性，总是把权力用尽直到碰撞到边界为止，这已经被千百年来无数经验教训所证明。近代以来，西方国家采用了权力制约设计思路，即在设置一项权力的同时，同步构建制约该项权力的制度，这种模式就是一元化监督。其核心就是权力体系与监督体系两者并举，分列对应。习总书记说过，“要把权力关进制度的笼子里”，就是要把权力始终都处在监督制约机制的“笼子”内运行。检察权包含多项权能内容，是一项综合性权力，并且又具有行政性的某些特征，因此检察机关要特别重视对自身执法的程序监督，每一项检察权能都必须要同时配以科学的监督机制，以更好地监督每一项权能规范化运行。

三、检察权内部监督的现状

近年来，在全面从严治党大背景下，最高检在检察系统内部制定了一系列制度规范，严格强化了内部监督力度，特别是通过创新管理模式，借力互联网等新技术，加强了对案件办理的全流程、各层次监督，取得了显著成效。但实践中办案人员违纪违法问题仍时有发生，在一些人情案、关系案中，个别意志不坚定的办案人员容易滑向违法违纪的深渊。在那些诸如不批捕、取保候审、不起诉等廉政风险点环节，权力滥用问题依然不容乐观，现有监督制约制度难以做到全覆盖，处理的力度、效率等方面都有待加强。

（一）对内部监督的思想认识不到位

目前很多办案人员对内部监督工作的認识不到位，自觉接受监督的意识不强。有些人认为监督就是在挑刺，就是对他们工作的不信任，这些错误思想导致他们在配合监督部门的工作上极不情愿，常常消极应付、虚与委蛇。这都是没有学懂弄通信任与监督的辩证关系，没有理解监督的本质是为了一个共同的目标，是为了实现多赢共赢。此外，一些基层检察长也对内部监督工作认识不够，只注重平时的业务指导，疏于加强内部监督工作，造成上下全部“失守”。

（二）重结果监督轻过程监督

带有惩戒性质的事后监督是目前检察机关内部监督中比较成熟的一种监督模式，相关规定有最高检出台的《检察人员执法过错责任追究条例》《人民检察院刑事赔偿工作规定》等制度，这对于启动并实施事后惩戒性监督发挥着规范性作用。但这种注重结果的监督更多承担的是一种“托底”角色，只有当案件出现了明显的刚性错误，采取其他补救措施均无济于事的情形下，才会启动追责、赔偿等事后监督程序。况且责任可以追究、财产损失可以赔偿，但历史无法重来，当事人失去的人身自由乃至生命无法挽回，造成的精神、感情伤害无法彻底补救。因此，必须要“未雨绸缪”，把监督的重心前置，加强事前、事中的监督管理，在出现苗头性错误时就要及时清除，发挥对案件的事前预测、事中矫正等救济功能。

（三）监督者专业素养不足

司法是一项专业性较强的活动，若要形成有效监督，监督者必须具备一定的法律职业素养，这样才能使监督者真正拥有“火眼金睛”，对违纪违法行为进行精准快速识别。但实践中，检察机关办案科室是法律专业人员最集中所在地，而案件监督管理、纪检监察等监督部门却鲜有精通法律业务的人才，这种配置模式也是全国大部分检察机关的通行做法。这就导致监督者与被监督者之间的一种“能力失衡”，另外法律法规的频繁修正也给内部监督者的工作能力带来很大挑战。上述情况常常引起内部监督流于形式，造成监督不力。

四、检察权内部监督理念构建

理念是经由实践所形成的反映在人脑中的主观观念，这种观念并非一时之感性认识，而是经过长期反复的思考所得出的理性认识，是所有制度、行为模式的最高指导精神，并且经由长期实践发展而根深蒂固。改革开放以来，中国最为实质性和不可逆转的变化就是思想观念的变化。“只有在正确的法治理念和法治文化的指引下，各项制度改革才能更好地实现其设计初衷价值目标。”当前，各级检察机关对内部监督的认识各不相同，亟待统一认识。主观世界的更新是改造客观世界的先导，是确保检察权内部监督体制得以有效运行的前提。

（一）信任不能代替监督

一直以来，党员领导干部始终不能认清信任与监督的关系，往往把信任与监督对立起来，想当然地认为对自身的监督就是对自身工作的不信任，不习惯在探照灯下工作。有些人错误地认为，既然信任那么监督就是多余的，如果监督那就是不信任。这种错误观念导致某些地方监督机关不愿监督，被监督机关排斥监督。特别是检察机关作为法律监督机关，职责就是对其他机关展开法律监督，因而更加不善于把自身摆进去。必须充分认识到，国家赋予检察机关检察权，把广大检察干部放在这个位置，代表国家和人民行使法律监督职责，这本身就是党和人民对其的充分信任。但是，一定的权力必须配以相应的监督，没有监督的权力就是一匹脱缰的野马，横冲直撞，随时可能坠入悬崖，信任与监督是相辅相成的。具体到检察机关内部监督，从监督的对象来看，有些工作人员对内部监督的定位认识模糊，认为对自己展开业务监督就是对自身业务能力的不认可、对自身廉政品格的不信任。尤其是检务督查等内部监督部门进行的监督往往被看作是“没事找事”。为此，必须统一思想认识，增强接受监督的自觉性。每位执法办案人员都要扭转陈旧观念，树立信任不能代替监督的新理念，要认识到严格监督就是对自身的厚爱，就是在为自身的检察工作搭建一座“安全阀”，把贪腐等现象挡在门外，让自身肌体血脉永葆健康。

（二）平衡检察一体与检察官独立

根据检察一体原理，内部检察官的决定被看作是检察机关整体的决定。在办理检察业务时，上级领导有指挥监督权，办案人员必须服从。之所以把检察一体作为一项原则就是为了保证检察权的行使上下统一、对外统一，以便更好地维护公正、秩序等各项法律价值。但检察机关作为司法机关，其办理案件同时又要求必须符合司法规律。亲历性是司法的基本属性，决定者必须是案件的亲历者，即案件应交由审理者决断，这就是检察官独立地位的体现。因此，必须要寻求检察一体与检察官独立之间的最佳平衡点。在我国，检察机关长期以来过于强调检察一体原则，而独立性明显不足。刑事诉讼法在表述上大都是使用“人民检察院”词语，过于突出检察机关的地位，而作为法律具体执行者的“检察官”却在刑事诉讼法中隐而不显。近几年伴随着司法改革，检察官的独立地位逐渐得到提升。在对检察机关内部监督资源进行优化整合时，应当遵照平衡检察一体与检察官独立关系的理念，对监督资源的经纬度加以清理和完善。首先，要坚持检察一体原则，只有确保上命下从的政令畅通才能有效发挥上级对下级的监督作用。要明确司法行政事务才是上命下从的重点所在，应防止监督演变成为不当干预司法实体事务，必须保持监督的谦抑性，充分尊重检察官的自主判断。其次，要遵循司法规律，监督的重点应当是宏观指导，而不是插手干预下级办案。

（三）公正与效率的平衡

在程序法中，公正与效率是两大基本价值。对于司法来说，公正是首位的价值，“要使事物合于公正，须有毫无偏私的权衡，而法律恰恰是这样一个中道的权衡”。效率一词最先是经济学领域的概念，上世纪60年代随着法经济学等交叉学科在法学领域的兴起，“效率”一词进入法学视野，其着眼于成本与收益的关系，反映人们对各种资源的利用与节省程度。在诉讼领域，公正和效率是一个两难的选择，绝对追求完美的公正则效率必有所失，绝对追求彻底的效率则公正必有所损，这种现象在司法办案程序设计上体现的尤为突出。为此，我们在将内部监督纳入检察机关办案流程的过程中，必须综合考量公正和效率，寻求最优平衡，既维护公平正义，又不影响司法效率，迸发和谐之音。应当注意的是，在提升检察权运行效率的同时应当坚守最低限度的公正，“没有公正的效率是伪效率”;而在维护司法公正的同时应当确保最低限度的效率，“迟来的正义是伪正义”。

（四）注重预防，抓早抓小

现有检察权内部监督制度的监督重心在于事后监督、结果监督，例如分类型案件“回头看”制度、案件质量评查制度等。不可否认，这些现行内部监督制度确实提升了案件办理质量、规制了不良行为。但是，我们也应当看到这种事后监督模式所带来的种种缺陷。在完善检察权内部监督机制过程中，必须将监督重心前移，积极进行制度创新，探索事前监督、事中监督、常态化监督、全流程监督模式，注重预防，抓早抓小。在办案伊始就对检察人员严格监督，及时对办案中出现的小问题纠偏，避免酿成无法挽回的错案悲剧，从而可以最大程度地避免事后的错案追究，这才是对广大检察人员的厚爱。

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〔责任编辑：张 港〕