玉溪市征收占用林地情况及对策

陈娟

（玉溪市林业和草原局，云南 玉溪653100）

林地是森林的载体，是森林物质生产和生态服务的源泉，是森林资源资产的重要组成部分。依法依规使用林地，可以促进当地林业经济的发展，有效控制森林资源的过度消耗[1]，促进林地有效利用的同时又能及时进行森林植被的恢复，促进林业可持续发展。

1 征收占用林地使用情况

玉溪市位于云南省中部，共辖2 区7 县，土地面积1 496 708 hm2。其中，林地面积1 088 413.8 hm2，占全市土地总面积的72.72%。林地中有林地面积823 081.7 hm2，占林地总面积的75.64%；疏林地面积6 128.2 hm2，占林地总面积的0.56%；灌木林地面积184 422.6 hm2，占林地总面积的16.94%；未成林造林地面积37 995.8 hm2，占林地总面积的3.49%；无立木林地面积14 607 hm2，占林地总面积的1.34%；宜林地面积22 015.9 hm2，占林地总面积的2.02%；其他林地（苗圃地和辅助生产林地）面积162.6 hm2，占林地总面积的0.01%。

依照原国家林业局《占用征用林地审核审批管理办法》和《云南省林地管理条例》《建设项目使用林地审核审批管理办法》等文件要求，玉溪市2014 至2018 年共办理征收占用林地596 件，涉及林地面积5 069.949 3 hm2，征收森林植被恢复费49 987.414 0万元（详见表1）。由于玉溪市近年来国家、省、市重大基础设施建设以及其他建设项目较多，对林地的使用需求增多。2016 年原云南省林业厅出台了《关于进一步规范采石（砂）场取土场项目使用林地管理有关问题的通知》和《关于停止探矿露天采矿挖砂采石取土等项目临时占用林地试点工作的通知》等要求，严格控制采石采砂采矿项目的审批，征收占用林地件数、面积有所下降，征收占用林地项目以农村公路、高速公路、异地扶贫搬迁、水库建设、电网改造等基础设施建设为主。

表1 玉溪市2014—2018 年共办理征收占用林地数据

2 征收占用林地存在的问题

2.1 项目审批周期长，影响项目建设

征收占用林地项目属于云南省投资审批项目，采取县区- 市局- 省局三级联动，审批时限法定时限20 个工作日，承诺时限5 个工作日。但因征收占用林地材料多且需要进行现场查验，使用林地单位对征占林地办理程序不了解，导致提交材料存在问题需要进行补正，补正材料延误时间较长，特别是像高速公路、铁路建设、电网改造等跨区域项目，一个项目可能涉及几个县区或者州市，由于每个区域审核材料时间、征地补偿手续等办理进度不一样，导致上报缓慢，影响项目审批，造成项目无法顺利开展，有些甚至暂停。如2017 年国家重点项目弥勒至楚雄高速公路建设，因县区上报进度不一致，再加上材料补正要求多，2017 年上报，2018 年才通过国家林业局审批，严重影响工程进度。

2.2 违法使用林地现象普遍存在

由于征收占用林地审批时限长，使用林地者追求经济效益最大化，对森林资源的保护意识比较淡薄，林地管理者监管力度不够，导致违法使用林地现象普遍存在。一是未批先占。一边办理征占林地手续，一边就开工建设。比如一些高速公路，因建设工期紧和地方政府干预，在还未取得使用林地审核同意书的情况下，就开工建设。二是不批也占用。比如一些采石、采矿、采砂项目，因使用林地面积小，办理使用林地手续多、材料繁杂，未经林业部门批准就违规使用林地。三是少批多占。主要是附属工程项目。比如施工便道、材料堆放场、取土场等，使用林地者存在侥幸心理，以为主线部分已经审批，就可以零星占用周边的小部分林地[2]。

2.3 林地审批执法队伍薄弱

市县区林地审批执法人员编制少，而林地管理工作量大、工作繁杂、行政执法要求高。一方面，很多审核征收占用林地材料的工作人员属于各部门之间借调，而且经常调换，日常负责行政审核审批的人员队伍不稳定，导致业务能力不稳定、水平不高，对占用征收林地法律法规了解不透彻，导致建设项目使用林地申报材料中存在较多失误。另一方面，市县区森林公安按照属地化原则，交由市公安局直接领导管理，能否继续开展以森林公安为主的林业行政处罚工作尚不明确，导致行政执法无法正常开展。

2.4 林地定额指标缺口较大

由于玉溪市近年来国家、省、市重大基础设施建设以及其他建设项目较多，对林地的使用需求增多，林地定额缺口较大，难以满足建设项目对林地使用的需求。近3 年，省林草局预分解下达当地每年的建设项目使用林地定额指标都是300 hm2，仅够保障上半年一些高速公路、水库等国家、省重点工程项目使用，下半年基本没有指标，导致很多项目都无法按时开展，制约了经济发展。

3 林地使用对策

3.1 加强征收占用林地相关法律法规的宣传

加大对社会群众征收占用林地相关法律法规宣传，培养群众保护林地意识，宣传重点应该放在农村、林区。通过广播、电视、张贴横幅等方式，让人们自觉做到知法守法、自觉保护森林资源。同时，加强对征收占用林地办理条件、办理材料、办理流程等进行宣传、公示。

3.2 稳定从业队伍，提高从业人员素质

增加林业从业人员编制，强化执法机构建设，完善工作人员培训考核办法，加大业务培训力度，提高队伍素质和依法行政水平；建立督查问责机制，全程监督，发现问题及时查处，严肃责任追究。

3.3 摸清建设项目数量，积极争取林地定额

结合之前几年林地使用的实际情况，提前积极主动向省林草局协调汇报，最大限度争取省级统筹使用的林地定额指标，全力保障重点工程建设项目对林地使用的需求。林地定额指标不再分解下达到各县区，而是由市局根据项目性质、定额使用进度等情况报市政府分管领导统筹安排使用。结合经济社会发展需要，合理调控林地供应结构和重点，全力保障“五网”基础设施、公共事业和民生项目、大中型非煤矿山转型升级、战略性新兴产业等重点工程项目使用林地需求，确保重点工程建设项目使用林地办结率和批准率达100%。

3.4 提前介入项目报件环节，缩短审核审批时间

针对项目建设单位在前期组织报件所用时间较长的问题，应以为项目业主提供最便捷完美、最公开透明的服务为宗旨，力求在提高服务效率上有所突破和创新，使占用征收林地审核审批提速。加强对县区负责行政审批分管领导和工作人员的培训，积极主动介入项目前期组织报件环节，从项目立项开始就同步编制《建设项目使用林地可行性报告》，提前安排工作人员进行用地现场查验。对列入年度计划的新开工类重点项目，主动对接、召开项目前期协调会，帮助解决林地审核审批中存在的实际问题。

3.5 制定和完善林地管理政策，加强林地管理

制定和完善林地管理政策，制定“办事指南”。让林地管理者有法可依、有据可循，加强对林地的监管。制定征收占用林地办事指南，让使用林地者依法依规办理林地手续。加强林地管理，减少违法占用林地发生，严厉打击违法使用林地行为。加大对违法案件的查处力度，一旦发现违法占用林地的行为，坚决对违法者进行曝光和惩处。