社会组织职业教育服务能力提升： 基本方向与支持系统

陆俊杰

摘    要：作为社会力量的重要组成部分，社会组织在我国职业教育发展中起到了重要作用。在具有一定制度政策支撑条件下，社会组织具有在既有成功实践的基础上进一步提升的可能性。新时代背景下，社会组织应紧紧围绕目的公益性、模式多样性、功能有效性三个方面进行改革、拓展和提升。行政管理部门、社会、社会组织自身也应在增强制度政策支持力、增强分类发展生命力、增强实践服务力等方面提供支持、营造氛围、创造条件，推动社会组织更好发挥优势，实现功能。

关键词：社会组织;职业教育;分类;服务能力;基本方向;支持系统

中图分类号：G710               文献标识码：A             文章编号：1674-7747（2019）15-0001-08

社会组织一般是指依法登记注册的社会性组织，是社会力量的重要组成部分。按照民政部登记注册的分类，社会组织主要是指“行业协会”“基金会”“民办非企业”以及“专业类组织”。[1]《国家职业教育改革实施方案》在第一至第五部分（完善国家职业教育制度体系、构建职业教育国家标准、促进产教融合校企“双元”育人、建设多元办学格局、完善技术技能人才保障政策）均明确提出鼓励社会力量参与职业教育的要求，在第六部分（加强职业教育办学质量督导评价）又提出了“积极支持第三方机构开展评估”的要求，这可以视为我国长期支持社会力量参与职业教育办学、评价、服务的一种延续。因此，社会组织作为社会力量的重要组成部分，其功能发挥情况和新时代作为值得进一步研究。

一、社会组织参与职业教育办学与服务具有较好的制度政策依托

法律层面，我国宪法、教育法和职业教育法都为社会组织参与现代职业教育服务提供了明确的法律依据。制度层面，《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》《关于加强社会组织人才工作》[2]等也对社会组织相关人才进行了专门论述，足见国家对社会组织作用发挥的重视。社会运行层面，随着我国社会管理领域“大社会，小政府”改革、着力推进治理体系和治理能力现代化、深入推进放管服改革和教育领域推进管办评分离，社会组织发挥作用不仅具有坚强的制度政策依托，也具有鲜明的时代意义。

社会组织具有整合社会资本、募集社会资金、动员公众参与、吸引志愿人员等优势。在建设现代职业教育体系、推进职业教育内涵发展、提升服务能力的大背景下，推进社会组织参与职业教育办学与服务具有重要意义。社会组织参与教育的一个方面是评估，有研究指出，教育企业型社会组织参与教育评估不仅具备了可能，也是一种较好的选择。[3]当然，社会组织的参与面不止如此。事实上，社会组织也确实在职业教育办学和服务中发挥着越来越重要的作用，正在努力践行其历史使命。

因此，整体而言，社会组织参与职业教育办学和服务已经具有一定的制度和政策依托。社会组织要不要、应不应该、能不能参与职业教育办学和服务等宏观问题已经基本解决。当然，毋庸置疑，支撑性制度和政策仍然存在“整体较完善、细节待优化”的状况。制度性要求和政策性倡导并不能解决所有细节性问题，社会组织介入的深度、广度、效度等的确保仍然需要更多细节性保障。

值得强调的是，对于职业教育而言，社会组织的功能发挥还具有特殊重要意义，其制度完善也具有特殊的紧迫性。一方面，职业教育是与经济社会发展结合最为紧密的教育类型，需要办在工作现场、服务生产一线、渗透于经济社会方方面面，这与社会组织更为贴近生产、贴近生活、贴近群众的特点相一致。另一方面，职业教育具有广泛的人民性、公益性，其办学目的与社会组织服务人民的基本追求也高度契合，职业教育比其他教育类型更具有人民教育人民举办、人民教育人人参与的特色。因此，社会组织参与职业教育办学和服务在解决了“要不要”的整体问题之后，还需更大力气解决“如何做”的细节问题。

二、社会组织参与职业教育办学与服务的实践梳理

经过长期发展，社会组织参与职业教育办学与服务取得了一定成绩，在覆盖面、参与深度等方面均有较大进展，这是进一步发展的生长基础。当然，具体工作中还存在值得关注的问题，而且有些问题还是长期困扰社会组织活力的重要方面。

（一）基本成绩

社会组织顺应社会经济的发展，以社会团体、基金会、民办非企业单位等形式参与职业教育，并形成了校企合作、独立法人、企业内设培训机构等多种模式。[4]社会组织的实践已经在规模上、形式上具有了较好基础，也积累了丰富的经验。

1.内容覆盖方面。具体来讲，社会组织参与职业教育办学与服务包括但不限于以下方面。（1）参与教育扶贫。越来越多的社会组织开始探索教育扶贫实践的参与模式，T公益组织作为社会组织的典范，在西安市周至县参与教育帮扶活动已有16余年[5]，并取得了良好社会效益。肖梅的研究也表明，活动在教育扶贫领域的社会组织在促进贫困地区教育公平、教育事业发展以及贫困劳动者基本素质的提高等方面扮演着重要角色。[6]（2）参与社区教育。当前，社会组织主要是通过政府购买、企业赞助、基金会捐赠三个路径介入社区教育服务，广州市社会组织更进行了诸多有成效的探索。[7]加强社会组织的建设，可以进一步提高社区居民的素质和觉悟，为建立高品質社区奠定坚实的基础[8]，对公众个体、团体乃至集体之身心灵均衡发展颇有增益。（3）参与农村留守儿童、留守妇女等教育。当然，参与此类教育的社会组织大多成立时间比较短，对于参与农村留守儿童教育活动仍处在起步阶段。[9]北京歌路营教育咨询中心即是其中的典型，它针对农村寄宿留守儿童构建了多场景、多时段、多媒体的服务体系，并承担了一定费用，取得了显著的效果，产生了广泛的社会影响。[10]深圳坪山区政府为推动外来工均等化社工服务，替外来工子女及家庭购买首个专项社工项目，为在亲子教育、子女成长方面出现困扰的外来工家庭，提供咨询、支援、疏导、增能等专业服务。[11]另外，社会组织对农村留守妇女非农就业教育具有很大的促进作用，甚至可以视为新型农民培养的重要生力军。（4）参与学校教育。甘肃省社会组织有效参与了学前教育。[12]王战军等的研究还表明，中国学位与研究生教育学会等社会组织，在探索研究生教育规律、加快推进研究生教育综合改革、开展第三方评价等方面发挥了有效作用。[13]上述学会的这种功能展现与职业教育类的社会组织（如中国职业技术教育学会）非常类似。

社会组织参与的上述教育相关活动中，某些服务似乎超出了狭义职业教育的范畴，但从广义上看也均具有职业教育的意蕴。比如，留守兒童、学前教育中往往具有职业启蒙、劳动教育的基本内容，是职业教育逐渐兴起的范畴。社区教育中关于城市社会适应、基本职业技能培养等也是广义职业教育题中应有之义，需要从广义上加以理解。

2.职业教育相关社会组织的基本状况。2019年7月29日，笔者在中华人民共和国民政部官方网站的“全国社会组织信息查询”入口对职业教育服务相关的社会组织进行了检索。由于搜索有“不少于五个字符”的基本要求，按照既全面覆盖又避免重复的原则，选取“职业技术教育”“国职业教育”“省职业教育”“市职业教育”进行搜索。其中以“国职业教育”为检索词的结果为零，不再呈现。统计结果见表1。

数据表明，职业教育相关社会组织包括民办非企业单位和社会团体两种类别，其中，民办非企业单位占比近30%，社会团体占比70%多。

为了进一步研究两个类别中各种细分类别的情况，笔者进行了进一步统计分析。研究表明，在“社会团体”类别中，细节类别有“学会、研究会、协会、职业教育联合会、职业教育集团”等;其中，以学术研究为主要业务范畴的“学会、研究会、协会”等占比90%以上，以实际办学和培训为主要业务范畴的“职业教育联合会、职业教育集团”占比不足10%。在“民办非企业单位”类别中，细分类别有“职业技术教育培训中心、职业教育集团、就业指导中心、公共实训中心、研究所、职业技能鉴定所”等;其中，“培训中心”占比80%，其余5种名称的数量占比为20%。

以检索词“省职业教育”为例，由于数量过少，与上述数据不全一致，但也基本上可以反映出相近的情况。“省职业教育”检索出社会团体7个，全部为学会、研究会;检索出民办非企业单位3个，分别为山东省职业教育集团、河南省职业教育培训中心、海南省职业教育研究院。

值得注意的是，极个别的以“研究会、研究院、职业教育集团”为名的单位有的注册为民办非企业单位，有的则注册为社会团体;但其共同之处是此类机构均为地方民政部门注册。这或与社会组织业务范畴定位不很清晰有关，也可能与地方民政部门在政策解释和执行有关。但这些均为极个别的特殊情况，整体而言，“学会、研究会、协会”等主要为社会团体，“培训中心、职业教育集团”主要为民办非企业单位。例如，中国职业技术教育学会在民政部的注册类别即为社会团体。

（二）主要问题

在看到社会组织参与职业教育取得重要成绩的同时，也必须清晰看到，目前依然存在诸多制约因素，影响到社会组织服务职业教育发展的效度和力度。

1.问题的主要内容。龙永红等的研究表明，我国社会组织主体性呈现主要是一种“自上而下”的建构合法性;社会组织主体性出场困境表现为公共性不足、嵌入性困境、可持续发展支持困境。[14]

对此，可以从三个方面加以分析。一是社会认知的偏见。当前社会组织参与教育治理所面临的突出困境表现为：政府过度嵌入导致公共教育服务内卷化、缺乏良好的激励约束机制和社会组织参与教育治理的能力有待提升。二是国家扶持的不足。其根源在于社区教育治理中的政府模糊发包机制与工具主义执行逻辑，社会组织的主体性发展与公共性生长不足。[15]三是社会组织自身发展不强。教育社会组织的发育不足使得部分区域定向购买服务，这先决地将政府处在了相对被动地位，加剧了组织垄断风险;又因价值取向上的利益差异，激励相容约束与参与约束的条件被破坏，加剧了购买效益风险，最终导致双方之间出现委托代理问题。[16]

2.关于存在问题的基本界定和案例分析。当前，社会组织参与职业教育办学和服务存在的主要问题在于社会认知偏见、国家扶持不足和民办教育机构自身的组织建设不足等。其原因是复杂的，来源也不同，有的属于制度政策层面，有的属于社会环境营造层面，有的由属于组织自身建设层面。这些问题可以说是制约社会组织功能发挥的几个基本问题，在这一点上，其他类别社会组织、国外社会组织发展也均在一定程度上存在。

以S省职业技术教育学会为例可以对上述情况作一管窥。S省职业技术教育学会（以下简称“学会”）既包括现任的职业教育行政管理部门领导、省内办学效益较好的院校长、培训机构负责人，也包括有一定影响的专家学者、院校一线管理干部和教师。理论上讲，该团体在行政资源获取与统筹、办学能力与经验、学术研究与推广等方面均有相当好的实力。但在实际运行中，机构几乎处于有其名无其实的境况。尽管一些项目评审、成果鉴定、教学评估、实践指导等方面会与学会发生联系，但其功能实现过程中，“学会”仅有“联系人中介”的作用，与“学会”关联不大。也就是说，尽管上述的实际工作和活动中有“学会”影子的存在，但其实际工作的完成是以“学会”中某个人或若干人个体身份完成的，与“学会”并无太大关系。“学会”尽管也成立有较为完备的下属机构，但并无实体性活动，除去换届和重要人员调整的会议和活动之外，也无经常性会议，“学会”各机构负责人和成员也很难有相应的“存在感”。在这种背景下，“学会”致力于学术研究和成果推广的功能尚且无法有效完成，更遑论其更多衍生功能发挥。

造成上述状况的原因当然是多方面的，从制度政策层面看，“学会”成立或换届之后，并无有效的监督考核机制，“学会”处于自我监督、自我运行的状况，其运行规范性和组织建设便处于自发状态。作为群众性组织，由于“学会”也没有收取会费，加之社会组织相对独立、与行政清晰脱钩的要求，“学会”在运行经费上也捉襟见肘，影响了其发展，这也与“学会”无实质性科研、办学活动形成恶性循环。另外，由于行政工作运行惯性和体制机制制约，诸如项目评审、教学评估、规划制订、政策执行等具有一定影响力的实体工作，也往往是由行政部门直接成立工作组，抽取相应的院校长或专家学者参与。在这个过程中，尽管可能与“学会”的部分成员发生联系，但也并非通过“学会”这个组织来实现。再者，由于规范管理的要求，“学会”即使有相应的资源统筹能力和较强的人员支持，也不能超越社会组织登记时所述的业务范围，比如从事培训机构设立并独立开展相应培训。而且，“学会”之外甚至组织之内的成员也大多认为，“学会”就是一个应该“关起门来进行学术研究”的松散团体。

当然，S省职业技术教育学会的案例分析只是一个个案，未必代表社会团体的整体，甚至无法代表“学会”这一细分的社会组织的整体。事实上，上海、浙江等经济发达地区的社会组织也进行了诸多卓有成效的实践探索。因此，社会组织的功能发挥除了与外在的国家制度政策支持、社会氛围等有关，也与组织领导人员和机构密切相关，甚至这种关联有时还是决定性的。

三、社会组织参与职业教育办学与服务的应然分析

社会组织参与职业教育办学与服务的应然分析，旨在结合社会组织相关的既有实践和现在问题作出发展潜力和发展方向的探讨。

（一）目的公益性

职业教育服务中社会组织的参与具有慈善性、精准性和共治性的生发逻辑[17]，其慈善性、公益是摆在第一位的，这是社会组织提供服务的最重要特色。因此，要不要公益性并不是一个问题，坚持公益性则是一个原则。但是，如何实现公益性、多大程度上确保公益性，这些确是实践中必须正面的问题。

论及公益性时，我们实质上是探讨社会组织在对个体人或具体的社会机构提供服务时是公益性，大多情况下是全部免费的，接受服务的个体人或具体社会机构无需付出成本。但是，社会组织本身从事某种活动，提供某种服务却并非没有成本。如何对这种服务进行成本补偿就成为一个问题，而且是政府应该承担的。理论上讲，社会组织可以通过收取会员会费来“自负盈亏”，也可以通过接受捐赠来分担成本，不少社会组织也确实如此运行的。但对于当前仍然需要大力发展职业教育，为制造业强国提供多种层次、类型技术技能人才的背景下，是否靠这种纯市场化的调节来看待职业教育服务相关的社会组织值得考虑。

另外，新型城镇化、乡村振兴等具有深远影响的国家重大部署也需要对大量人员进行技术技能提升，也急需包括社會组织在内的多种社会力量参与，有力“推动”职业教育服务相关的社会组织发展，而不是让其自行生长，这在当前和今后相当长时期内均具有重要意义。同时，社会组织中还有一种类型是“民办非企业单位”，也需要考虑其基本收益问题，以便使其具有更好的发展能力。

总之，对于社会组织的公益性，需要立体、系统、辩证、动态地看待，政府提供一定的资金支持和政策支持，使其具有指向服务能力提升、指向更大公益性和更长远公益性的合理收益，并具有自我发展能力，或许是应该持有的基本态度。

（二）模式多样性

社会组织参与职业教育办学与服务的基本行为模式是委托模式、竞争模式和主动模式，具体实践中，可以是“补偿式”参与、“市场式”参与和“行政式”参与。吴磊等提出，社会组织参与教育治理的四种模式，即政府主导——工具型（政府购买教育服务）、社会组织主导——工具型（教育社会企业）、政府主导——表达型（教育行业规范）和社会组织主导——表达型（教育政策倡导）。[18]这种分类也可用于分析职业教育相关社会组织的功能实现模式。

从当前情况看，上述四种模式均有相当大的提升空间。第一，政府主导——工具型的模式在职业教育领域并不多见，政府购买服务在高等教育领域有一定成功实践，在职业教育领域尚需扩展。第二，社会组织主导——工具型与民办非企业单位相对应，从前述分析可以看出，我国职业教育相关的民办非企业仍然是一个发展中的短板。第三，政府主导——表达型的模式也不完善，在此方面，由于缺乏有效赋权赋能，职业教育相关社会组织的影响力相当微弱。第四，社会组织主导——表达型模式也有较大欠缺，如前所述，由于政府工作惯性和社会组织自身等多方原因，社会组织的影响力甚至不如单个的专家教授。

因此，模式多样性是一个发展方向，模式应该多样，而且这种多样性应该得到有效的支撑。在此方面，职业教育领域的社会组织建设和功能发挥还有很长的路要走。另外，模式多样性与形式多样性呈正相关。在努力实现模式多样性的同时，还需要关注社会组织发挥作用具体形式的丰富化。粗略地讲，社会组织发挥作用可以分为智力支持型、人员支持型、综合支持型等。智力支持型主要可以体现为制度政策制订，人员支持型可以体现为政策评估和执行方式引领，综合支持型可以体现为制度从制定到执行再到评估的一揽子立体参与，具体形式的多样性可在不同的模式中交叉使用。当然，其有效达成也不是一蹴而就的。

（三）功能有效性

当前，包括教育治理在内的社会各方面治理都在充分发挥政府以外的第三方力量，教育界还提出了最终建立教育“管、办、评”分离的治理机制，进而达到“善治”的目标。这一目标的实现离不开包括社会组织在内的社会力量的全面参与。对于职业教育相关的社会组织而言，服务于这一目标实现必须达到“精准参与”“有效参与”的效果。

精准参与是指社会组织要在职业教育服务中找到最佳结合点。尽管这种设想在当前不少社会组织基本功能没有实际发挥的情况下带有一定理想性，但换个角度思考可以发现，也可能正是由于不少社会组织没有真正做到精准性才导致其作用发挥不充分。为使分析更为简略，可将职业教育相关社会组织大致分为研究型和实践型两种。前者主要包括学会、协会、研究会等以学术研究和思想推广为主的社会组织，后者主要包括培训中心、职业教育集团等以参与教育教学为主的社会组织。按照这种分类，精准参与就要求社会组织结合自身特点和优势，围绕主业、做精做优，使研究有水平、有高度、有影响力，使实践有一般性、示范性、推广性，从而最终实现有为、有位、有味的良性循环。

有效参与可用“真参与”“参与真”来解析。所谓“真参与”是指，社会组织对职业教育事业发展相关方面的参与应该真正投入，而行政管理部门应该为社会组织的“真参与”提供制度和政策支持，社会也应该以正确的眼光看待社会组织对职业教育事业发展的参与，将其视为改善职业教育治理的重要方面。所谓“参与真”是指，社会组织对职业教育事业发展的参与和服务应该以问题为导向，着力破解实践中的真问题。在这一点上，社会组织可以发挥与事业发展一线直接相连的毛细血管作用，对重要问题的实际表现作出全面而准确的反馈，对问题破解的方式方法作出操作性更强的方案性设计，对政策执行的信度和效度判断提供更有力的依据。

值得说明的是，社会组织的精准参与、有效参与不是光靠社会组织自身努力就可实现的，还需要行政管理部门、社会各方面的支持、理解、帮助。换言之，社会组织的“想要”必须与管理部门、社会的“支持”“认同”相互辉映才可达成。

四、社会组织参与职业教育办学与服务的建议

当然，上述关于社会组织参与职业教育办学与服务的应然分析只是一种理论推演和既有实践的合理延展，社会组织目的公益性、模式多样性、功能有效性的有效达成离不开政府管理部门、社会、社会组织自身的共同努力。尽管在社会组织发展中应该更多地坚持市场原则，让市场在其资源分配、组织成长中发挥决定性作用，但在中国职业教育内涵发展、水平跃升的现实条件下，进行合理的行政干预或者引导还是非常必要的。这既是规范其成长的必然要求，也是更好发挥其功能的必由之路。

（一）进一步优化制度和政策支持体系，增强支持力

发达国家如英国、日本和美国，制定完善的政策体系、保障体系和監管体系，创新多元化的社会组织参与教育的路径，注重培育和扶持社会组织发展[19]，取得了良好效果，也可以为我们提供良好的借鉴。

新时代背景下，更好发挥社会组织参与职业教育办学和服务的制度和政策建设，应在解决了“要不要”的问题，下一步紧紧扭住“怎么办”这个关键环节加强制度和政策设计，夯实以法律为统领、以制度为保障、以政策为毛细血管的制度政策支持生命体。

资金支持方面，建议通过专项投入、服务购买、转移支付、以奖代补等多种形式给予社会组织以资金支持，助力其在加强自身建设的基础上更好完成其历史使命。制度政策完善方面，建议以赋权赋能赋信为中心，完善各项扶持性政策，使社会组织“可以”“应该”“有权”“有效”参与职业教育办学和服务各个方面。机制优化方面，建议以联席会议、定期报告（与人大代表、政协代表互动）、重要事项专项提案等方式，畅通社会组织上通下达的互动机制，使社会组织行为可见、声音可听，真正以社会组织的完善和发展推进放教育领域的管服改革和管办评分离的实现。

（二）进一步加强分类指导，增强生命力

社会组织数量多，情况复杂，在其管理和引导上要坚持分类指导、分别施策。对于严重失信甚至违法的，要坚决打击;对于合理诉求，要有效满足;对于发展潜力实现的，要有效支持。

具体而言，主要包括三个方面。一是加强公信力建设，使社会组织行为更有规范性。在打击违法、保证合法、鼓励发展的整体原则下，不断规范社会组织行为，树立其良好的社会形象。二是加强影响力建设，使社会组织研究和探索更有引领性。对于以学术研究和思想推广为主要业务范畴的社会组织，可通过资助其专著出版、协助其举办学术论坛等形式，增强其社会影响力。三是加强推广力建设，使社会组织实践更为示范性。对于社会组织在实践中的有效做法，进行有效推广，并充分肯定其贡献，进一步激发其创新活力和参与热情。

另外，研究表明，社会组织的发展也存在马太效应，即越是发达地区的社会组织的功能发挥得越充分，而越是功能实现较好的社会组织越能够实现良性循环，滚动发展。因此，应将社会组织作为社会治理体系建设的重要内容，通过学会交流等形式推动各地社会组织的相互学习和交流。

（三）进一步丰富实践形式，增强服务力

上述两个方面主要从行政管理部门和社会各方面对社会组织功能发挥提出支持性建议。但有良好的外围支持仍然只是外因，社会组织要更好地完成其历史使命还离不开内因。对于社会组织自身而言，进一步丰富实践形式，切实提升服务能力才能根本性出路。

比如，对于以研究为主要指向的社会团体，应该更多开展以组织（而非成员个人）为单位的组织活动，这既是组织影响提升的重要途径，也是加强组织成员协调，增强凝聚力，提升工作效能的重要方面。除了开展相应的学术研讨、举办学术论坛等方式之外，还可以团体形式参与科研立项评审、成果评审、项目申请、广泛调研、政策提案和意见反馈等。在一次次组织形式的活动中增强组织凝聚力，也增强外在影响力。

对于以教育教学实践为主要指向的民办非企业单位，应该以教育教学实践为圆心，发挥组织成员优势，更好开展教育教学创新探索、教育教学评估诊改、师资队伍建设等方面的创新探索，更好体现尊崇教育规律、具有创新精神、密切联系教育教学一线师生等组织特点。

当然，社会组织参与职业教育办学和服务是一项系统工程，并非政府、社会、组织任何单方努力可以完全奏效的。只有在政府支持有回声、社会认同有效益、组织工作得认可的良性循环条件下，这一系统工程才能更好地建设与发展。

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