基于民航强国视角对推进空管高质量发展的思考

□ 民航局空中交通管理局 钟 涛/ 文

新时代民航强国建设是民航局党组在新的历史方位作出的重大决策部署。只有深刻把握中国特色社会主义进入新时代对空管工作的具体要求，深刻把握习近平新时代中国特色社会主义思想对空管工作的具体指引，深刻把握我国社会主要矛盾变化在空管领域的具体体现，聚焦空管发展的总体目标、历史方位、关键任务和基本原则，坚持问题导向和目标导向，才能全面推进空管高质量发展。

深刻理解推进空管高质量发展的时代背景

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先、以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。习近平总书记要求：要站在国家战略和国家安全的高度，加强对我国航空安全保障体系建设的总体规划和统筹协调，着力提高航空安全监控能力、技术装备支撑能力和应急反应处置能力，切实维护我国航空安全。习近平总书记强调：民航业是重要的战略产业，要始终坚持安全第一，严格行业管理，强化科技支撑，着力提升运输质量和国际竞争力，更好服务国家发展战略，更好满足广大人民群众需求。进入新时代，民航局党组提出了“践行一个理念、推动两翼齐飞、坚守三条底线、完善三张网络、补齐四个短板” 的总体工作思路，明确了民航强国应当具备的“八个基本特征” 和民航高质量发展的 “五个显著特征”，对新时代民航强国进行了清晰定位。这是习近平新时代中国特色社会主义思想在民航领域最直接的体现，是民航强国建设的行动指南，是空管高质量发展的根本遵循。

清醒认识推进空管高质量发展的短板和不足

党的十九大明确指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。聚焦新矛盾，空管的保障能力和运行效率还不能满足民航业快速发展的增量需求，发展质量和服务品质还不能满足人民群众航空出行的美好需要。

从系统内部看，一是保障能力还不强，保障能力还不能适应大通道、大终端、大流量、多跑道、高密度的运行需求；二是运行效率还不高，运行效率与行业快速发展需求和公众出行需要之间还存在一定差距；三是服务水平还不高，管制和服务之间的边界和效应还没有完全理清；四是系统发展还不协同，不同地区、不同专业、不同层级之间的发展还不平衡不充分；五是队伍能力还不强，三级组织的规划、统筹、领导、管控和管制、通导、气象等几大领域的专业素养、专业能力、专业引领与行业快速发展对空管扩容增量、提质增效的需求还不相适应。

从行业层面看，一是行业整体联动不够，与机场、航空公司等运行主体之间的发展不协调，在战略规划、发展机遇、政策资源等方面对接共享还不够，空管作为民航运行中枢的作用没有得到充分发挥；二是军民航空管深度融合不够，推进国家空域管理体制改革进展缓慢，短期内还无法从根源上解决安全、正常与效率三者之间的突出矛盾；三是通航保障服务体系建设不够，全系统与通航企业、地方政府发展通航产业的互动不够，对通航的保障和服务还没有完整的法规、标准和规范；四是新技术应用支撑不够，空管设施、设备和系统等关键领域的国产化、自动化、智能化水平还不高，与工业企业、科研院所在产学研用等方面融合还不够，技术创新还不能满足空管运行的现实需求；五是基础设施建设缓慢，建设速度跟不上行业发展的需要，还处于被动适应行业发展的状态。

在民航强国战略构建看，一是安全管理体系还不完善，系统安全的现实需要与安全的思路理念、设计规划、规章标准、监督管理之间还不配套；二是运行保障体系还不完善，航班保障架次增长与保障资源、保障能力、技术支撑之间还不配套；三是综合管理体系还不完善，行业发展需求与系统的资源支撑、政策配套、队伍能力、系统管理之间还不配套；四是力量建设体系还不完善，现有的资源力量与行业定位、行业需求、产业诉求之间还不配套。

全面推进空管高质量发展，本质上并不是解决基础设施建设的保障能力问题，也不是解决技术和设施设备的代差问题，而是消除统筹空管安全和空管发展的制度差，构建服务国家战略体系、服务国防军队建设、服务人民航空出行的国家空管体系和国家空管能力，迫切需要对空管高质量发展作出全局性、长远性、根本性的谋划。

精准聚焦推进空管高质量发展的总体目标

推进空管高质量发展，应该确立一个怎样的总体目标？这是推进空管高质量发展的首要问题和基本前提。航标差之毫厘，泊点就会谬以千里。纵观世界主要民航大国的空管发展，聚焦中国民航的具体国情，空管高质量发展的总体目标是加快形成全要素、多领域、高效益的发展格局。

全要素是指资源形式，就是要实现设施设备、技术、人才、管理等所有要素在空管安全和空管发展两大体系之间共享共用，以及政策、制度、标准、规范、文化等所有支撑性条件相互渗透兼容，打破跨部门、跨地区、跨专业、跨层级阻碍空管高质量发展的各类障碍，充分整合全行业、全系统资源，使有利于空管安全能力和发展能力提升的全部要素实现无缝对接，最大限度地促进空管安全和发展，推进空管的质量变革、效率变革、动力变革。

多领域是指发展范围，就是要在更大范围、更广领域将空管的安全能力和发展能力融入中华民族伟大复兴的历史进程和民航强国建设的时代征程，在基础设施建设、行业协同发展、科学技术支撑、培训资源整合、后勤服务保障、队伍能力建设、军民融合发展等方面加快形成高质量发展态势，努力构建基础建设体系、协同发展体系、运行服务体系、技术支撑体系、教育培训体系、人才队伍体系、法规标准体系、综合管理体系、后勤保障体系、军民融合体系。

高效益是指发展效果，就是要实现资源互通互补互用，通过空管安全能力和发展能力的兼容发展，实现空管系统对促进民航业发展效应的最大化，以及对国防建设和经济建设支撑效应的最大化，发挥空管一体化和空管高质量发展对民航发展的溢出效应，尽最大可能使空管建设和行业发展共用一个平台，特别是与机场、航空公司等运行主体强化战略协同、机遇协同、政策协同，提高资源利用效率，减少重复建设和资源浪费，做到一份投入、多份产出、多重效益。

实现全要素、多领域、高效益的空管高质量发展格局，还要同步构建军民一体化的国家空管体系和国家空管能力，在国防安全和经济发展两大方面实现国家空管体系和国家空管能力现代化，打造军民航空管一体化的安全保障力、科技支撑力、文化引导力、政策驱动力、制度约束力和规划引领力，为军民航空管深度融合发展应该往哪里深、往哪里融确立正确的航标。

紧紧锁定推进空管高质量发展的历史方位

目标定位确定之后，现实起点至关重要。近些年来，空管发展迈出坚实步伐，取得了丰硕成果，但与“全要素、多领域、高效益” 的发展目标相比，还有相当差距。当前，推进空管高质量发展，还面临思路理念跟不上、顶层统筹统管体制缺乏、政策法规标准制度和运行机制滞后、系统一体化管理体系和管理能力不足等问题，这些问题集中表现为党中央多次指出的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题。

体制性障碍是当前制约空管高质量发展的第一难题，实际上也是根本性问题。高质量发展必然要求空管系统一体化管理。系统一体化管理的基本职能是统筹、管控、整合、协同，而现行体制中却存在明显的 “碎片化” 倾向。一是民航局空管局与各地区空管局之间总体上仍处于总部和地区分割的 “二元体制结构”，民航局空管局、地区空管局和空管分局（站）三级组织之间还缺乏有效的纵向贯通；二是各地区空管局之间缺乏统筹协调，各说各话、各干各事，各地区空管局在一体化体制上还存在资源、信息、人才等流通流动不顺不畅等现象；三是系统内部各专业领域各自为政、多龙治水、多张皮的现象突出，多头提要求、分散搞对接、各自抓建设的需求对接障碍明显。

结构性矛盾主要表现为空管的安全和发展双重需求日益扩大，而系统内部各领域的中低端供给能力相对过剩，高端供给能力相对不足。民航业已经成为经济发展新的动力源，各地方政府新建改建扩建机场的热情越来越高，各航空公司运力增加机队规模越来越大，航空市场需求越来越旺盛，飞行流量逐年增大，空管安全和发展的结构性矛盾越来越凸显。这些矛盾，在空域资源利用、航班正常率提升、空管技术应用、人力资源开发、系统资源统筹等领域尤为突出。同时，大量关键设备、核心技术、高端产品还依赖进口，国产化率不高，设施、设备和系统建设依然存在 “七国八制” 现象，建设、维修维护和升级改造成本很高，人工智能、大数据、云平台等新技术应用相对短缺。

政策性问题主要是即有政策体系难以支撑高质量发展。目前，在系统层面还缺乏规范空管高质量发展的方针、原则、组织领导、管理机制、责任义务、配套保障等方面的规范性、综合性制度，空管设施设备国产化科研生产、智慧空管的技术应用、综合性复合型高端人才培养等领域相关法规政策相对薄弱，难以对高质量发展的主体起到应有的约束作用。

重点突出推进空管高质量发展的关键任务

东南西北中区域发展不平衡不充分形成各地区飞行流量和保障架次不均衡、行业快速发展航空市场不断提高的增量需求、社会公众航空出行的安全感获得感幸福感提升、国防军队建设对空域资源的需要、现有科学技术手段对空管运行安全的支撑，都与全系统承担的行业责任之间存在一定差距。在这种背景下推进空管高质量发展，不可避免会有赶超型发展和主导型发展的色彩。

这种特殊的高质量发展路径，决定了空管从高速发展转向高质量发展亟需解决三大任务：明确空管系统的属性定位和发展方向、健全完善相关领域的政策制度体系、协同推进空管领域军民融合。

明确空管系统的属性定位和发展方向，是推进空管高质量发展的基本前提。空管能干什么？不能干什么？应该干什么？边界在哪里？是什么性质？适用什么规则？明确界定清楚，定好位，才不会缺位、错位和越位。

健全完善政策标准规范制度体系，既是促进空管高质量发展的基本任务，也是推进空管高质量发展的根本保障。目前正值空管高质量发展政策标准规范制度的深度发育期和体系形成期，能否有效化解影响和制约空管高质量发展的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，关键在于未来相关政策标准规范制度的发育状况，必须将影响空管安全和发展的全局性问题、单靠某一部门某个地区难以协调解决的突出问题、各领域高质量发展亟需解决的关键问题通盘考虑，构建包括政策、标准、人员等在内的综合举措体系。

微观层面，主要进行基层一线运行单位在运行领域的标准、规范、技术、管理等要素的协同融合、统筹协调和整体推进，尤其注重探索建立和构建设施设备、管理系统、运行系统的一体化，同标同号同型，健全空管系统高质量发展的组织细胞，夯实高质量发展的微观基础。

中观层面，着重优化区域空管协同发展布局，尤其需要遵循国家发展战略和区域经济布局与区域空管协同发展相统一的原则，把空管高质量发展同“一带一路”倡议、京津冀协调、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家发展战略和东北振兴、中部崛起、西部开发等区域发展战略紧密结合，充分发挥各省市区的区位优势和资源优势，聚合民航与地方各种要素资源，培育空管高质量发展的示范区、样板区，探索区域联动、分工协作、协同推进的空管高质量发展创新体系，形成空管新质安全能力和新质发展能力相互促进的区域高质量发展格局。

宏观层面，着力在各领域的高质量发展上取得重大突破，一是加强基础设施建设领域的统筹，增强对空管安全和空管发展的整体支撑能力；二是加强安全管理领域的统筹，持之以恒抓基层、打基础、苦练基本功，构建完善的安全管理体系；三是加强运行领域的统筹，找准运行效率和服务质量的痛点，提升运行效率和服务能力，构建有效的运行服务体系；四是加强专业技术领域的统筹，建设具有中国特色的管制、通导、气象、情报等专业体系，加快技术装备、系统集成等领域的军民融合发展和国产化进程，建立安全可靠的专业技术保障体系；五是加强科技创新领域的统筹，建立和完善科技创新体系，着力提高空管高质量发展的创新能力；六是加强人才队伍建设领域的统筹，完善高质量发展的人才培养使用体系；七是加强法规标准领域的统筹，形成一整套系统完备、科学严谨、运行高效的法规标准体系；八是加强后勤服务保障领域的统筹，提高空管后勤服务保障的专业化、社会化、市场化水平。

牢牢把握推进空管高质量发展的基本原则

在当前空管系统从高速增长向高质量发展的转折期、调整期，遵循什么原则是考验和检验空管高质量发展成效的一个重大课题，必须坚持党的领导、强化系统主导、注重融合共享、发挥市场作用、深化改革创新。

坚持党的领导。推进空管高质量发展涉及跨行业、跨部门、跨地域、跨专业的诸多问题，主体多元、利益多元，必须加强党的领导，发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，凝聚各方共识、调动各方力量，统筹处理好总部、地区和分局（站）的关系，确保党中央和民航局的决策部署落实到空管高质量发展的全领域全过程。

强化系统主导。推进空管高质量发展的人文环境、运行环境、制度环境和政策环境还不稳定，一些核心领域和关键环节必须以全系统的意志破解利益屏障，只有牢固树立系统总部的主导地位，加强各地区各专业各领域各层级的统筹协调，综合运用规划引领、政策扶持、机制创新、制度保障等手段，才能使各种理念思路、规划纲要和政策措施落实落地。

注重融合共享。推进空管高质量发展要在系统三级组织之间消除资源壁垒和封闭隔离，跨越资源配置上 “此多彼少” 的零和博弈困境，最大限度促进全系统的人才、资金、信息、管理等全要素的交流和融合。没有初次分配环节的合理分配，系统一体化就会成为“两张皮”；没有再分配环节的优化配置，资源能力就难以转化为安全能力和发展能力。资源的跨领域配置，对于促进要素优化组合和融合创新、融合共享对全系统优化资源配置意义重大。

发挥市场作用。安全是空管工作的生命线、红线和底线，但它有成本，必须进行成本核算和成本控制。同样，发展是空管工作的主题和主线，只有实现空管的科学发展，才能更好地保障和促进空管安全。推进空管高质量发展既涉及系统内各部门各地区各专业各层级，也涉及系统外政府、军队、高等院校、科研院所、工业企业、社会组织、航空公司、机场等多种主体。如果不能在政策设计上把有利于全局利益的高质量发展，真正转化为系统内各部门各地区各专业各层级的利益驱动，真正转化为系统外各利益主体的共建共享共赢，空管高质量发展所增加的成本就会因无人承担而被悬空。要把空管高质量发展的历史使命和时代责任转化为各利益主体都能接受和乐于推进的工作格局，必须找到全局利益与局部利益的相对均衡点，并从这个相对均衡点出发制定政策，采用包括市场方法在内的综合手段调节各主体关系。

深化改革创新。推动空管高质量发展是对相关体制、机制、政策、法规、标准、制度等不断进行改革创新的过程，要求全面深化改革，着力解决影响和制约空管高质量发展的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，构建统一领导、系统协调、顺畅高效的组织管理体系，构建总部主导、需求牵引、市场动作的工作运行体系，构建系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系，全面推进空管系统的治理体系和治理能力现代化建设。