多元主体参与社会治安协同治理的路径探究

董 佳

(中国人民公安大学 公安管理学院，北京 100038)

党的十九大报告中指出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”政府、市场和公民通过协商与合作的方式主动参与到公共事务的管理工作中来，这意味着公安机关将治安治理的权力分配给其他主体，从单中心治理转变为多元参与治理，从而形成互动、多元、协同的治理结构[1]。事实证明，单纯地依靠公安机关自身来进行社会治安治理是非理性的，这会致使社会治理结构失衡。然而，完全排除公安机关的社会治安治理往往会造成公地悲剧。因此，公安机关、社会公众、社会组织和市场组织等多个主体共同参与社会治安治理，才能形成有效的社会治理格局。

一、社会治安协同治理的内涵及时代特征

当前我国正处于社会转型时期，公安机关肩负着维护社会稳定，探索治安治理的新模式，实施科学有效的管理的艰巨任务。公安机关只有与社会公众、社会组织和市场组织展开密切的合作，才能应对复杂而又严峻的社会治安形势。社会治安协同治理以维护社会秩序为核心，发挥公安机关的主导作用，鼓励多元主体有效参与，营造安定有序的社会环境。为此，公安机关必须结合公安工作的实际情况，协同推进社会治安治理工作。

(一)社会治安协同治理的内涵

1.治理

治理理论自二十世纪九十年代在西方国家兴起，它是以统一领导、多方参与、各尽其职为主要特征的合作共同治理，通过各主体之间的平等沟通、合作、协商来最大限度地维护公共利益。治理理论提倡用政府与其他主体之间的协作性与互动性来取代传统公共管理的强制性和垄断性，最大限度地发掘各参与主体的管理潜力，促进公共部门之间的共同参与。

2.协同

二十世纪七十年代初德国的物理学教授哈肯提出了协同的概念，协同最初用来表示各个子系统在系统中相互合作并且相互影响的关系[2]。协同学的成果运用到社会学领域中，强调不同主体之间进行协作与配合是为了实现他们的共同愿景。协同治理是指政府、公民、社会组织之间采用互动、协商、合作的方式，共同对公共事务实施管理的过程，它强调各主体在治理体系内各司其职、各尽其责并相互协作。

3.社会治安协同治理

公众要求政府不断提高公共服务质量与政府公共服务能力有限的矛盾促使政府不断创新社会治理模式。治理理论与协同理论相结合形成社会协同治理这一新型治理模式，它的主要特征是多元的主体、扁平的等级结构以及协同的治理过程[3]。基于协同理论和社会治理实践，社会治安协同治理是指在政府和公安机关的引导下，公民、社会组织和市场组织以配合、协作的方式来积极参与公共安全管理，共同维护社会和谐稳定的过程[4]。

(二)社会治安协同治理的时代特征

为了推进国家治理体系和治理能力现代化，公安机关在社会治理方面进行了深入探索与创新。随着国家的大力推动以及治理理念的革新，社会治安协同治理具有一定的时代特征。

1.治理主体向多元化转变

治理主体的多元化发展是实现社会治理的前提，公安机关将继续通过权力下放和空间转移来培育社会治理的主体。当前，多元主体的参与丰富了治安治理的内容和形式，社会治安协同治理的队伍中陆续出现了志愿者、社团组织和保安队伍等。各类参与主体分散在各个角落，以“守夜人”的角色协助公安机关进行日常的治安治理工作。

2.治理体制向系统化发展

公安机关逐步打破传统分散与割裂的方式，按照共享、联动、共赢的原则，完善协调合作机制，处理日益复杂的跨区域、跨领域、跨行业的问题，提高基层社会治理水平[5]。一方面，形成社会治理新格局。建立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理新模式，促进了党委领导下的人民群众有序参与。另一方面，明确社会治理目标。公安机关将工作重点放在完善治理体系和壮大治理主体这两个方面，不断激发多元主体的活力，维护社会的和谐与稳定。

3.治理技术向现代化推进

当前，社会治理领域中普遍应用现代治理技术，它具有标准化、信息化、精细化的特征。一是通过规范的流程明确界定治理的内容、参与主体和效果，为精确治理提供了必要条件。二是在社会治理领域广泛运用互联网和信息技术，形成“互联网+社会治理”的新模式。三是公安机关以精细化管理理念为指导，积极探索网格化管理模式的社会治理模式，推动公安工作朝着专业化和精细化的方向纵深发展。

二、多元主体参与社会治安协同治理的困境剖析

虽然与以往相比，我国社会公众与社会组织参与社会治安协同治理的比例大幅提高，但总体上仍处于萌芽阶段。实践中，参与维护社会治安秩序的社会公众、社会组织和市场组织面临以下突出问题：

(一)公众参与面临的现实约束

1.公众缺乏主体意识

中国传统文化影响下的大部分公众具有较强的臣属文化观念，普遍对公安机关职责范围内的事项关注不足。由于公共安全是公共经济学中的准公共产品，具有非排他性，因此仍有很多人认为维护社会治安秩序是公安机关和政府的事情，尚未对自身角色进行正确的定位[6]。此外，部分公众虽然参与热情较高，但是他们缺乏专业的知识和技能，既不了解参与的基本规则和程序，也不明确自身的权利和义务，导致参与能力不足。

2.信息公开不足

作为社会治安最直接的当事人，公众拥有获取治安信息的权利。政府网站是公众获取信息的重要渠道，但是普遍存在数据缺乏和更新缓慢的问题。公安机关的信息公开多以通报案件为主，缺乏对治安评价信息和治安预测信息的公开，诸如治安防控提示和社区警情等与群众密切相关的信息公开较少，不利于公众及时有效地获取治安信息，参与社会治安治理的信息成本高。

3.激励机制不完善

社会公众参与的动机主要分为职业性参与和志愿性参与两类。基于物质奖励的外在动力和基于公民精神的内在动力共同构成了社会公众积极参与的动力来源。公众深入到社会的各个角落，向公安机关反馈各类违法犯罪信息，协助公安机关开展有针对性的防范和打击工作。然而，公众的积极参与行为并未公安机关的重视及肯定，物质上缺乏奖励，精神上缺乏认同感，这将严重挫伤公众参与的积极性。

(二)社会组织参与面临的现实困境

1.专业能力缺乏，协同意识薄弱

在组织管理、沟通协调、资源动员以及提供公共产品与服务等方面，社会组织的实际能力与社会治安协同治理所需要达到的能力层次间存在较大差距。专业能力的缺乏致使社会组织难以承担公安机关转移的部分社会管理职能，进而影响治理效能的发挥。不仅如此，大多数社会组织的协同意识较为薄弱，缺乏交流与合作，单打独斗的工作方式影响整体合力的形成。

2.管理体制存在弊端，社会组织独立性不强

一方面，我国政府对社会组织实行双重管理体制，即社会组织经过业务主管部门和登记管理部门的审核之后才能登记注册[7]。由于登记注册的门槛过高，社会组织难以获取广泛的社会资源，不利于社会组织的健康发展。另一方面，大量的社会治安组织多为公安机关的下级单位或附设机构，不恰当的行政干预极大地限制了社会组织的独立性，阻碍了协同治理的有效开展。

3.资金保障不充分，扶持力度不够

资金瓶颈是制约社会组织开展社会治安协同治理的主要因素。目前，大多数社会治安组织在管理和经费上主要依附于公安机关，缺乏自我筹资的能力。社会组织通过正常渠道募集公共资金的能力有限，资金匮乏不仅降低了服务对象的满意度，而且在一定程度上阻碍了社会组织的可持续发展。我国的治安管理社会组织尚处于起步阶段，需要政府和社会的积极培育、扶持。

(三)市场组织参与面临的现实问题

1.官办色彩浓厚，行政倾向明显

事实证明，治安服务市场组织是由公安机关间接垄断经营的组织[8]。譬如，保安服务公司在公安机关的行政管辖下开展的业务经营，其他单位没有经营保安服务业的权利。由于治安服务市场组织具有浓厚的官办色彩，客户和利润都是相对稳定的，其自身就没有拓展业务的压力，因此通常存在治安服务项目少和服务质量差等问题。

2.监管机制不健全，市场供给存在风险

目前，我国的民主监督制度和招投标制度尚未健全，公共服务市场化会存在一些风险：一是公共利益与责任。私营部门的目标是营利，一旦社会效益与经济效益产生矛盾时，私营部门很可能会选择经济效益进而忽视公共利益和社会责任。二是公共部门腐败的问题。在法治不健全的情况下，公共服务市场化是将政府的部分职能转移到私人手中，容易出现权力寻租问题。

三、国外发达国家多元主体参与社会治安协同治理的经验借鉴

(一)英国大力培育民间治安力量

作为现代警察发源地的英国，其充分的民间治安力量的参与对我国的社会治安治理具有重要意义。英国的民间治理力量主要有市民警务、市政警务和商业警务三类。市民警务是指市民依靠自己的社会责任来自发地从事警务活动。市民警务具有悠久的历史，最早可以追溯到以集体责任为基础的十户联保制，社区居民在太兴长、百户长的带领下互相监督，共同维护社区的安全。目前，市民警务可以分为两类：一类是以集体的名义共同从事某项活动，包括市民巡逻、邻里守望和治安维持会等；另一类是以个人名义独自从事某项行动，包括为警察提供犯罪线索和安装安全防护设施等。市政警务是由地方政府组织一批人员专门从事与人们日常活动相关的工作，主要包括维护环境卫生、守卫城市、地方巡逻等[9]。市政警务与商业警务不同，它是地方政府的组成部分并且独立于正规的警察之外。商业警务主要是指公司通过雇佣人员来对个人或者其他社会组织的人身安全和财产安全提供保护，或者通过安装一定的装置系统来提供安全保护。商业警务的具体表现形式有保安公司、私人侦探和保安设备公司。商业警务的发展弥补了国家公共警察力量的不足，成为维护社会稳定和国家安全的重要组成部分。我国公安机关在治安治理的专业化和职业化的进程中，应该适应多元主体的成长壮大，实现多元主体之间的有效合作。

(二)日本鼓励民间参与社会治安协同治理

日本的犯罪率一直保持在较低的水平，这主要源于日本警察鼓励民间组织参与社会治安协同治理。在日本，参与社会治安协同治理的民间组织主要有町内会、防犯协会、防犯联络所、辖区联络协议会和职业防范团体。町内会也称“自治会”，是指以地缘为基础，遵循区域规定的权利和义务并进行相对独立的社区违法犯罪的防犯工作的区域团体。町内会与警察署的关系密切，警察署会邀请其下设的区域防犯协会的成员加入町内会。警察和社区负责人积极动员居民加入町内会，开展自行车安装蓝色警灯的警民共同巡逻防犯活动。防犯协会的主要工作是在警察的指导下开展犯罪防犯宣传工作，推进风俗场所的环境净化，表彰和奖励积极参与犯罪防范工作的人员。防犯联络所的主要任务是定期召开防犯座谈会、提前进行防犯诊断、案发时发现可疑人员迅速报告。辖区联络协议会是一种自治性的市民组织，大多建立在人员流动频繁的居民区以及案件频发的娱乐区。警察会定期收集居民区和娱乐区管理者的意见，提供违法犯罪防犯的建议[10](P89-90)。职业防犯团体主要是以保护那些容易被犯罪分子所利用的行业所结合形成的团体，主要包括银行、旧货、典当、娱乐场所等。在日本民众参与社会治安协同治理的历史悠久，民众始终致力于预防和减少犯罪，创造无犯罪、无事故的社区。我国警察应鼓励和引导社区居民进行治安管理自治，倡导警察与民众之间的广泛联系，鼓励各类社会治安自治组织的发展。

(三)新加坡高度重视警察公共关系建设

新加坡政府认为防范罪案不能仅靠警察，民众应积极参与。因此，新加坡警队积极引导公众把防范犯罪作为己任，这在很大程度上降低了警察维护社会治安秩序的难度。新加坡成立全国罪案防范理事会，鼓励机构和公众自发参与罪案防范工作。理事会的小组委员会成员由来自各行各业，分别负责住宅区、青少年和酒店业等不同防范领域的工作。理事会针对具体的范围和目标，采用商议、合作的模式，讨论和推广犯罪预防计划，全面提升公众的防范意识。在社区中，警察与社区合作开展邻里守望活动，邻居之间形成相互照应、相互帮助的社会关系，营造和谐向上的生活氛围[10](P176)。此外，新加坡警方还通过利益激励机制来动员庞大的出租者司机群体来参与社会治安协同治理。警方通过提供运营便利和定期开展培训等方式，引导出租车司机如何进行自我防范并且将一些违法犯罪信息提供警察[11]。新加坡警方认为良好的警民关系自始至终都需要认真策划和精心准备，民众并不因为警察是执法者就理所当然地尊敬警察。良好的社会治安秩序不仅取决于完善的立法和科学的政府决策，而且还取决于警方赢得公众信任的能力。

四、多元主体参与社会治安协同治理的有效性路径探究

在新的发展形势和经济社会背景下，多元主体参与社会治安工作取得良好成效。公安机关越来越倾向于在治安治理中引用民意，鼓励公众提出意见和建议，呼吁第三方机构参与治安治理。公安机关应牢牢把握社会治理的方向和趋势，构建完善社会治安协同治理的新途径，维护社会安全与稳定。

(一)社会公众层面

1.增强参与意识，提升参与能力

针对当前群众参与度不高的现实问题，公安机关应坚持问题导向，运用协商的方式来提升公众的参与度和认同感。首先，公安机关应改变单独行动模式，将权力下放给社会公众，以合作的姿态吸纳公众的参与[12]。其次，公安机关应加强宣传教育，倡导奉献社会的志愿者精神，营造良好的治理氛围，形塑社会公众的公共精神和责任感。再次，公众在拥有权利的同时也需要承担相应的责任，这就要求参与治安治理的公众有较高的素质和能力。因此，公安机关应通过各种教育实践活动，开展社会公共安全知识教育和技能培训，不断提高公众的参与水平和能力。

2.主动公开信息，降低参与成本

公安机关应主动公开信息，促使公众积极参与决策、执法和监督等各个环节。一是建立警情通报制度。通过互联网和新闻媒体向社会各界发布治安情况和治安形势，充分实现信息资源的交流与共享。二是健全科学决策制度。及时通报与治安事务相关的决策信息，广泛听取民意，不断提高公众参与决策的积极性。三是健全舆情引导机制。公安机关应密切关注互联网的公众参与，引领舆论导向，凝聚社会公共安全力量的价值取向，最大限度地发挥社会治安协同治理的功能。

3.健全奖励机制，激发参与热情

建立奖励机制的目的是激发公众参与社会治安协同治理的热情。针对目前奖励不足的情况，公安机关应简化申报流程，扩大奖励范围，让更多的公众积极参与到治安治理中来。同时，公安机关可以通过颁发荣誉证书和通令嘉奖的荣誉激励方式，不断提升公众参与的价值感和成就感。通过物质奖励和精神奖励相结合的激励方式，充分调动公众的参与热情与参与积极性。对于那些为社会治安协同治理做出贡献的个人和组织，公安机关应予以物质奖励并授予突出贡献者荣誉称号，最大限度地发掘公众参与的潜能。

(二)社会组织层面

1.提高专业能力，加强力量整合

在培育社会组织时，公安机关应区分各类社会组织的功能和层次，切实提高其专业能力。一是健全行业协会。在刻字业、典当业、旅馆业等行业中建立自治性的社会治安组织，充分发挥反应公众诉求、提供参考意见、化解矛盾纠纷的作用。二是组建治安志愿者组织。建立治安巡逻志愿组织、治安信息员队伍、反扒志愿组织和安保志愿者组织，吸收积极分子参与治安防范工作，及时消除不稳定因素，有效预防和遏制违法犯罪行为。三是实现力量整合。社会组织在参与社会治安协同治理时要加强沟通与合作，实现信息的交流与共享，形成共同维护社会安全的合力。

2.政府购买服务，优化赋权授能机制

为了有效解决社会组织运营和管理经费的问题，政府部门应采用赋权和授能的方式支持社会组织的发展。一是政府购买社会组织服务。政府通过项目申请、合同管理、公开招标的方式，将部分公共服务事项交由具备资质和能力的社会组织来完成，实现社会组织的可持续发展[13]。二是探索社会组织的资助机制。鼓励和引导民间资本的参与，保障资金来源多样化，减少社会组织对公安机关的过度依赖[14]。三是加强社会组织孵化器建设。积极发挥孵化器的培育作用，主动向社会组织提供政策咨询和资金扶持，实现社会组织的社会效益。

3.破除体制障碍，增强独立性

当前，政府部门应转变传统的管理观念，破除管理体制障碍，大力培育社会组织发展，促进社会治理能力的提升。探索建立线上与线下相结合的登记备案方式，实行分类登记管理，切实提高登记效率，便于社会组织顺利参与社会治安协同治理工作。放宽社会组织的登记条件、简化审批手续，为其创造宽松而又规范的制度环境，鼓励社会组织在社会治安领域探索发展。此外，社会组织应增强独立性。积极寻求良好的发展条件，更好地协助公安机关开展社会治理工作。

(三)市场组织层面

1.降低市场组织的准入门槛

针对人民群众与日俱增的安全需求，公安机关应适当降低准入门槛，引导有实力的市场组织进入治安服务领域。积极扶持治安服务产业，为投资者创造良好的环境，促使市场组织的有序参与治安治理工作。由于治安服务与人民群众密切相关，公安机关在逐步放开市场管制的同时也应明确规定市场组织的素质，定期开展针对市场主体的业务培训，提升市场组织参与治安治理的能力。

2.完善监督考核制度

公安机关在社会治安协同治理中处于主导地位，治安服务市场组织应接受公安机关在业务上的指导和监督。一方面，建立治安服务质量考核制度，将工作质量和社会评价纳入考核范围，定期公布市场主体供给的治安服务情况。公安机关应警告并要求市场组织主动整改不按规定履行合同约定的行为，当市场组织出现严重损害公众利益的情形时应立即取消其执业资格；另一方面，健全市场组织有效参与的法律法规。不断完善治安服务供给的政策法规，规范市场组织的供给行为，有序参与社会治安协同治理，有效提升治理的绩效水平。