比较法视野下人民陪审员制度改革问题研究

【摘 要】 随着社会的不断发展，人民陪审员制度在审判活动中的作用愈加重要，是人民群众参与监督审判活动的重要渠道。但在人民陪审员制度实施的过程中，“只陪不审”的现象备受争议，根本是由于制度构建缺乏科学依据导致立法不完善，造成制度目的落空。经过三年的试点改革，全国人大常委会通过了《中华人民共和国人民陪审员法》，这为我国进一步完善陪审员制度提供了法律保障。该法仍遗留了一些实践难题，并提出了新的问题。对此，可以通过借鉴域外的先进做法，在今后的改革中予以关注。

【关键词】 人民陪审员制度 遴选机制 职业化 审理范围 判决产生机制 参审积极性

随着社会进入转型时期，各种矛盾不断涌现，2004年颁布的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）中有关陪审员制度的规定显现了不适应性，各界人士呼吁应对人民陪审员制度进行改革完善。党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”这为我国人民陪审员制度改革提出了明确的方向。人民陪审员改革试点工作从2015年开始推进，经历了2017年中期报告中提出试点工作不甚理想，建议试点工作延长一年后，全国人大常委会于2018年4月27日通过了《中华人民共和国人民陪审员法》（以下简称《陪审员法》），确定了我国人民陪审员的权利义务、任职条件、任职时间、名额、陪审方式等。《陪审员法》相较于2004年《决定》取得了重大的进展，但与域外成熟的陪审制度相比，我国的人民陪审员制度还存在诸多问题。

现代意义上的陪审制度起源于英国，美国借鉴英国传统形成了独特的陪审团制度，成为英美法系陪审制的代表。美国存在大小两种陪审团，也是唯一保留大陪审团制度的国家。大陪审团主要功能是提起公诉，小陪审团的功能是参与刑、民事案件的审判，本文重点研究小陪审团制度。相比于陪审制，我国在早期陪审制度更类似于大陆法系的参审制，参审制与陪审制最显著的差异在于是否对陪审团与法官职能进行划分。陪审制中，二者职能不同，陪审团负责认定案件事实，法官负责适用法律;参审制中，二者共同发挥认定事实与适用法律的作用，不存在职能划分。

我国人民陪审员制度设立的初衷是让人民参与并监督司法，对生活与社会问题提出建议，促使法官作出正确判决。但近些年来，人民陪审员制度已经偏离目标，尤其是“陪而不审”现象备受争议，人民陪审员虽参与庭审并作出判决，但仅形式化参与，但并未起到实质性作用。这种现象致使人民陪审员制度目的落空，造成社会认同感不强等问题。笔者认为以下几方面造成了陪而不审的现象。

一、遴选机制不健全

《决定》规定基层法院选任人民陪审员的方式有两种，一是公民自行申请，二是单位、组织和人民团体推荐，但多数陪审员都是以第二种方式选任的。除了第4条规定的条件外，有些法院甚至暗中附加条件，如陪审员需是党员或具备法律知识等，导致陪审员名单中企事业单位职工、大学教授、党员等比例很高，无法真正代表广大人民群众。我国基层法院的陪审员人数较少且任期较长，同一个陪审员可能会经常参与庭审，与法官和法院之间形成密切关系，致使陪审员可能会顺从法官的意见。这与我国人民陪审员制度的立法初衷背道而驰的，导致人民群众参与司法的愿望落空。

美国陪审制度最具代表性的特点就是公正性与广泛性，美国各州的陪审员名单极其广泛，多数州以人口普查名单、驾驶证名单、纳税人名单等直接作为其陪审员名单，在法官确认案件适用陪审团审理后，通过计算机程序随机抽选候选陪审员，经过回避等程序后形成最终的陪审员名单。最大限度确保陪审员名单的公正性，陪审员可能拥有不同的职业、种族、宗教信仰，不偏好某一群体也不排除某些公民，真正代表了民众意志。美国法典规定，只要是年满18周岁、能够熟练运用英语的美国公民，都应当有在美国联邦地区法院担任陪审员的机会。可见美国法律对于陪审员资格的限制极少，准入门槛低，如此才能真正代表最广泛的社会意志。法国在遴选陪审员时遵循的理念也是陪审员要真正能够代表民众。在法国，只有重罪法庭审理的重罪案件（法定最低量刑在10年以上的犯罪）才可以适用陪审团审理。每年首先由法院院长制定一份重罪陪审员总名单，其次以公开开庭形式在该名单基础上抽签产生审季陪审员名单，在开庭审判前从审季陪审员名单中最终抽取9名陪审员。日本、俄罗斯的做法与法国类似，均经过三次随机抽选，确保陪审团组成的公正性。

我国《陪审员法》中第9、10、11条规定了人民陪审员的遴选制度，吸收了大陆法系的模式，规定司法行政机关应会同基层法院与公安机关，在常住居民名单中随机抽选人民陪审员5倍以上的人员组成候选人，从候选人中随机抽选人民陪审员名单，案件审判前再从陪审员名单中随即抽取人民陪审员。综上，我国现行的陪审员遴选制度与法国、俄罗斯和日本的做法比较类似，在选择人民陪审员的过程中通过三次随机抽选组成三份不同范围的陪审员名单，增加了陪审员组成的随机性。虽然《陪审员法》中保留了由单位、组织和人民团体推荐陪审员的模式，但将其比例限制在总陪审人数的五分之一，确保该模式不被滥用。本次立法的重要突破是将陪审员资格的学历限制由大专以上文化程度降低到了高中以上文化程度，充分扩大了人民参与陪审员制度的范围。本次立法并未具体规定随机抽取的具体方式，笔者认为在实践操作层面，可以借鉴美国和法国的经验，通过计算机程序公开随机抽选陪审员名单。其次，《陪审员法》对人民陪审员的年龄限制由23周岁提高到了28周岁，笔者认为该条件过于严格，不利于提升陪审员名单的广泛性和代表性。纵观世界各国，美国仅将年龄限制在18周歲，日本为20周岁，限制较高的俄罗斯也规定在25周岁以上即可担任陪审员。在今后的改革中，还应借鉴域外经验，适度降低人民陪审员的年龄限制，进一步扩大陪审员范围。

二、陪审员审理范围界限不清

《陪审员法》出台前，我国并未对陪审员审理范围进行限制，人民陪审员与法官享有同等的权力，既可以审理事实问题也可以审理法律问题，这也一定程度上造成了“只陪不审”的现象。陪审员是不懂法律问题的普通人，可以参与案件事实认定无可非议，但在适用法律进行定罪量刑时，陪审员并不具备相关的知识储备，难以从专业角度分析案情适用法律，缺少法官帮助的情形下很难独立理解与审判相关法律问题。法官在法律专业领域的优势不言而喻，虽然立法赋予了人民陪审员与法官相同的表决权与审判权，但合议庭进行评议时法官的专业性使其自然占据主导地位，陪审员甚至无法独立发表意见。法国、日本也存在与我国类似的问题。表面上看陪审员参与事实认定与法律适用，比陪审制的陪审员拥有更多的权利，但实际上由于陪审员缺少法律知识，在法律问题上不得不依附于法官，导致参审制中的陪审员变为职业法官的附属品。

英美法系陪审制对法官和陪审团的审理范围进行了明确划分，陪审团的作用是进行事实审理，法官的职责是在陪审团裁定的基础上量刑。来自不同文化背景、拥有不同社会经验的陪审团成员在看待问题、确认事实的理智性、全面性与多样性上，具有法官的专业法律思维所不具备的优势。陪审团的大众理性或许能更准确地判明案情，但其难以掌握复杂的法律体系和高度技术化的审理技术，让他们处理法律问题只能是勉为其难。法官不干涉陪审团作出的决定，陪审员不参与法律适用的问题。但法律问题与事实问题的界限并不总是明晰的，美国为此设立了法官指示制度，在陪审团对案件事实进行不公开评议之前，法官应向陪审团指示相关的法律概念、法律规则等，以协助陪审团查明案件事实并确认定罪与否，但法官不应当干扰陪审团在评议过程中的决定。

俄罗斯的司法制度改革改变了前苏联的参审制，在陪审团的审理范围方面结合了陪审制与参审制。法庭辩论结束后，陪审团秘密评议前，法官会向陪审团提交一份包含了法律明确规定与定罪有关的事实问题与控辩双方提出的与量刑有关的法律问题的问题列表，其中所列明的問题均应为未接受过相关法律教育的普通民众所能了解并得出结论的，陪审团需对问题列表中的问题进行一一评议并得出最终结果。俄罗斯的做法与陪审制相比，扩大了陪审员审理的范围，陪审员可以审理一部分法律问题;与参审制相比，剥夺了陪审员绝对参与法律审的权力。

我国《陪审员法》将法官与陪审员组成的合议庭分为由法官担任审判长的三人合议庭、由三名法官和四名陪审员组成的七人合议庭两类，对陪审员审理范围进行了区分，三人合议庭沿袭以前的规定，不区分事实认定和法律适用;七人合议庭中，陪审员对事实认定独立发表意见并表决，对法律适用可以发表意见但不参加表决。这与英美法系陪审团的分工不同，美国陪审员负责认定事实，而法官不能参与该过程，只针对陪审员认定的事实适用法律，两个阶段具有相对分离性。但我国的法律规定中，显然法官仍然需要参与事实认定，并适用法律做出判决。这种将陪审员从法律适用程序中抽离的做法，一定程度上可以避免陪审制中事实审与法律审完全分离的弊端。以美国为例，虽然查明事实与适用法律相比，不具有较强专业性要求，但陪审员在事实审理中仍需要一定技巧，否则易掺杂私人情感，形成偏见导致案件受到不公正审理。《陪审员法》中的模式可以保证人民陪审员在认定事实中保持理性中立，但同时应确保陪审员对事实的认定是在不受法官影响下独立作出的。《陪审员法》虽然吸收了陪审制中事实审和法律审分离的做法，但对如何区分事实问题和法律问题并未明确规定。最高人民法院所作的试点中期报告反映出，在司法实践中案件的事实问题与法律问题往往交织在一起，很难完全分开，试点法院也借鉴过域外的事实清单、问题列表等制度。笔者认为，就我国目前的刑事诉讼审理而言，事实问题主要包括被告人被指控的犯罪事实是否真实存在、被告人主观上是故意或过失、是否存在从轻、减轻处罚的情节等等，法律问题则主要包括被告人的行为构成何种犯罪以及量刑问题等。对于情节复杂的案件，可以适用问题列表等做法，由法官对事实问题与法律问题进行区分后，交由陪审员评议并给出意见。

三、人民陪审员缺乏参与积极性

我国人民陪审员制度难以实践并取得社会广泛认可的另一重要原因是陪审员缺乏参与案件审判的积极性，普通公民不愿意参与司法审判活动，个别陪审员甚至试图逃避陪审工作，造成陪审制度在实践中难以推进。一方面，2004年的《决定》虽然规定了参加审判活动是人民陪审员的义务，但未明确违反该项义务应承担的法律后果，陪审员可以随意拒绝不履行职务，一定程度上导致了陪审员参审的积极性不高。域外各普遍将参与陪审工作、履行陪审职责既规定为公民的权利也规定为其义务，在陪审员不履行陪审义务时存在不同程度的处罚措施。在美国，陪审员如不履行正常的陪审义务要被法庭追究责任;法国陪审员无正当理由不得缺席，否则会被科处罚金甚至剥夺陪审员资格;日本规定了多种裁判员义务，如宣誓义务、审理日期出庭义务、遵循法官指示履行职务义务、保密义务等等，违反这些义务将会导致裁判员被解任。

《陪审员法》对此作了修改，在27条第3款中进一步强调了无正当理由不得拒绝参加审判活动，否则会被免除人民陪审员职务并在一定范围内公开通报进行惩戒，构成犯罪的应当依法追究刑事责任。对随意拒绝履行参审义务的陪审员进行惩罚，能够保障陪审员充分参与庭审，积极履行其认定事实的法律职能，实现人民陪审员的制度价值。

另一方面，由于人民陪审员参与陪审工作需耗费其工作时间，法律应当规定对由此可能产生的经济损失进行补偿。美国法院积极保障陪审员的经济权利，确保陪审员在参与诉讼的过程中免于遭受经济损失，马塞诸塞州法律规定在陪审员参与陪审工作的前三天，其用人单位应当支付三天的日薪，三天后则由法院支付每天50美元的经济补偿。该州还设立了“一天”或“一案”两个标准，前者针对未被抽取进入最终陪审团的公民，也应对其发放一天的经济补偿，后者则指对于参加案件审理工作的陪审团成员给予经济补偿的天数应按照案件审理的时间来计算。由于前苏联后期出现过大量陪审员不愿参与履行陪审职能的现象，俄罗斯格外注重保障陪审员的经济权利，自陪审员受到法院召集之日起，陪审员在审判活动过程中会获得同等时间内法官工资的一半，若能证明该补偿少于其本职工资，法院还应支付剩余部分。另外，在案件审理期间法院还需支付陪审员的食宿、交通等必要开支。

《决定》中将陪审员分为有工作单位与无固定收入两类，只对后者给予实际工作补助，对前者仅要求其工作单位不得克扣工资、奖金等福利待遇，这种划分无疑打击了其参与司法活动的热情。《陪审员法》对此进行了统一，将参与陪审工作的经济补偿界定为劳务收入，不论陪审员是否有固定工作，均应对发放补助。其次，《陪审员法》还增加了对人民陪审员工作单位克扣工资等行为的救济措施，基层法院可以向该单位及其主管部门、上级部门提出纠正意见，进一步保障陪审员的权利。

但《陪审员法》依然沿用了之前的规定，将实施人民陪审员制度所需经费列入人民法院、司法行政机关的业务经费，由地方财政负担，并未改进实践中出现的部分地区补助标准过低的问题。地方财政自行确立补助标准，会导致某些经济不发达的偏远地区为陪审员发放的补助完全不足以抵消其参与审判活动的支出。这会加剧陪审员的消极心理，进而萌生不想履行陪審义务的想法，即使被动地参与审判工作，也缺乏自主性，不愿积极了解案件事实、提出意见，打击其参与的积极性，使陪审流于形式。笔者认为，要想提高人民参与法庭审理的积极性，就应当切实保障人民陪审员参加陪审工作的经济补助，不仅要在数额上予以保障，更要保障发放的及时性。可以借鉴域外经验，以陪审员的工资为补助标准或者制定较为统一的补助标准，激发人民陪审员参审的积极性。

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作者简介：杨婧（1995—），女，汉族，甘肃天水市人，学历：法学硕士，单位：上海大学法学院，研究方向：民事诉讼法学