我国土壤环境诉讼制度完善路径研究

■郝春海

（郑州财经学院，河南 郑州 450000）

人类社会的发展进程中，土地功能的发挥起到了关键作用。在实现“两个一百年”奋斗目标的新形势下，党的十八大提出了生态文明建设，与经济、政治、文化、社会形成五位一体的总布局全面推进。作为人类生存的基础，当前土地污染对我国持续发展产生深刻影响，如何通过诉讼程序的进行保障公民和社会公共利益的侵害达到最低，打赢土壤污染防治战役，满足公民对美好生态环境需要。

一、我国土壤污染诉讼现状

仔细研究我国在土壤污染诉讼制度，无论是立法，还是案件的原告资格、案件的管辖、诉讼的证据取证等环节，相比西方各国都较为落后，因此，直接造成我国在案件审理过程中遇到诸多障碍，有时只能借助司法进行审理完善。当前实践情形只有不断地通过环境案件的成功审理，来推动我国土壤案件诉讼制度的完善。

（一）从无到有的相关法律出台

我国经济高速发展的几十年，各地均是唯GDP论成败，对环境的破坏力度惊人，但由于保护土壤在内的多种环境诉讼制度相对处于立法空白期，各地的环境公共利益无法获得保障。自党的十八大以来，把生态文明上升到国家战略高度，各项立法和法律修改陆续出台。新修订的《环境保护法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》，以及新实施一年来的《土壤污染防治法》均为土壤污染诉讼提供良好法律基础，各省市的环境诉讼案件有了法律适用依据。此外，最高人民法院出台的有关《环境民事公益诉讼案件司法解释》以及《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》也对环境案件诉讼费用、举证、责任承担等方面提供法律支持。

（二）诉讼原告资格范围缺陷

土壤污染案件的诉讼原告，只有我国的《民事诉讼法》《行政诉讼法》《环境保护法》当中有条款规定，《民事诉讼法》第55条规定：法律规定的机关和有关组织具有诉讼的原告资格，而《环境保护法》第58条规定：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且没有违法记录的社会组织才享有环境公益诉讼起诉资格。仔细分析这些法律的条款发现，法律只是规定了这些机关具有这些条件才具有资格诉讼，但是所有的这些法律条款对哪些机关具有资格没有明确说明。

（三）案件管辖缺乏合理性

我国当前的土壤污染案件的管辖，在特别法《环保法》当中并没有明确规定，只是在《环境民事公益诉讼案件司法解释》第六条第一和第二款款中规定：第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖，中级人民法院认为确有必要的，可以裁定将案件交由基层人民法院审理。对于跨行政区域的土壤污染案件并没有规定，在实践操作中的案件管辖，各级人民法院只是根据案件的类型，依据我国民事诉讼法和行政诉讼法的规定来确定具体案件的管辖问题。这种处理方式对于是否土壤污染案件的复杂性来说欠缺科学性。

（四）证据取证现状

土壤污染并不像大气污染、水资源污染在污染行为和损害结果间具有明显直接联系，具有隐蔽性、滞后性、累积性这些自身特性。土壤污染的被告，对于污染行为和损害结果之间有着更为直接的证据和资料，但在诉讼实践中，原告对于该种证据的取得具有先天的劣势。另外，即使原告取得了一定的证据线索和资源，但需要进行相应的鉴定才能转化为诉讼证据，但是我国目前鉴定机构数量的不足和鉴定的高门槛、鉴定费用较高等多种因素综合共同造成证据的取得阻力较大。

二、土壤污染案件诉讼困境

（一）案件管辖困境

土壤污染环境案件的管辖是法院案件的权限。当前我国的土壤污染有跨行政区域和非跨行政区域的情形存在，对于跨行政区域的案件，现行法律仍然是按传统的诉讼管辖规则处理。管辖规则、地域管辖方面，有被告住所地、行为实施地与损害结果发生地；级别管辖方面，由案件的影响大小和案件复杂程度决定级别管辖的法院，中级人民法院和基层人民法院都可能对案件具有管辖权。土壤污染案件在当前的社会发展形态下，愈发呈现跨区域的态势，所带来的危害性不再局限于某一案件事发所在地的范围之内，相邻区域的环境生态也受到影响，侵害了相应范围内人群的环境权利。在此种诉讼管辖规则下的审判结果，群众的接受度也相对较低。

（二）原告主体范围偏小

我国的诉讼案件采取的是不告不理原则，因此适格的原告资格是诉讼开始的基础。土壤案件的原告在我国当前的法律规定当中处于模糊的界定是造成案件诉讼困境的一定原因。《民事诉讼法》第55条规定：法律规定的机关和有关组织具有诉讼的原告资格，而《环境保护法》第58条规定：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且没有违法记录的社会组织才享有环境公益诉讼起诉资格。该条款只是对有关组织进行了明确，而没有对相应的机关进行解释。另外最为难以理解的是，与土壤环境状况息息相关的公民，却没有起诉资格，不仅降低公民保护土地环境的积极性且不利于土地环境的保护。

（三）违法主体法律责任承担范围难界定

一般而言，污染土地的责任人有污染责任人和土地使用权人。土壤污染相比大气污染、水资源污染，具有隐蔽性、滞后性、累积性这些自身特性，因此在相应的案件诉讼中进行法律责任的承担程度较难确定，直接带来的结果是土壤污染的违法责任人到底应该承担多少的修复金额难以确定。例如，北京市人民检察院第三分院诉夏书江等7人实施了污染环境的行为，造成了土壤环境损害，承担环境侵权连带责任，判决夏书江等7人连带赔偿生态环境修复费用400万元，共同承担鉴定费用19.77万元。对土壤污染责任人来说，如此高昂的土壤修复金，一般难以给付到位。在此情形下，保障修复资金难以到位又成了新的判决执行难问题。

（四）诉讼证据获取难在有关土地污染的案件中，无论是公民提起的私益诉讼还是检查机关提起的公益诉讼，都面临着证据难题。当前的污染土壤案件，不少的企业由于自身所处的厂房位置就是城郊农村或者偏远山区，加之采取的违法行为本身就具有很强的隐蔽性，在证据取得线索的第一步就面临困境。即使诉讼人没有线索方面的难题，也会有证据的取证难问题，土壤污染的危害一般情形之下，难以在短期显现，需要一定累积，如果不需显现获得证据，需要进行相应的检验和鉴定，但是当前我国在土壤污染鉴定方面仍然是门槛高、费用高。另外，我国当前的机制体制问题也为我们诉讼带来一定的阻力，案件诉讼参与人在和相关的行政机关进行协作时仍然存在协调问题，也为诉讼证据的取得带来一定难题。

三、土壤污染诉讼困境的出路

（一）完善相关立法

2015年1月1日施行的《中华人民共和国环境保护法》、2019年1月1日起施行的《中华人民共和国土壤污染防治法》以及2017年新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》，可以说从国家层面为我国的土壤污染防治和诉讼制定了方向。但是介于我国经济发展水平不一，法治化建设程度也有差异，诉讼环节的相关制度建设也不同步。例如，土壤污染鉴定机构的现代化程度、行政机关间的协作性程度等，需要各级地方政府完善相关立法和制度，为案件诉讼提供法律支持。

（二）提高公民诉讼的积极性

当前我国土壤污染案件的诉讼，是检察院和相关社会环保组织提起的土壤污染公益诉讼。而与土地利益切身相关的公民提起诉讼限制较大，公民提起诉讼只能在土壤污染对自身利益受到侵害时才能提起诉讼。另外，即使提起诉讼获得证据的能力由于受条件所限，难度相当大，案件胜诉率较低。因此，需要我国在公民私益诉讼建立具有操作性的支持制度，或赋予一定范围内公民公益诉讼的主体资格，该种做法可以借鉴印度、法国等国家的有关做法。印度在司法实践中充分发挥能动性，降低诉讼门槛，创制书信管辖权的制度。法国规定在环境行政公益诉讼中，只要原告与起诉行政行为有物质利益或精神利益的关系即可起诉，即使不是直接利害关系，也可提起诉讼。这种被称为“越权之诉”的诉讼，有利于提高公民保护自身利益和自身生存环境的积极性。

（三）探索新的案件管辖模式

土壤污染案件，特别是跨行政区域的土壤污染案件的管辖，探索采取集中管辖为主，指定管辖为辅的规则，确定案件的管辖。集中管辖的实现方式，各地高级人民法院在获得最高人民法院准许的情形下，会同环境保护职能部门对相应区域进行环境司法区域管辖，解决跨行政区域的土壤污染案件的管辖难题，当然集中管辖之下的案件审判机构也要脱离局限环保审判庭的束缚。此外，案件的管辖还可采取指定管辖的方式确定，从而减少土壤污染案件法院之间的互相推诿不管或者争相管辖的情形出现。

（四）提高证据的取证能力

调查取证是案件诉讼的关键环节，在土壤污染案件中，无论是公益还是私益案件，案件的审理归根到底在于证据的质和量。重视对专业证据的鉴定，以及有专门知识的人出庭。应对土地污染案件的调查取证的职权配置进行改革，特别是检查机关的取证职权应当赋予一定的强制性权力，对不配合或者阻挠调查取证的，法院在判决过程中考量给与承担相应的责任。从公共利益这一角度判断，这样的配置也是合理的。另外，各地应设立相应的鉴定机构，例如2019年浙江省检察院和江苏省检察院先后和本省的生态环境厅联合成立公益诉讼（环境损害）司法鉴定联合实验室，开展环境损害类案件的勘验取证、检测鉴定等技术服务。该联合实验室对环境污染诉讼进行诉讼采样，再由省环境监测中心进行检测，最后由省环境科学研究院鉴定评估，出具鉴定报告，为环境诉讼提供证据技术支撑。

（五）减轻原告的举证责任

土壤污染的举证，通常要求较高的专业性，同时还要求原告具有相当的经济能力寻求专业机构的鉴定帮助，无论是有关机关还是环保组织虽有专门的资金保障，但也受一定的经济成本限制。因此在诉讼中，一些特定证据的举证，可以要求被告举证。实践中土壤污染的被告，对于污染行为和损害结果之间有着更为直接的证据和资料，一般情形下，不允许被告以“保守商业和技术秘密”的理由拒绝公开举证。因此，在土壤污染案件的原告只需提出被告有污染行为的初步依据，如土质变化报告、相关行为图像或影视资料等。而对于关键证据污染事实是否存在、污染行为与损害结果之间是否有因果关系等证据由被告承担举证责任更为恰当。

（六）完善土壤污染基金制度

土壤污染修复金是污染土壤责任人承担的经济责任。在土壤污染治理过程中，发达国家普遍建立了土壤污染治理基金制度，如美国根据《环境应对、赔偿和责任综合法案》成立了“危险物质反应信托基金”和“危险物质超级基金”，此种制度的设立目的在于使土壤污染者在无力承担治理费用时，由治理基金来支付，尽快恢复土地治理，改变土壤环境。我国新施行的《土壤污染防治法》已经提出建立土壤污染防治基金制度，包括中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，用于土壤污染责任人或土地使用权人无法确认的土壤污染的治理与修复。除了国家力量之外，我国还借助社会力量，也设置了相应的社会民间基金，形成对国家基金的补充，形成多样化的基金制度，当然基金的适用仍然坚持依法使用，接受国家和社会的监督。

土壤污染环境诉讼具有一定的特殊性，特别是在新的土壤污染防治法实施一年以来，有必要对当前该类案件的诉讼进行相应的制度完善。本文提出的诉讼环节管辖、原告资格范围扩大、证据的取证的完善建议，以应对今后可能更加复杂的土壤污染诉讼案件提供可行性参考，为我国土壤污染防治提供司法保障。