历史文化名城（文物）保护评估研究①

张 捷（北京清华同衡规划设计研究院遗产保护与城乡发展研究中心 北京 100085）

张晶晶（北京清华同衡规划设计研究院遗产保护与城乡发展研究中心 北京 100085）

贾 宁（北京清华同衡规划设计研究院遗产保护与城乡发展研究中心 北京 100085）

阎 照（北京清华同衡规划设计研究院遗产保护与城乡发展研究中心 北京 100085）

霍晓卫②（北京清华同衡规划设计研究院遗产保护与城乡发展研究中心 北京 100085）

历史文化名城（以下简称“历史名城”或“名城”）作为“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市”（《文物保护法》定义），是中国文化遗产体系的重要组成部分。中国的名城保护制度建立三十余年来，随着134座国家级名城的逐批公布，名城保护体系和理论方法不断丰富和深入，法律法规和技术标准不断完善。在历史文化名城保护的三级框架“文物——历史街区——历史名城”中，文物是历史文化名城最核心的物质文化遗产载体，对承载和展现城市历史文化特色与价值具有不可替代的重要意义。

《历史文化名城名镇名村保护条例》规定了县级以上地方人民政府、国务院建设主管部门、国务院文物主管部门对历史文化名城、名镇、名村的评估、保护和监督管理职责。可以看到，历史文化名城不仅涵盖丰富的遗产类型，而且涉及多方管理主体、多种保护形式，故而对名城的相关评估工作不同于世界遗产、考古遗址公园等单点或小范围遗产评估，作为一种综合遗产体系，在针对性与综合性方面将会有更高的要求。文物是名城最重要的资源，对名城中文物的评估首当其要。

但是目前由于多种原因，我国名城中的文物保护评估，无论是在制度层面还是操作层面都还相对薄弱，《国家历史文化名城保护评估标准（试行）》和《中国历史文化名镇名村评价指标体系（试行）》仅是申报审核确认名城的标准，名城公布后的保护管理制度体系中尚未有系统的评估办法。

作为一种科学的管理手段，对名城内文物保护状况进行跟踪评估的目的在于，深入了解名城中文物保护的实际状况，总结保护利用管理中的成功经验，及时发现存在的问题、面临的挑战以及背后的原因，引导推动地方政府对文物保护和名城保护工作的重视，促进社会对于名城和文物保护的更多关注。

因此，2016年国家文物局委托清华同衡遗产保护与城乡发展研究中心课题组开展“历史文化名城（文物）保护评估研究”（2016-2017），旨在结合当前国家政策和相关要求，开展历史文化名城中文物保护评估的相关研究，建立一套科学完善的评估体系，全面掌握名城中的文物保护工作现状、促进名城中文物的科学管理。

一、研究方法和技术路线

“历史文化名城（文物）保护评估研究”是以有关法律法规和政府文件为依据，在研究分析有关研究成果的基础上，充分借鉴国内外遗产评估实践的方法和标准，采用文献研究、法规梳理、现状分析等研究方法（图1），具体技术路线包括：

1.明确名城中文物保护的特殊性。通过对名城保护概况、名城保护体系、名城与文物关系、文物在名城中重要意义的梳理，明确名城中文物保护的特殊性，这是名城开展文物保护与一般城市开展文物保护的不同之处。

2.遗产评估案例研究。对国内外遗产评估的相关研究成果进行系统搜集分析，学习总结世界文化遗产、政府绩效评估等的评价、评估理论和方法，为课题研究提供理论支撑和方法借鉴。

3.通过法规梳理，明确评估重点、要点。通过学习和研究各项相关的法律法规、部门规章和政府文件，准确把握我国文物保护的总体方针、政策和法定事项，明确评估研究的重点、要点，为开展评估研究工作奠定基础。

4.保护现状分析。通过名城文物保护状况工作报告、网上政务公开信息等，对各名城文物资源基础工作、文物本体及环境保护、文物利用和文物管理工作进行了基本情况的摸底，为指标的选取提供参考。

5.建立评估体系。明确名城中文物保护特殊性后，在法规梳理、案例研究、现状分析的基础上，根据评估体系构建思路初步建立评估指标体系，并通过地方文物部门试填、专家座谈等方式，广泛听取专家、文物部门管理者、遗产保护工作者的意见，并对指标体系进行了调整和完善。最终形成指标体系、申报书、研究报告等研究成果。

二、认知名城语境下的文物保护

正确认知文物对于名城保护的重要意义，以及名城语境下文物保护的特殊性，无论是对文物自身还是对名城保护都有着积极意义，更是名城中文物保护评估工作的重要切入点。

（一）文物对于名城保护的重要意义

文物是城市发展历史的印记。作为“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市”，名城中的文物不是独立的个体，而是依赖名城语境下的“文物资源包”，有着不同于个体文物的整体意义。

1.文物是名城存在的基本资源

文物是构成历史文化名城的基础要素之一，是名城得以存在的基础性资源和城市财富。各级不可移动文物以及地下文物埋藏是名城历史积淀过程中的珍贵物质遗存，相比较一般城市，名城文物资源具备文物基数大、优质文物多、潜在文物多的分布特点。如济南，名城保护范围内分布着大量不可移动文物和地下文物资源（图2）。

2.文物是名城历史文化价值的核心载体

历史文化名城中的文物资源是城市传统格局、历史风貌等的重要组成部分，也是名城遗产价值的核心物质载体。城市聚落起源与变迁、城市阶段性发展特征、重要历史事件见证、城市营建格局、地方特色风貌等名城价值的彰显离不开文物资源的直接支撑和集中体现。以承德为例，历史文化名城保护规划中划定的“清帝北巡御道文化线路”，是清帝北巡文化的主要部分，线路代表节点上分布着的大量重要文物资源（图3）。

3.文物是培育名城特色空间的重要基础

名城特色空间的营建和培育离不开向传统城市学习。文物及其周边历史环境，一方面作为城市传统文化得以保存与传承的历史性空间场所，是城市风貌整体性、文脉延续性的重要内容；另一方面也是城市现代特色文化空间营造、文化遗产存量更新的重要创作源泉。以正定为例，大悲阁、凌霄塔、澄灵塔、华塔、须弥塔、南门等重要文物，是塑造正定城市特色的关键要素（图4）。

（二）名城语境下文物保护的特殊性

历史文化名城作为复合型城市遗产，在实施文物保护过程中要考虑传承性、活态性，做到可持续发展，这是名城开展文物保护与一般城市开展文物保护的不同之处。

1.重视兼具文物自身价值与名城历史价值的文物资源

价值是文化遗产保护所有工作的核心与出发点。对于名城中的文物来说，一方面，它们自身即为遗产，具有历史、科学、艺术价值；另一方面，这些文物也是名城遗产体系的重要组成部分，参与名城遗产价值的构建，是彰显名城价值的核心载体。因此，名城中文物保护、展示利用、管理的所有环节，既要关注文物自身的价值，也要充分关注名城的整体价值。

2.基于名城中文物的系统性和关联性开展相关工作

《中国文物古迹保护准则》《历史文化名城名镇名村保护条例》《历史文化名城名镇名村保护规划编制要求（试行）》均强调了文物与历史文化名城的完整保护。在旧城区改造的过程中，一些文物虽然被保护下来，但周围环境却遭到破坏，留下孤零零的文物。这样的文物保护并没有遵循完整性的原则。比起单点文物和一般城市中的文物，名城中文物的保护应该更加重视完整性。一方面，名城中有些文物资源之间具有强烈的系统性及关联性，如广州的革命史迹、北京的古都文物等，都可以看作名城中不同主题的“文物资源包”，是一个有机整体。另一方面，名城中的文物是烘托名城整体风貌的核心载体，与历史街区、历史城区之间具有关联性，名城环境是文物最大的历史环境，在保护时要有一个整体意识。

3.文物的活态保护具备独特的优势

与一般城市相比，名城所具备的城市历史环境与城市生活氛围，使得文物原有的居住、宗教、经济、交通等多元功能就地活态保护的可能性和可操作性更大。名城中的文物保护工作与当代生活保持着密切联系，与一般城市相比，名城拥有更加深厚的“文物环境”。在这种环境下，文物延续着原有使用功能的情况更加突出，比如历史街区的居住功能、宗教场所的宗教功能、传统商业的经济功能等，具有显著的“活态”特征，就地进行活态保护和管理的可能性和可操作性更大。同时，对于那些原有历史功能已经弱化或已经消失的文物来说，如古代手工业特征明显的景德镇、宜兴等名城中的文物，文物自身价值往往就是名城价值的一部分。在合理恢复原有功能或赋予适当新功能方面，具备较高的现实意义和实施条件，也往往能够取得更好的活化利用效果。

4.管理过程中规划协调要求程度高

与一般城市中的文物保护不同，名城中的文物所在地涉及从细节到宏观的不同层次，复杂性突出，保护和管理工作往往需要综合考虑城市总体规划、历史文化名城保护规划、文物保护单位保护规划、风景名胜区保护规划、控制性详细规划等多个层面。当不同的保护区划进行协调时，需格外注意文物的保护范围与建设控制地带、历史文化街区的核心保护范围与建设控制地带、历史城区的保护范围这三者之间的衔接，因为不同的保护区划对应着不同的保护措施与管理要求。名城中文物的保护涉及各类规划，比一般城市中文物保护所要处理的理论和技术问题更加复杂，应避免出现有所冲突、各司其“界”、“一刀切”等情况出现。实现“多规合一”也绝不是简单以既有规划的划定为依据来处理问题，而是需要能够在发生问题冲突时合理协调予以解决。

三、评估体系构建

评估体系的科学性和合理性，是评估研究的核心内容和评估实践得以顺利开展的根本保障。课题组在构建评估体系时，主要进行了以下五个方面思考及具体工作：

（一）指标体系构建思路

1.指标体系反映名城中文物保护事业的基本内容

指标体系以《文物保护法》规定的文物工作方针“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”为基础，结合我国名城中文物保护工作的重点内容，选取文物资源管理、文物保护、文物利用、体制机制创新四个一级指标。然后再选取能够客观准确地反映具体工作内容的若干指标成为二级指标和考察要点。

2.指标体系体现名城中文物保护的特殊性

指标体系的构建以体现名城中文物保护的特殊性为设计思路，在指标和考察要点确定的过程中，尽量结合前文提到的“更加重视完整性原则”“文物活态保护更加具备优势”“规划协调要求程度高”等特点，设计“整体性环境保护”“系统性开放展示”“加强统筹协调机制”等二级指标，多项考察要点亦如此。

3.指标体系符合现行法律体系和行业准则所设定的基本事项

指标体系紧紧围绕我国现行法律法规和行业准则对名城中文物保护所设定的基本事项，来选区评估指标，以使得指标体系的几乎每一个指标和考察要点都具备充分的法律基础和可操作性。

4.指标体系指示名城中文物保护的现状问题

评估指标体系的构建重点关注已有的现状问题类型，通过“问题导向”全面摸底各名城的工作现状。评估指标根据已经搜集和总结的现状问题资料，在对过去和现在分析的基础上，设计出未来解决问题和引导发展的指标和考察要点。

（二）评估指标择取标准

历史文化名城从整体上来看是我国文化遗产保护水平相对较高的城市，对于这类城市中的文物保护进行评估，需要避免指标细节“面面俱到”、评估重点不突出。在确保指标体系的系统性和完整性同时，注重指标的精炼化，突出行业发展的“需求导向”，突出名城文物保护工作的重点、难点和瓶颈问题（图5）。因此，在通过基础分析得到的众多指标中，指标择取与设计优先选择：

1.能够反映“名城文物基础工作的覆盖程度和实施力度”的指标

历史文化名城是由国务院公布的国家级文化名城，承担着比一般城市更加严格的保护责任，因而在文物保护工作标准上应该要高于一般城市，而达到全面高标准保护。名城的保护范围包括历史城区和其他需要保护、控制的地区，这些区域内的各级文物都需要进行全面的保护，因此设计“建立文物资源数据库”“定期文物调查、定级、公布”等考察要点。全面保护还应以各级各类文物均不出现文物险情作为终极目标，在“及时排除文物险情”“文物保养制度”等考察要点中有所体现。

2.能够反映“名城文物整体保护与系统利用情况”的指标

一方面，与名城中文物密切相关的整体环境应该得到有效保护。区别于一般城市文物保护工作，名城中文物的保护必须重视“整体性环境保护”。因此设计“严格保护处于历史城市传统轴线、景观视廊中的文物及其环境”“保留文物周边清晰的视线通廊”等考察要点。另一方面，名城中文物资源相互之间关联性强，应该得到系统利用。“制定并实施名城文物展示规划或计划”“形成名人故居游等主题参观线路”等指标就对名城中文物的整体与系统性保护利用进行了考察。

3.能够反映“名城中低级别文物保护利用情况”的指标

尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的保护，是我国文物保护工作中普遍面临的一项难点工作，名城同样面临保护力度不足、拓展利用缺失的问题。因此，针对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物设计“及时定级核定公布”“建立档案资料、设立保护标志”等考察要点，对低级别文物的保护利用工作进行引导。

4.能够反映“名城文物部门管理决策质量情况”的指标

妥善处理好文化遗产保护与城市现代化建设的关系，是名城必须面临和解决的问题。名城保护工作由住建部门会同文物行政部门共同管理，文物行政部门作为名城中文物资源的主管机构，应积极参与名城管理，正确协调文物保护与城市现代化建设的冲突问题。因此设置“设立专门的文物行政部门，制定名城文物保护法规和保护利用导则”“文物部门牵头成立文物审查委员会”等考察要点，对文物部门在名城体制内实施文物保护的管理与沟通的决策质量进行评估和引导。

5.能够反映“社会公众参与情况”的指标

公众是文化遗产保护的重要利益相关者和参与者。名城中文物与公众之间的接触和摩擦程度明显高于一般城市，需要正确处理好文物保护与社会公众之间的关系。因此，需要设计“完善社会参与机制”这样的二级指标，以及“文物保护利用重大事项广泛听取民意”“鼓励社会资金、社会力量参与”等考察要点。

最终，通过以上五个择取标准确定形成了由4个一级指标、9个二级指标、27个考察要点构成的《历史文化名城（文物）保护评估指标体系》，实现对名城中文物保护状况达到一个全面立体的评估。

表1 历史文化名城（文物）保护评估指标体系及权重

（三）权重和分数设置

指标体系构建后，课题组采用德尔菲法③又称“专家咨询法”，指通过多轮次调查专家对问卷所提问题的看法，经过反复征询、归纳、修改,最后汇总成基本一致的看法。，邀请国家文物局及地方文物部门相关管理者、文物保护及名城保护领域专家、公共管理领域专家、遗产保护资深技术人员等数十位代表对于一级指标、二级指标的分数和权重比例进行分配，并对二级指标的各考察要点进行重要性排序。以参与专家意见为依据，确定了最终指标体系的权重（见表1）。

分数设置上，文物资源管理、文物保护、文物利用、体制机制创新四个一级指标满分各100分，分配给相应的二级指标和考察要点。评估总分满分100分，文物资源管理得分占15%，文物保护占35%，文物利用占20%，体制机制创新占30%。总分最终分为优良、合格和不合格3档，其中80分以上为优良，60～80分为合格，60分以下为不合格。

（四）申报书设计

指标体系建立后，根据课题组编制的《历史文化名城（文物）保护评估申报书》，由名城所在地文物主管部门在评估过程中按要求进行填报。申报书在设计过程中遵循以下几点原则：一是要体现评估指标体系中所有指标所对应的考察要点；二是要便于文物主管部门理解、填写和提供资料；三是要便于评估机构根据填报内容进行快速判断其真实可靠性。

申报书按照指标体系的结构进行设计，共分为三部分。

第一部分为“名城及文物概述”，包括历史文化名城基本情况，历史文化名城内的文物情况，与名城格局、古城址变迁、名城价值特色紧密相关的重要文物等。这一部分内容不涉及评分。

第二部分是申报书的评估主体内容，针对四个一级指标及其对应的全部二级指标和考察要点，对他们所涵盖的内容进行细化提问，提问及评分方式分为定量及定性两种（详见下文）。

第三部分是附件清单，分为附件表格和其他附件材料，这是填报单位为所填写内容提供的相应证明材料，能够帮助评估机构判断填写内容是否属实。

（五）评分方法

定量评分：对于部分考查要点可分类、可量化处理的特点，采用定量评分的方式，重点反映文物保护、利用、管理的各项业务活动和目标的完成量。具体分成两种情况，即分档定量评分和累加定量评分。

定性评分：部分考察项无法通过绝对量化的方式来考察，需要进行定性判断，重点反映文物保护、利用、管理的各项业务活动和目标的是否完成和完成程度。具体分成两种情况，即目标达成定性评分和程度分档定性评分。

结语

评估体系建立之后，对其合理性和可操作性的检验成为同样重要的研究内容。课题组首先选取了昆明、济南、敦煌等名城进行了试填工作，并针对反馈意见进行了申报书的修改和调整。随后在2017-2018年开展了“历史文化名城文物保护评估试点项目”④具体成果参见本期贾宁等《县级国家历史文化名城文物保护评估报告》。在评估试点工作中，围绕文物资源管理、文物保护、文物利用和体制机制创新，对40座县级行政级别的国家历史文化名城（以下简称“县级名城”）开展文物保护工作的综合评估。试点评估工作有助于全面了解县级名城中文物的保护情况，总结经验、发现问题、分析原因，并提出后续政策完善的相关建议，促进县级历史文化名城文物保护及管理水平的提高。

通过对试点评估的得分结果分析，课题组发现书面评估和现场复核的结果基本一致，目前的指标体系也基本可行，只有某些考察要点由于政策原因和执行情况在未来需要微调，比如不再考核“文物审查委员会”、不再单独考核“签订文物保护责任书”等。另外，课题组发现，在“四有”工作、本体保护、整体性环境保护、系统开放展示、法规政策制度5个二级指标方面，各县级名城的得分率中位值达到60%，说明工作开展情况相对较好；文物调查认定、社会参与机制2个二级指标的得分率中位值为50%，工作开展情况一般；服务社区发展、统筹协调管理2个二级指标的得分率中位值为30%，工作开展相对较差。由于评估工作属于动态评估，在未来的评估工作中，课题组将对开展情况较好的二级指标进行权重的调低，并调高开展情况较差的二级指标的权重，以发挥“以评促改、以评促建”的作用，不断提高各级名城文物保护和管理的综合水平。