国外发达国家农药使用管理经验及启示

王绪龙 姜 健（.渤海大学 管理学院，辽宁 锦州03；.天津电子信息职业技术学院经济与管理系，天津300350）

随着社会的发展及人们生活水平的提高，消费者的消费理念也随之由温饱型向享受型转型升级，人们对农产品的质量安全水平也提出了更高的要求，越来越偏好绿色、有机等安全农产品。但是在农产品的生产过程中，农户使用农药进行病虫害防治时，极有可能发生使用不安全农药、超量使用农药、不遵守农药安全间隔期等违规行为，导致安全农产品有效供给不足的情形发生，直接影响到消费者的身体健康，也使得环境污染等方面的问题层出不穷。如何为广大消费者提供安全、营养、新鲜、优质的农产品，减少无效、有害的农产品供给，是我国当前农业供给侧结构性改革的重点方向。政府有必要对农户的生产行为尤其是农药使用行为进行必要且有效的监管，而国外发达国家在如何约束农户农药使用行为方面积累了值得我们借鉴的成功经验。因此，借鉴国外农药使用管理模式，提高我国农户农药使用的管理水平以保障农产品质量安全，具有重要的现实意义和应用价值。

一、国外主要发达国家的农药使用管理模式

（一）美国农药使用管理模式

1.美国对农药使用的规章制度

美国最早针对农药使用的法律法规可追溯到1906年颁布的《食品与药品法》与《肉类检查法》。1938年通过实施的《联邦食品、药品和化妆品法》，对食品的质量、容器及特性做出了具体规定，成为农产品质量安全管理的基本法。20世纪50年代，美国食品加工业滥用食品添加剂、农业滥用农药等问题日益严重，为规范食品添加剂与农药的使用，美国出台了《食品添加剂修正案》《色素添加剂修正案》《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》。1970年成立了美国环境保护署（EPA），颁布了《国家环境政策法》，以增强对农业产地生态环境的保护与管理。美国于2002年颁布了《公众健康安全与生物恐怖主义预防应对法》，将食品安全提升到国家安全的战略地位。2011年对1938年的《联邦食品、药品和化妆品法》进行修订，签署了《FDA 食品安全现代化法》，通过预防战略加强食品安全监管体系，提高食品质量安全水平。

2.美国对农药使用的监管体系

美国的农药使用监管体系包括对农药自身的监管及对农药使用的监管。美国对农药自身的监管主要实行农药登记制度，这是一个行政、法律、科学的过程，一般要经过农药登记、农药再登记、农药登记再评审三个环节。环保局根据法律授权在农药登记流程对农药的成分、适用的场所及作物、不同作物适用的剂量、时间、频率、储存条件等进行评审。在评审时，环保局通过风险评估来确定农药对环境、人身健康产生危害的潜在风险，如评估农药的使用对野生动物、植物及人类的危害，通过喷雾漂移、径流或淋溶等手段评估农药使用对地表水的污染。在农药使用监管方面，美国各州会围绕农药毒理分析、用量分析及农药残留等方面对农药的使用进行检查，并详细记录检查结果，确保农药规范使用。依据对农药使用量及残留量的重新评估，定期修订农药使用量及残留量的标准。

为了能够更好地对农产品质量安全进行监管，美国从2001年开始积极推进食品可追溯体系的建立，一方面颁布实施食品追溯相关的法律、法规；另一方面，利用国际物品编码协会的ENA.UCC 编码系统，实现食品质量安全信息的可追溯性。2002年，美国国会通过了《生物反恐法》，明文规定种植企业必须建立食品安全可追溯制度，具体包括农业生产环节可追溯、包装加工环节可追溯、运输销售过程可追溯。2004年5月，美国又实施了《食品安全跟踪条例》，跟踪条例要求所有美国国内与食品相关的企业必须对食品流通进行全过程的记录。美国政府还推广HACCP （危害分析与关键控制点，Hazard Analysis Critical Control）系统，通过支持和监管两种方式进行重点环节的食品安全管理。由于美国按照农产品的门类进行分类管理，因此，对农产品质量安全监测主要依靠其管理标准、管理系统及认证系统，根据农产品的不同种类，分为区域性与全国性监测机构。除了联邦食品监测系统之外，美国还建立了家庭农场自查系统，具体包括农业市场局新鲜果蔬监测机制、联邦谷物监测机制、农业部畜禽产品监测机制等。为了确保监测质量，美国食品药品管理局（FDA）和农业部食品安全检验局（FSIS）分别建立了专门用于监测的政府实验室，同时各州、县等地方政府也建有相应的监测机构。

3.美国农业经济组织对农药使用的约束

农业合作社是美国农场主自发联合组建的互助型经济组织，是将农场主与农资、农技、农产品销售市场连接的服务体系，发达的农业合作经济组织构建了美国现代化农业重要的组织基础。美国目前参与农业合作社的社员中80%以上是农场主，因此，美国一半以上的农产品经由合作社进入市场。美国农业合作社建立了完善的电子商务平台，合作社成员首先可以通过探测终端，实时获取农田、作物、土地情况的数据，借助服务器的分析，做出施肥、病虫害防治的决策；其次，社员可以通过农业电子商务平台发布和分享农业日志，专业团队依此给出科学建议；再次，通过农业电子商务平台，合作社成员进行收集农业信息、采购物资、销售农产品等，增加农产品进入市场的途径，减少交易程序，提高农产品市场竞争力。通过提高农业合作社的组织程度，建立低投入、高产出的绿色农业发展模式，减少化学农药与化肥的使用，规范农户化肥、农药及农膜的使用量，使其控制在保证农产品质量安全标准之下。

（二）日本农药使用管理模式

1.日本对农药使用的规章制度

日本针对农药使用的法律法规最早可追溯到1948年颁布的《食品卫生法》和《输出品取缔法》。日本进行农药使用管理最基本的两部法律是《食品安全基本法》和《食品卫生法》，除此之外还包括《农药残留规制》《农药取缔法》《剧毒物取缔法》《JAS 法》等。日本于2006年修订了《食品卫生法》，将农药残留标准从250 种增加到799 种，制定了有毒、有害物质混入的预防措施与标准，同时规定生产者必须提供食品所用的农药资料。《农药取缔法》强化对农药使用的管理，对于那些未登记的农药，严禁生产、进口与使用；如果农户违规使用农药，如超量使用或者将农药使用在未规定的作物上，处以100 万日元以下罚款或3年以下有期徒刑。《剧毒物取缔法》对剧毒物质的生产、销售、保存、使用等都设置了严格的限制条件。进入21世纪后，日本相继出台了《农药残留规则》《农药危害防止运动实施纲要》《农地管理法》《农业环境规范》《食物、农业、农村基本计划》《有机农业促进法》等相关法律法规，这些法律法规相互促进、相互协调，形成强有力的法律体系保障农户规范使用农药。在这一系列严格的法律法规下，生产者对规范使用农药的重要性非常了解，在实际操作过程中，都认真履行自己的权利和职责进行安全生产，日本市场上90%以上流通的农药属低毒农药。

2.日本对农药使用的监管体系

日本对农药进行管理的机构是农林水产消费安全技术中心的农药检查部，主要职责是进行农药登记检查。包括审查申请书、试验成绩资料等，检查农药样品，设定农药适用的作物名、适用的病虫害名、农药的使用方法、农药安全间隔期以及注意事项等，将登记证交付登记申请者，同时日本各都道府县的农药管理机构承担农药登记后的安全管理工作。日本厚生劳动省、环境省及其下属部门在确保农药登记、生产、销售、使用等环节的安全性方面也起到了非常大的作用。

为了能够更好地对农产品质量安全进行监管，日本实行了“肯定列表制度”和农产品可追溯制度。“肯定列表制度”（Positive List System），全称“食品中残留农业化学品肯定列表制度”，是日本于2006年开始实施的一项制度，目的是加强食品中农药、兽药及饲料添加剂等农业化学品的残留管理。该制度对包括饲料添加剂、农药和兽药在内的799 种农业化学品残留最大限量做出了规定，具体包括“沿用原限量标准”“禁用物质”“暂定标准”“豁免物质”“一律标准”五大类型。日本政府为了全面贯彻落实“肯定列表制度”，安排专门的资金预算用来农产品质量安全检查、认证、培训及仪器设备的更新等。日本农林水产省设立了农林水产消费技术中心；成立了用来防治植物病虫害的县级防治所180个；设立了用于动物防疫方面的1 个本所、6 个支所及17 个派出机构，170 个家畜保健卫生所。同时厚生劳动省在东京、横滨、神户等地设立了13 个口岸检验所，用于对进口农产品进行安全检查；对进口商的农产品进行抽样检查，当质量安全不达标被发现后，将提高50%的检查频次；如果发现两次不达标，每一批均开箱采取指令性检查，且指令性检查过程中发生的全部费用均由进口商承担[1]。

日本农产品可追溯制度的完善始于1997年对疯牛病的应对。2003年日本国会通过了《牛个体识别信息管理及联络特别措施法》制定了牛肉销售履历表制度，并于2006年将肉类、蔬菜等农产品纳入可追溯制度范围内，要求农产品要有生产者、产地、农药使用等信息。日本对农产品质量安全监测主要以农林水产省为核心，并在监测系统中并存着第三方监测机构，该机构的监测结果具有法律效力，在日本的农产品质量安全监测体系中扮演了重要的角色。日本的农业协同组合（农协）会为其生产的农产品分配相应的“身份证”，通过该“身份证”，消费者可以在网络上查询到由农户提供的关于农产品的相关信息，如农产品的名称、农产品的产地、农药的品种、农药的使用频率、农产品的收获与上市日期等。同时安装可查询终端，方便消费者对农产品生产及流通环节的全部信息进行查询。2011年7月日本对进口农产品实施可追溯性法规，并将农产品原产地可追溯至县级，通过进一步完善农产品可追溯体系，提高对农户生产行为的规范力度，保障农产品质量安全。

3.日本农业经济组织对农药使用的约束

日本于1947年颁布的《农业协同组合法》，确定了日本“农协”的合法地位，日本农协由全国农协和县级基层农协二级组织构成。农协作为日本农业社会中遍及全国的农业合作经济组织，在促进农产品安全生产中发挥了重要作用。首先，在生产全过程中为农户提供指导与帮助。包括：收集农药使用的品种、频率，农产品收获与上市等信息，建立农产品可追溯系统的数据库；监控农协内农民农药使用行为并对农产品农药残留进行检测，只有符合规定标准的农产品才被准予上市。其次，日本农协向成员提供保险、信用等服务。当成员遭受意外灾害时，通过农业保险减少农户损失，降低其生产风险。借助成员相互存款，提供长期低息农业资金给有需要的农户。同时，日本农协组织发展了“环境保全型绿色农业”模式，通过农业有机物还田，控制化学农药和化肥的使用量，保持土壤的肥力。

（三）欧盟农药使用管理模式

1.欧盟对农药使用的规章制度

欧盟通过《通用食品法》监管食品的安全生产，建立欧盟食品风险分析机制，对食品安全生产形成普遍的约束。首先，严格控制农药的使用，确保农药残留控制在合理范围内，避免损害身体健康；其次，完善农产品上市前检测、检验的相关法律法规，按照规定严格执行卫生安全标准；再次，从卫生安全、成分构成、包装等方面控制其他国家农产品的市场准入。为了使各国农产品质量安全规制体系得到统一，欧盟于1997年颁布了《食品安全绿皮书》，2000年颁布了《食品安全白皮书》，构建起完善的食品安全监管体系。如今，欧盟已经形成覆盖各农产品类别、涵盖有关农产品质量安全的20 多部法律，对欧盟各国的农产品质量安全规制尤其是农药使用具有指导意义的法律体系。在欧盟食品安全的法律框架内，各成员国根据自身实际情况，又各自形成了一套监管体系。

2.欧盟对农药使用的监管体系

目前，欧盟各国实施了完善的农药登记制度，具体包括农药有效成分登记和农药产品登记[2]，农药有效成分登记适用于欧盟各成员国，在所有区域都有效。在农药有效成分登记基础之上，可以申请农药产品登记认证。同时，欧盟在第1107/2009 号法令中就农药产品登记出台了比较评估与产品替代机制，即更安全的替代农药出现时，某种包含特定成分的农药登记申请可能被驳回。欧盟在农药登记的基础上，建立了农药再登记制度，对已登记的农药产品及有效成分实施动态监管，逐步淘汰高毒、高风险农药品种。在法令中，欧盟就有效成分登记与再登记的周期进行了规定，首次登记的有效成分周期不超过10年，再登记的有效成分周期不超过15年，豁免登记的有效成分进行再登记的周期不超过5年。在控制农药成分与农药产品基础上，欧盟通过1107/2009 号法令加强对农药经营使用的管理，并对农药的经营、使用做出详细规定：要求欧盟各成员国以降低农药使用频率为目标，制定国家行动计划；对农药经营人员及专业施药人员进行技术培训并实行资格认证制度；对农药的销售、使用情况进行记录；建立农药药械认证体系并对其定期监督检查；对于特定区域如学校、公园、儿童活动场地、运动场所、水源地、医疗设施临近区域等场地场所限制或禁止使用农药。欧盟对393 种农药制定了最大农药残留量的标准，对127 种农药制定了临时农药残留限量标准，对39 种农药有效成分不设定最大农药残留限量标准。欧盟各成员国或相关的公民组织、制造商、生产商、进口商等均可作为最大农药残留限量限定的申请者提出申请。欧盟为加强对农产品农药残留的管理，对农药残留进行监测管理，并制定了奖惩制度。对超过农药残留限量标准农产品的生产农户处以停产、大额罚金甚至禁止其从事农业生产的惩罚，对按照规范使用农药生产标准农产品的农户给予补贴和奖励。同时欧盟对农药产品还实行预警机制，当发现某农药产品存在着潜在危害，不仅停止该农药产品的使用，同时还要销毁相应的农产品。

欧盟农产品可追溯体系建立始于疯牛病爆发的1997年，并于2004年颁布相关法令，要求对所有在欧盟境内销售的农产品进行跟踪和追溯，采用全球统一的技术标识系统，在全球范围内可以实现无缝对接。同时规定产品生产环节、加工环节和销售流通环节的信息要保留两个月，使得农产品从生产到销售的每一环节都纳入可追溯体系，这有助于及时发现对环境、健康的不利影响因素。

3.欧盟农业经济组织对农药使用的约束

欧盟不同的成员国发展农业合作经济组织的模式不尽相同，各有特点。以德国为例，德国以农业合作经济组织为龙头，发展农业产业化，实现了小农户与大市场的联结，提高了农户的话语权与市场地位。目前德国80%的农场主加入了农业合作经济组织，市场上超过75%的农产品是通过农业合作经济组织销售出去的。德国的农业合作经济组织发展了“绿色能源农业”模式，这种模式要求在农业生产中采用对环境无害的除草方法，严禁使用化学合成农药；对含有过多有害物质的化学肥料实行控制，实现长效复合肥与有机肥料的推广应用；回收利用农业废弃物，使环境保护与农业发展相结合，协调统一，形成良性循环。德国的农业合作经济组织为了发展绿色能源农业，为成员提供与生产资料投入相关的服务，包括农药、化肥、种子的生产、采购和供应。为成员构建完善的服务体系平台，提供技术培训、咨询等服务。

二、发达国家农药使用监管的可借鉴经验

从美国、日本、欧盟的农药使用管理模式来看，有以下几个方面值得我们借鉴与学习：

（一）农药使用管理相关的法律法规完备，职能部门权责清晰

完备的法律法规是开展农药管理的制度基础，分工明晰、科学的职能机构则是落实规范使用农药的组织基础。美国的《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》《联邦食品、药品和化妆品法》，日本的《农药管理法律》《转基因食品标签法》，欧盟的《食品安全基本法》《食品卫生法律》等不同层次的农药使用方面的法律，形成了相对严格的规范农药使用的农业法律法规体系。欧盟已经形成了覆盖各农产品类别、涵盖有关农产品质量安全的20 多部法律，对欧盟各国的农产品质量安全规制尤其是农药使用具有指导意义的法律体系。同时，美国、日本、欧盟各国对农药的管理都采取了相对集中的管理体制，有利于及时、有效地履行监管职能。从国家层面高度重视农药使用监管，加大财政投入，提高农药残留检测机构的专业水平，并对违规使用农药行为加大处罚力度，为规范农药使用行为构建高压的外部环境，以提高农产品质量安全。

（二）具有鲜明特色的农药使用监管体系和农产品质量安全信息可追溯体系

美国、日本、欧盟的农药使用监管体系各具特色。在美国的农药登记制度中，环保局对农药进行评审，各州会围绕农药毒理分析，确保农药规范使用，修订农药使用量及残留量的标准；日本的农林水产消费安全技术中心进行农药登记检查，各省及其下属部门在确保农药登记、生产、销售、使用等环节的安全性方面也起了非常大的作用，通过“肯定列表制度”，对包括饲料添加剂、农药和兽药等农业化学品残留最大限量做出了规定，为了全面贯彻落实“肯定列表制度”，安排专门的资金预算用于农产品质量安全检查、认证、培训及仪器设备的更新等，另外还设立了农林水产消费技术中心、县级防治所和口岸检验所等；欧盟各国实施了完善的农药登记制度，农药有效成分登记适用于欧盟各成员国，在所有区域都有效，在农药登记的基础上，建立了农药再登记制度，对已登记的农药产品及有效成分实施动态监管，逐步淘汰高毒、高风险农药品种，通过1107/2009 号法令加强对农药经营使用的管理，并对农药的经营、使用做出详细规定，建立农药药械认证体系并对其定期监督检查，为加强对农产品农药残留的管理，对农药残留进行监测管理，并制定了奖惩制度。

美国、日本和欧盟对农产品质量安全的监测十分重视，都建立了农产品质量安全信息可追溯系统。作为农产品质量安全管理的重要手段，农产品质量安全信息可追溯系统对规范农户农药使用行为非常有效。它们的政府都构建并完善食品可追溯系统，利用先进的信息管理技术，对农产品设立标准号码对其跟踪，一旦出现农药残留超标的行为，就可以根据获得的信息将其退出市场。在美国、日本、欧盟，违反农产品质量安全标准的农户既要承担民事赔偿责任，同时还要受到行政与刑事制裁。2004年5月美国颁布了《食品安全跟踪条例》，同时推广了HACCP 系统。2006年日本将肉类、蔬菜等农产品纳入可追溯制度范围内。欧盟于2004年颁布相关法令要求对所有在欧盟境内销售的农产品进行跟踪和追溯。这些举措有效地促进了农户规范使用农药。

（三）农业合作经济组织的健康、良性发展

美国、日本、欧盟各国农业合作经济组织的健康、良性发展是保障农药规范使用的重要手段。无论是分工细致的美国农业合作经济组织，还是日本全能的农协，亦或是欧盟多样化的农业合作经济组织，都是农户与市场、农户与政府相连接的重要纽带，通过控制生产环节、传播农药使用技术等手段与措施，农业合作经济组织可以有效规范农户农药使用行为。

三、国外发达国家的农药使用管理经验对我国的管理启示

第一，进一步健全农药使用相关规章制度。为确保农产品的质量安全，我国相关部门也采取多项举措，通过完善法律法规、强化监督管理、实施奖励政策等途径，全方位、多角度出台了很多规范农药使用行为的政策，如《中华人民共和国食品安全法》（2015）第四十九条明确规定禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜作物上；《到2020年农药使用量零增长行动方案》（2015）强调到2020年争取农药使用总量增长为零；《全国农业现代化规划（2016—2020）》（2016）指出，要提升源头控制能力，探索建立农药电子追溯码监管制度，推行高毒农药定点经营和实名购买；《农药管理条例》（2017）第三十四条明确规定，农药使用者不得使用禁用农药，剧毒、高毒农药不得用于蔬菜的生产；2017年中央一号文件提出加强农产品质量安全监管，深入开展农兽药残留超标治理，严厉打击不安全超限量使用农兽药等违法行为；2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出要加强农业投入品和农产品质量安全追溯体系建设，健全农产品质量和食品安全监管体制。2018年农业农村部印发的《农业绿色发展技术导则（2018—2030）》指出，推进农业供给侧结构性改革，增强农业质量效益竞争力的必由之路是构建农业绿色发展技术体系。但是在诸多方面仍然存在制度上的缺失和职能部门的缺位，仍然需要进一步完善相关的规章制度，进一步明确各个职能部门的主体责任。

第二，加大农药残留检测力度，加强农产品质量安全追溯体系建设。一是政府要加大对农产品农药残留的检测力度。对农药残留检测力度的强弱直接影响农户农药使用行为，增强对农产品农药残留的检测力度可以有效防范农户违规用药行为的发生。在当前我国农户分散种植、小规模经营的背景下，即使做不到对每批农产品都进行农药残留检测，也要尽可能多地增加检测频率，加大处罚力度。二是要加强农产品质量安全追溯体系建设。通过引进农产品编码技术、电子识别技术、电子标签等技术，实施产品与产地认证、农产品种植过程监督、农产品农药残留检测、产地准出、市场准入等制度，将农产品种植、管理、销售等各环节的数据汇总，建立农产品质量安全数据库，形成从田间地头到餐桌的追溯链条。追溯体系的建立一方面可以保障消费者的知情权，在了解农产品种植者与加工商的全部信息后自行决定是否购买，降低市场信息的不对称性，有效促成帕累托改进，在一定程度上消除外部性所引起的农产品质量安全风险。另一方面，如果发生了农产品质量安全事故，通过追溯体系，可以快速查询出问题农产品的来源，找到农产品生产责任人，进而强化追溯链条上各参与方的责任，做到“源头可追溯、过程可控制、质量有保障”，从根源上解决农户违规使用农药问题。

第三，提升农业合作经济组织的服务功能。我国农产品生产组织程度低，存在着小规模分散经营的特点，政府无法对每次农产品交易都进行农药残留检测，监管成本高，此时应积极发挥农业合作经济组织对规范农户农药使用行为的作用。通过提高农户组织化程度，吸引农户加入农业合作经济组织，才能发挥组织对农户的规范、引导功能，而只有真正给农户带来了切实的利益，组织对农户才具备强大的号召力与吸引力。因此，为提高农户组织化程度，就必须做大、做强组织的集体经济，提高农业收益，同时保障好组员的利益。由于当前我国农资市场商品质量参差不齐，而农业合作经济组织的生产经验较单个农户相比更丰富、更精通采购，因此，通过组织统一采购农药，不仅可以降低购买农药成本，同时农药的来源与质量更有保障，一旦所购农药发生质量问题给农户造成了损失，更容易维权。此外，通过统一采购农药，更容易对农户的农药使用行为进行管理，避免使用不安全农药，从源头上对农户的农药使用行为进行把关。