浅析我国行政侵权精神损害赔偿范围*

李丹宁 陈 冰 周孜予

东北林业大学文法学院，黑龙江 哈尔滨 150040

在当今，行政管理机关数量多，管理范围广泛，政府积极行政干预社会经济生活也成为了国家管理的重要方式之一。但由于政府权力在行使的过程中自主性大，政府工作人员就更容易滥用职权，因而有必要建立侵权损害赔偿制度，作为监督、控制行政权力滥用的手段之一。精神损害不同于物质损害的损害范围清楚、损害数额明确、损害程度易查证，其具有不易查证、潜伏期及影响时间长、损害程度难以界定等特点。因此，完善行政侵权精神损害赔偿范围是推进精神损害赔偿制度的重要举措。

一、相关概念的界定

(一)行政侵权

行政侵权是行政主体在依法执行公务的过程中侵犯行政相对人合法权益的职务行为。它属于行政违法的范畴，但并非所有行政违法都侵权。

(二)行政侵权精神损害赔偿

精神损害是侵权行为所造成的非财产损害，各国对于非财产损害的界定不一，主要包括肉体痛苦、精神痛苦和生活享乐的损失，[1]在我国，非财产损害基本等同于精神损害，如致人伤心、绝望、忧愁等。行政赔偿是指在发生行政侵权时，由国家对相对人承担赔偿的一种责任，我国对于行政赔偿的规定主要在《中华人民共和国国家赔偿法》(简称赔偿法)中。遂行政侵权精神损害赔偿是国家因行政主体的行政行为侵犯相对人合法权益所造成的非财产损害进行赔偿的一种制度。

(三)行政侵权精神损害赔偿范围

赔偿范围是赔偿主体对侵权过失需承担责任的领域，即界定在什么情况下应当承担赔偿责任。行政侵权精神损害赔偿范围即国家因行政主体实施的行政行为侵犯相对人合法权益所造成的非财产损害在何种情况下需要承担赔偿责任，只有此项规定明确，才有利于在实践中明确权责。

二、完善行政侵权精神损害赔偿范围的必要性

(一)行政侵权精神损害赔偿制度起步晚

与物质损害相通，精神损害也会对当事人产生重大的影响，在某种程度上该影响甚至更加深远，因此对于精神损害应有一套完整的赔偿制度。但在行政赔偿的体系中，精神损害赔偿发展较晚，在1986年的《民法通则》第121条中规定了行政侵权主体承担民事责任的情况，其中包括物质损害以及精神损害，首次为精神损害赔偿提供了具体的法律依据。

(二)行政侵权精神损害赔偿制度发展不完善

赔偿法于1995年开始施行，2010年首次修正，2012年第二次修正沿用至今。在2010年精神损害赔偿的相关规定纳入法律体系中，主要体现在第3，17和35条。主要为行政主体在履行公务时侵犯相对人人身权利，造成精神损害的，采取必要手段缓解受害人损害(主要为非财产补偿)；只有在造成严重后果的情况下，才支付以相应的财产补偿。该变化代表了国家将精神损害纳入行政侵权赔偿的范围，并以法律的形式规定出来，体现了对精神方面的逐渐重视和我国法制的进步。但是，该条款主要针对如生命权和自由权等人身权利造成的损害进行补偿作了规定。而对于其他如名誉权、隐私权等人格权，金钱损失所带来的精神伤害以及法人商誉等侵害的赔偿则规定不明。这既不符合实际需求，也与立法初衷与理念相悖。甚至于2017年最高法出台的赔偿法解释中，对于精神损害赔偿的范围、数额、赔偿方式、赔偿标准等也没有做出具体操作规定。

精神损害赔偿在实践中还一直依附于物质损害赔偿，并没有单独出来形成体系，虽然精神损害不比物质损害发生之后显而易见，但却也是存在并发挥影响的；对于精神损害的处理方式一直采用以口头道歉为主、金钱赔偿为辅的这种较温和方式，而过低的赔偿标准既不能达到对受害者补偿的目的，也无法达到对加害者惩罚的目的；赔偿法中采用列举的方式对精神损害赔偿范围作了规定，但对于如名誉权、隐私权等对受害者同样有很大影响的精神性损害并没有列举出来，所以在实际案件审理中，大多数法官会以受害者的请求缺乏具体法律依据为由而驳回。这样的处理结果，不仅保证不了当事人的合法权益，同时违背了赔偿法保障人权的立法精神，更不符合我国民主法制的发展。因此，笔者认为有必要改进行政侵权精神损害的赔偿范围。

(三)有利于完善行政赔偿的法律体系

精神损害赔偿在民事侵权赔偿中最先产生，如今我国《民法总则》第110条不仅将公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权等人格权纳入保护范围，同时将法人及非法人组织的名称权、名誉权、荣誉权等权利也算作民事精神损害的赔偿范围。在最高法公布的民事侵权精神损害赔偿责任的解释中，也是将隐私权、亲权、死者的遗体等权利加入到侵权损害赔偿范围中，而在赔偿法中，对于可赔偿权利范围的规定便少了很多。虽然行政赔偿带有公法的特殊性，其不能等同于一般侵权责任的赔偿制度，但民法中关于侵权的精神损害赔偿的条文和立法思想值得行政侵权中对于精神损害赔偿方面进行参考和借鉴。作为行政赔偿的一部分，完善行政侵权精神损害赔偿范围，有利于整个行政赔偿法律体系的构建。

(四)国家经济实力允许，有利于促进依法行政

至于我国行政侵权精神损害赔偿的范围不明确的问题，立法者主要关注的问题之一为若范围划定清晰，则国家需要赔偿的金额便会增多，而我国经济实力不比发达国家，暂时还无法承受这项巨额支出。然而自改革开放以来，我国的经济实力和综合国力不断上升，对于精神损害的认定、鉴别以及损害赔偿的财政问题，鉴于我国目前的经济实力，已经基本能够应对。同时若赔偿制度完善，对行政主体也会起到警醒作用，行政机关工作人员将更加认真负责的履行职责，促进依法行政，请求精神损害赔偿的受害者将逐渐变得越来越少。此举不仅完善了我国法制建设，而且还是促进依法行政的“软刀子”。

完善我国行政侵权精神损害赔偿范围，能够更好地使受到侵害的行政相对人认清权责，从而维护自己的合法权益；也可以更加明确行政主体的范围，消除模糊地带；更能够统一法官在此类案件上的断案标准，从而进一步推动我国的法制建设。

三、我国行政侵权精神损害赔偿范围存在的问题

(一)请求权人范围过于单一

新修改的赔偿法第35条之规定所针对的对象仅为受害人，但据常理推断：行政侵权给受害人精神造成直接损害的同时，亦无形会给其近亲属带来精神压力创伤；[2]如果不将请求权人的范围扩大到其近亲属，既有违不断完善的赔偿法以期更好地保障人权的立法初衷；也未能在行政法领域下与行诉法对有权提起诉讼的主体之规定相契合。

目前学理上对于法人能否作为精神损害赔偿请求权主体还尚存争议；否定的观点认为法人是不存在精神损害的，笔者认为这种观点是把精神损害的内涵(精神痛苦和精神利益)作单一化理解了。虽然法人不完全具备自然人属性，其精神上的痛苦不容易被察觉；但是作为精神损害重要组成部分的精神利益的损失是可以外化显现的。精神利益包括人格利益和身份利益；若当法人受到行政侵权，那么作为其身份利益表现的名誉权、声望等就会受影响，[3]精神利益的损失也就象征着法人精神上的损害。目前赔偿法没有同其他现行法一样肯定法人的精神利益，未将法人规定为有权请求精神损害赔偿的主体，笔者认为这是有待完善的。

(二)法律规定国家机关工作人员为固化的行政行为主体

法律规定的行政行为主体为国家机关、国家机关工作人员和被授权的组织；一直以来，我们都沿着一个规定的模式很少将机关和人员分开讨论，认为二者几乎可以相互代表。但在实践中会出现工作人员利用职位之便利实施无机关任何指示、决定的违法侵权行为，该行为与公务无关，因而不能算为职权行为，其性质应属个人行为；个人行为在法律上没有国家承担赔偿责任的道理。因此，笔者认为立足于站推动法律体系的完善和财政资金的充分利用两方面，应将国家机关工作人员排除在法律规定的行政行为主体的范围中。

(三)行政侵权的客体范围及应赔偿的行政行为范围过于狭窄

对比民事侵权精神损害赔偿的相关法律规定和司法解释，我们不难发现：类似于因姓名权、隐私权、针对具有人格象征意义的特定纪念品受侵害等导致的精神损害赔偿问题，现有赔偿法是缺少规定的；赔偿法将权利范围主要集中为人身自由权、生命权、健康权。越来越多司法实践暴露出了现行法律规定之保守：举例来说，互联网经济不断发展，隐私问题也更加得到人们重视；行政机关侵犯、泄露个人隐私信息的案件也在逐步增加，泄露隐私后，受害人必然会有精神上的痛苦；而此时法律应给予受害人求偿的途径以此抚慰受害人保障其合法权益。

一般认为行政侵权精神损害赔偿只能由具体行政行为所导致，抽象行政行为必须通过传导才能作用于相对人；因此很多人认为行诉讼法及赔偿法未将抽象行政行为纳入其范围是有一定道理的；但是举公民履行罚款之例，罚款这样的具体行政行为为被罚者增设了一项法定义务后，只是改变了特定法律关系的内容，在执行罚单前都没有任何事实上的变化。同样道理，笔者认为抽象行政行为也只是改变了法律上的应然状态，为行政主体设定了义务负担(例如机动车限号、指导性定价等)；因而将抽象行政行为纳入到法律规定的赔偿范围中是有其合理性的。近些年的实践也表明抽象行政行为侵犯相对人权益并对其造成精神损害的案例所占比重在快速增长，而相对人无法通过法律进行求偿。

(四)精神损害赔偿的标准和数额范围法律规定不明确合理

法条中规定的精神损害抚慰金的标准存在差异空间，司法实例中数额范围也无法准确确定，只能依靠法官自由裁量。然而，目前行政侵权精神损害赔偿范围中又缺少因自由裁量行为造成的损害赔偿的规定；这样一来，行政相对人就很难通过诉讼落实其应依法受到维护的合法权益。

目前最高院意见对精神损害抚慰金的赔偿是有上下限标准的，原则上最高不超过人身自由赔偿金和生命健康赔偿金总额的35%的赔偿比例与近些年来我国处理精神损害赔偿时所适用的比例是不恰和的(例如2013年浙江张氏叔侄案69%；福建念斌案86%等)；一方面我们看到了国家在处理精神损害赔偿时的实际赔偿时比例远高于35%的诚意，另一方面更不容我们忽视的是先行法律规定的不完善，与处理实际案例存在较大的出入。

(五)配套制度不完善

制度因其具有准则性，会波及到政治经济文化等众多领域影响其行为；行政侵权损害赔偿配套制度的缺陷，必然也会影响到对精神损害赔偿范围领域的研究。因而，有必要指出缺陷寻找对策。

首先是追责制度不完善；法条仅以第16条对追责问题进行规定，略显单薄；同时，对故意或重大过失也缺乏明确的判断标准；国家机关工作人员在工作中缺乏为民观念，相互推诿，在实践中会很难落实行政责任人；也有可能多出现个人犯错所在机关买单的案例；因此，为使行政相对方权益少受损害建立完善的追责制度是十分必要的。其次是缺少对精神损害赔偿数额的复核制度；分析现有案例在自愿协商的基础上很多行政相对人都会与法院达成国家赔偿协议，但是其实际精神损害赔偿数额与其申请赔偿数额确实存在一定的差距；笔者认为：差距的存在是当然的，但是为了真正起到国家赔偿的作用，推动法治的进步，我们应当意识到制度缺失尤其是复核制度的缺失是导致差额存在的重要原因。

(六)不完整的理论体系

民法上利用违反民事义务的行为与损害后果之间是否存在因果关系，来确定一定的人是否应承担民事责任；刑法上通过判定危害行为与危害结果之间是否存在因果关系，来讨论是否满足违法构成要件的问题；同样在行政法领域，研究行政侵权精神损害赔偿范围时，如果要通过判断行政侵权行为与精神损害之间是否存在因果关系，才能落实行政侵权赔偿责任的承担；那么笔者认为很有必要指出并完善想关的因果关系的理论缺陷，以便更好地运用到实践中。

理论缺陷在于：我国目前关于行政赔偿因果关系的理论分散、缺乏系统整合；理论上存在较多学说：例如条件说、相当因果关系说、法规目的说等等，分析不同学说各有利弊。因法律上没有适用统一的标准，法官判案具体应采用何种学说又确实很难把握；又因采用不同学说确实会影响结果，而结果影响最大的还是行政相对人的利益；综述，笔者认为极有必要完善相关理论体系。

四、解决对策

(一)将自然人近亲属及法人列入请求权人范围

应当完善法律，将请求权人范围扩大到自然人、自然人近亲属、法人。对于受害人近亲属请求精神损害赔偿要有严格的限制；建议引入对受害人近亲属因受害人受害造成精神压力创伤的程度衡量的评价体系；最高法对于其近亲属的精神损害标准和数额范围可以出台相应的指导意见。再者，要肯定法人存在精神损害问题，将法人列入到请求权人的法律规定中；法人的直接负责人可以落实诉讼中的具体环节问题。

(二)法律重新规定行政行为主体范围

因工作人员的行为在法律上都归属机关，法律后果也归属机关，机关完全可以作为一个包括人员组成的整体概念；因此笔者建议不将行政机关工作人员纳入到法律对行政行为主体的范围之规定中，直接规定为行政机关、被授权的组织；这样一来就会解决该对策想要解决的缺陷，同时对行政机关工作人员的工作也会起到制约惩戒作用，使其树立对其行政行为负责的意识，旨在减少行政侵权。

(三)扩大精神损害赔偿的客体的范围及应赔偿的行政行为的范围

法律规定受损害的权利过于狭窄使得其与司法实践有较大差，在很多情况下，受害人权利遭受损失而不能通过法律寻求救济。还有的受害人因其他权利遭受损失，进而精神遭受损害。立足现实，笔者建议应参照民法规定，将名誉权、隐私权、对特定意义物品的财产权等都规定在行政侵权的客体范围内给予请求赔偿精神抚慰金。

笔者认为受害人对行政行为提起国家赔偿不应受行政诉讼受案范围之局限，为切实发挥法律保障人权的作用，应将抽象行政行为纳入应赔偿的行政侵权行为的法律规定中，弥补法律空缺。同时应有相应的判断标准和配套机制：例如对精神损害程度的鉴定机制；达到何种精神损害程度才能够达到赔偿标准，抽象行政行为与精神损害之间应采用何种因果关系说等。

(四)明确精神损害赔偿的标准和数额范围

首先针对精神损害抚慰金的赔偿准则，结合地区差异性原则，应通过出台司法解释针对不同地区的经济发展水平确定不同的精神损害赔偿数额范围。其次，为了同时保证司法权威性和灵活性，仍应保留给予法官一定的自由裁量权，但要在法律规定中将自由裁量行政行为造成的损害纳入到行政赔偿范围内，这样一来不但会相应制约自由裁量权的滥用，更落实遵循法治人权精神。再者，对于精神损害抚慰金的最高赔偿比例，应参照近些年法官裁判的典型案例，在遵循补偿性和经济性的基础上通过法律重新予以界定。

(五)完善配套制度

在补充法律的同时，完善配套制度做好补充衔接是十分必要的。一是完善追责制度；设立专门的监督机关，培养任用专业人员，对相关工作人员进行监督进而方便追责。与此同时，还要有相对明确的判定标准：例对故意重大过失如何认定，赔偿费的确定方法等。二是建立对精神损害抚慰金的复核制度；设立专门的部门负责对此类异议案件进行二次复核；同时对负责复核的人员进行专门的选拔与培训，既要精通法律又要掌握基本的经济知识，能够平衡好法理与情理之间的关系。

(六)完善理论体系

对于像作为行为致损与不作为行为致损，直接引起损害的侵权行为与间接引起损害的侵权行为等不同案件所适用的因果关系学说一定是有差别的，这就需要国家出台一系列指导性案例，针对实践中不同类型案件应适用的因果关系学说提出不同的指导意见；这样一来，既保障了法官的自由裁量权的行使，又真正切实努力维护好行政相对人的利益，最大程度体现公平、正义。针对第二点缺陷，建议选用专业法律人才、学者等，落实对有关因果关系理论的系统化理论化的整合。