建立土壤生态修复基金的法律经济分析

郭琳琳

摘 要：随着农村城镇化发展的脚步加快，农村地区工业污染、重金属污染、大气污染的形势严峻，且污染范围不断扩大，污染类型逐渐多样，污染程度不断加深，这与经济发展方式、土地综合利用、农药化肥的使用都有着密不可分的关系。要治理农村的土壤污染，应当建立土壤生态修复制度，通过建立土壤生态修复基金，平衡土地使用者與土地管理之间的关系，使土地使用者合理利用土地，减轻政府治理土壤污染的负担。

关键词：土壤污染;修复;基金;效率;经济

文章编号：1004-7026（2019）15-0077-02         中国图书分类号：D922.68        文献标志码：A

1  我国农村土壤污染的现状

1.1  土壤污染范围持续扩大

近几年，土壤污染问题日渐突出，污染范围呈现扩大趋势，原因主要体现在以下几方面。①农业生产。作为农业生产大国，我国庞大的农业生产“体量”背后隐藏着灌溉水污染土壤和农作物的现象。②工业生产。进入21世纪后，大气污染已超越城市承载力，生产型企业向农村转移，工业污水排放污染了农村环境。由于工业废水中含有大量重金属，容易污染耕地、土壤、农作物和地下水，给人类的健康造成巨大危害。

1.2  土壤污染类型逐渐增加

农业是农村地区的支柱产业，随着时代的发展，化肥企业逐渐增多，农业生产使用化肥的现象迅速增加，各种有机化肥和有机农药成为农业生产的必备产品。化肥具有不易分解的化学特性，长期渗透于土壤中容易污染土壤和水质。21世纪后，农村城镇化进程加快，农村地区以生产要素成本低廉的优势吸引了大量生产型企业，工厂排污导致重金属污染土壤的现象明显增加[1]。近年来，PM2.5给人们的生活带来了巨大的危害，被污染的大气中携带的污染物落于地表，对土壤造成污染。农村机动车保有量激增，城市淘汰的老旧机动车以低廉价格向农村转移，排放了大量的氮氧化物和颗粒物[2]，成为近几年出现的另一种土壤污染类型。

1.3  农村土壤污染程度不断加深

农村土壤主要表现为土壤质量等级下降和土壤自净能力减弱。农村地区土壤的重金属污染、无机物污染等新型污染物的共同作用，土壤胶体中阴离子和阳离子的数量不足以冲抵污染物阳离子和阴离子的数量，无法彻底完成质量守恒转换，导致土壤自净能力下降，很多地区的土壤甚至丧失了自净能力。同时，土壤修复难度也有所加大，简单的物理置换、喷洒化学药物、种植植被等方法难以取得实效，必须通过在土壤中培养微生物的办法将土壤中有毒污染物转换为无毒物质，难度显而易见。

2  我国农村土壤污染形成原因的法律经济分析

2.1  经济发展模式粗放

改革开放以来，我国经济发展取得了巨大成就，但农作物化学残留超标、大气污染、水质变差等问题也日益严重[3]。由于农村地区土地、劳动力，以及原材料等生产要素成本具有比较优势，所以吸引了产业资本向农村地区聚集，工业排污量急剧增加，污染了土壤。究其原因，农村地区经济发展粗放，高耗能、高污染、低效率的产业向农村地区聚集，不仅输出了巨大的低端产能，同时也带来了大量低端库存[4]。

2.2  土地综合利用不当

农村土地利用缺乏整体规划，通常表现为：①建设用地规模化扩张。在农村投资发展生产，促进农村产业向规模化方向发展，这样不仅可以节省大量信息成本和运输成本，还可加快资本外部循环速度，但是集中污染现象却呈规模化态势。②建设用地侵占耕地资源。农村对建设用地的利用采取“划片经营”的方式，占用耕地发展生产的现象较为常见，给农业灌溉和生产带来不利影响。③土地利用零碎化。工业发展给土壤造成巨大污染，甚至不可逆[5]。

2.3  化肥农药投入过量

1990年，农作物播种面积是14 836.2万hm2，粮食作物播种面积是11 346.6万hm2，共26 182.8万hm2。截至2014年底，农作物播种面积为16 544.6万hm2，粮食作物播种面积为11 272.3万hm2，二者的面积合计27 816.9万hm2[6]，增幅为6.24%。1990年，化肥折纯使用量为2 590.3万t，农药使用量为73.3万t，累计投入量为2 663.6万t。截至2014年底，化肥折纯使用量为5 995.9万t，农药使用量为180.7万t，累计投入量为6 176.6万t[7]。化肥使用量增幅131.48%，农药使用量增幅146.52%，化肥和农药累计投入量增幅131.89%。化肥和农药累计投入量的增幅速度是播种面积增幅速度的21.14倍。化肥和农药投入量的增幅在15年间增长了131.89%，平均每年以8.79%的速度增长。

3  建立土壤生态修复基金制度的法律经济分析

3.1  通过土壤生态修复基金调节经济发展方式

只有调整经济发展方式，将粗放式经济发展模式转化为集约式经济发展模式，才是解决土壤污染问题的关键。具体而言，建立土壤生态修复基金，对土地使用者收取的金额应根据土地使用面积和土地污染情况按照一定比例计算而得，使用面积大、污染严重的使用者应当缴纳高额的基金，以此约束土地使用者的生产行为。通过明确权利义务，实现市场资源的重新配置，用成本调节方式使低端产能退出市场，提升农村地区的整体生产效率，降低土壤污染形成概率，使经济向集约化的方向发展。

3.2  通过土壤生态修复基金改进土地利用方式

要想实现全要素生产效率的提升，应通过结构性调整来提高有效供给数量、提高生产效率。经济发展应充分、合理地利用资源，才可以提高供给效率[8]。由于农村经济的消费和出口处于较低水平，所以投资成为发展农村经济的关键。随着农村城市化改造的推进，农村承接了城市的高污染、高能耗产业，农村地区的土地成了城市污染的“消纳器”，逐渐造成土壤污染。农村地区应该改变这种“消纳”式的经济发展结构，发挥农村自身产业优势，发展绿色产业，带动农村经济发展。针对农村土地的综合利用，应在合理规划的前提下挖掘农村的内生动力，减少过度投资对土壤造成的破坏，提升土地资源的供给效率，拉动农村经济发展，走绿色发展道路[9]。