浅谈行政公益诉讼中的调查工作

黄笔镜 张艳歌

摘 要：检察机关在行政公益诉讼案件办理中做好调查工作，对于夯实办案基础、提高办案水平、提升办案质效具有重要意义。在实践中，可以通过及时总结类案规律引导调查方向，系统研究法律规定和行政执法规律确定调查重点，准确把握证据规则确定取证方式，进一步提升调查能力与水平。

关键词：检察机关 行政公益诉讼 调查 类案

一、问题的提出

[案例一]网络餐饮服务食品安全风险行政公益诉讼案。2018年3月，某区人民检察院在履行职责中发现，在几大网络餐饮服务第三方平台上，经营地位于该区的入网餐饮服务提供者存在诸多违法提供网络餐饮服务的行为。某区人民检察院经进一步现场勘查和线上取证发现，该区域内的部分网络餐饮服务提供者存在无实体经营门店、超范围经营、未按要求公示食品经营许可证、公示信息不真实等违法情形，存在安全隐患，有侵害社会公共利益的风险。某区人民检察院于立案后一周内向区食品药品监督管理局制发行政公益诉讼诉前检察建议，督促其履行法定职责，及时对相关入网餐饮服务提供者的违法行为进行查处，并对辖区内网络餐饮服务存在的食品安全问题进行专项排查整治。该区食品药品监督管理局在法定期限内回复称，已对检察建议书中涉及的多家网络餐饮服务提供者进行立案调查，并给予了相应的行政处罚;制定《关于实施网络餐饮服务领域风险隐患排查专项治理工作方案》，对全区范围内网络餐饮服务领域的违法行为加大查处力度;约谈相关外卖平台，督促平台切实履行审核监管义务。检察官在跟进调查中发现，检察建议书中涉及的网络餐饮服务提供者已分类整改完毕，社会公共利益得到维护，遂将本案作结案处理。

[案例二]违法露天烧烤行政公益诉讼案。2018年6月，某区人民检察院在履行职责中发现，辖区内部分生态观光园、农家乐等场所在网上销售自助烧烤团购票，向消费者提供露天烧烤场地。某区人民检察院经现场勘查发现，部分生态观光园、农家乐设置有露天烧烤区，并为露天烧烤提供场地、工具和食材，烧烤产生的烟尘污染了大气环境，社会公共利益持续处于受侵害状态。该区人民检察院于立案后一周内向区城管执法局制发行政公益诉讼诉前检察建议，督促该局对违法行为进行查处。该区城管执法局在法定期限内回复称，已对涉案生态观光园、农家乐等的违法行为予以查处，并通过开展专项行动、联合执法等方式，加大对辖区内露天烧烤等违法行为的执法力度。檢察官在跟进调查中发现，涉案场所均停止了露天烧烤业务，整改效果良好，社会公共利益切实得到维护，遂作结案处理。

上述两起案件的办理呈现出三个共同特点。第一，线索发现源于公益诉讼检察官的职业敏感。公益诉讼检察官对侵害公益行为易发、多发的相关领域较为关注，并能精准找到相关问题产生的深层次原因。第二，事实调查和证据获取都是有的放矢。检察官在办案时以问题为导向，重点调查侵害公益的违法行为和行政机关的监管职责。第三，办案质效较高。从线索受理、立案，再到制发诉前检察建议，办案周期短，行政机关履职整改效果明显。以上三个特点的出现与公益诉讼检察官在办案中重视开展调查工作密不可分。调查思路清晰，调查计划合理，调查步骤得当，调取证据充分，才能有好的办案效果。

二、做好调查工作的重要性

在现代汉语中，所谓“调查”，是指为了了解情况进行考察，常用于调查事实、调查真相等。[1]人民检察院组织法第21条第1款规定，人民检察院行使法律监督职权，可以进行调查核实。司法的核心问题是要通过合法有效的证据回溯性地证明已经发生的案件事实。[2]因此，在司法程序意义上，“调查”的完整表述应该是“调查取证”。明确这一点，做好公益诉讼的调查工作就有了清晰的行动指向。此外，在司法程序中，与调查工作有关的还有审查工作，调查重在“寻找”，而审查重在“判断”。无论是在行政公益诉讼诉前程序阶段还是在提起行政公益诉讼后，调查和审查都是必经的办案程序。在司法实践中，调查水平影响着审查走向和案件结果，做好调查工作对于夯实办案基础、提高办案水平、提升办案质效具有重要意义。

（一）夯实办案基础

行政公益诉讼制度在本质上是一种诉讼制度，其办案核心与其他诉讼制度一样，仍然是查明事实和正确适用法律。但行政公益诉讼和传统的行政诉讼在侵害事实发现和举证责任分配上有着显著的区别。行政诉讼的原告，是权利受到侵害的当事人，通常情况下能够明确知道行政机关侵害其合法权利的时间、行为、后果等内容，而且保有全部或部分证据材料。[3]但在公益诉讼中，检察机关并非天然地知道侵害事实并掌握证据材料，必须通过线索发现、调查取证后才能发现并确认侵害事实。因此，在公益诉讼中调查至关重要，是后续提出检察建议、支持起诉、提起公诉的基础。[4]

根据《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《行政公益诉讼办案指南》），检察机关应当按照法定程序，全面、客观地调查收集证据，而且在调查之前需要研究确定调查的思路、方法、步骤及拟收集的证据清单等，制定调查计划。实践中，检察官在开展调查工作之前也确有必要制定调查计划或调查方案。在正式调查之前，检察官通过初步评估线索内容、办案领域等情况，对案件调查涉及的各个方面和各个阶段进行通盘考虑和整体安排后，制作计划或方案，能够明确调查方向、调查内容和调查方式。此外，检察官在刚刚接触某一起案件时，调查思路的确定、形成都离不开相关专业知识、经验阅历等的积累。检察机关提起行政公益诉讼是其发挥法律监督职能的重要方式，笔者认为，从调查的目的和作用角度考虑，案件调查思路的确定可以视为是类案监督结果的逆向转化。即此类案件的监督要件是什么，就应当全面调查什么;监督重点是什么，调查时就应当重点关注什么。

（二）提高办案水平

公益诉讼案件中的调查类似于刑事案件的侦查。在刑事案件中，公安机关和检察机关有办案职责上的分工。检察机关公诉职能的发挥有赖于侦查机关移送案卷材料，也离不开公安侦查人员的专业技术手段与丰富经验。但在法律适用、证据审查等方面，检察机关办案人员具有专业优势，其可以通过介入侦查引导取证，助力公安机关提高案件侦查质量。因此，在刑事办案领域，实务部门普遍认为，检察引导侦查取证是新型检警关系模式探索中相对合理、符合司法规律的制度选择。[5]

检察机关是公益诉讼起诉人，其地位类似于民事诉讼和行政诉讼的原告。在目前的程序框架下，办理行政公益诉讼案件时，检察机关需要承担线索发现、调查、追诉等全流程办案职责。因此，与刑事检察官相比，公益诉讼检察官具有调查角色和审查角色同一的优势和便利。因此，公益诉讼检察官能够以较高的审查标准去开展调查活动，调查的同时开展审查工作，审查结果反向引导调查活动。[6]根据行政诉讼法和《行政公益诉讼办案指南》，检察机关审查行政公益诉讼案件，应当查明：行政机关的法定职责、权限和法律依据;行政机关违法行使职权或者不作为的证据;国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实及状态;行政机关违法行使职权或者不作为与损害后果之间存在因果关系。这是检察机关在办理行政公益诉讼案件时所具有的惯常审查思路，也应成为引导行政公益诉讼调查工作开展的一般思路。

（三）提升办案质效

从全国检察机关的部门设置和检力配置情况看，公益诉讼检察部门多承担着民事检察、行政检察和公益诉讼检察多重职责，人员少、任务重是普遍存在的现象。做好行政公益诉讼调查工作，是提升公益诉讼办案效率，保证公益诉讼办案质量和效果的重要举措。一方面，公益诉讼案件线索往往只是某一问题或现象的初步反映，调查是实现案件线索向案件转化的重要方式，取证是检察官必须完成的工作任务。检察官带领办案团队从得到案件线索时起就保持思路清晰，采取准确的行动，能够更加有效地获取证据，节约司法资源，提高办案效率，保障办案效果。另一方面，检察官利用调查角色和审查角色相重合的特点，能够引导办案团队更早、更全面、更主动地熟悉和了解各相关领域的法律规定，用更多的精力研究法律适用、证据规则等问题，提升队伍专业能力和水平，提高调查取证的精准度。

以案例一为例，该案是食品安全领域的行政公益诉讼案件，且具体涉及到网络餐饮服务，该领域主要的监管依据是食品安全法和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》。检察官通过对上述法律规定的学习，在线索摸排阶段就已经明确了负有监管职责的行政机关，行政机关履行监管职责的主要方式，以及网络餐饮服务食品安全违法行为的具体表现等，故能够有针对性地制定调查计划，迅速固定证据，高效办理案件。

三、做好调查工作的路径和方法

在行政公益诉讼案件办理中，如何培养科学的调查思维，提升调查效果，是公益诉讼检察部门面临的一个非常现实且严峻的考验。为了做好调查工作，检察官需要在实践中不断积累经验、总结规律、提高技能。

（一）通过及时总结公益诉讼类案规律引导调查方向

总结类案规律是提升案件调查水平的重要方式，同类案件的审查内容和监督要点存在共性，而这种共性恰恰能够为调查指明方向。案例一是食品安全领域案件，检察官通过总结提炼几年来食品安全领域行政公益诉讼案件的办案规律发现，发生食品安全事故后检察机关再介入启动行政公益诉讼程序的案例很少，实践中多为检察机关发现食品安全领域存在违法行为，而行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益持续处于受侵害状态，由此检察机关制发诉前检察建议督促相关行政机关依法全面履职，以规范食品生产经营活动，消除食品安全风险或隐患。因此，此领域同类案件的调查内容一般包括监管部门的名称和职责、生产者或经营者的违法行为、行政机关未依法全面履行职责的事实等。明确调查内容后，就能够进一步确定采用何种调查方式和手段。此外，像国有财产保护领域的行政公益诉讼案件，其审查重点一般是国有财产受到侵害的事实和具体负有监管职责的行政机关，故调查一般围绕着财产性质、价值，财产损失或流失的过程，以及负有追赃挽损职责的行政机关等几个方面来展开。

（二）通过系统研究法律规定和行政执法规律明确调查重点

实践证明，行政机关在履职方面存在的不足或薄弱环节就是检察机关监督的重点，而这些问题的发现除了依赖于畅通稳定的线索发现渠道，还有赖于办案人员具有的较强的洞察力和较高的敏锐度。对法律规定和行政执法规律进行研究，是提高问题意识、确定调查重点的有效方法。以案例二为例，案件具体涉及的是露天烧烤违法行为所导致的大气污染，此类案件有明显的地域性。首先，检察官通过对大气污染相关法律和该市禁止露天烧烤食品的地方性规定的梳理和学习，发现该区全境范围都是政府划定的禁止露天烧烤区域，对违法露天烧烤行为予以监管查处的行政机关为城管执法局。相关法律规定所禁止的露天烧烤违法行为共有两类：一是在政府划定的禁止范围内露天烧烤食品，二是在政府划定的禁止范围内为露天烧烤食品提供场地。其次，检察官通过对该区城管执法局近两年来的行政处罚案件进行分析，发现该区有大量关于查处露天烧烤行为的行政处罚案件，却没有一起案件针对的是为露天烧烤食品提供场地的行为。这表明行政机关对此种违法行为的执法监管可能存在盲区，故检察官在线索排查和后续调查过程中重点关注是否存在为露天烧烤食品提供场地这一违法情形。最后，当检察官发现网上有相关线索后便直接展开现场调查并固定相关证据，办案效率很高。这一案件的办理也促使该区城管执法局消除执法盲区，真正实现全面依法履行职责，切实保护社会公共利益。

（三）通过准确把握行政诉讼证据规则确定取证方式

在目前的制度框架下，行政公益诉讼应遵循行政诉讼的基本证据规则。根据行政诉讼法第33条的规定，行政诉讼中的法定证据种类包括：书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录。因此，检察官在调查过程中，所調取的各类证据应符合上述证据种类和形式，应根据对所取证据的真实性、合法性和关联性的审查要求来设计调查方案，采取相应的调查措施。在案例一中，因网络餐饮服务是在网络平台上进行的，故电子数据就是检察官必须调取的一项证据。如果检察官在制定调查计划时就已经明确要调取电子数据，就会根据电子数据的特点确定所需设备工具、调取主体、调取范围等，使取证工作更加规范、高效。在案例二中，因为露天烧烤违法行为属于环境违法行为，一般会存在违法现场，故可根据经验判断视听资料和现场笔录是最适宜的证据种类。检察官在制定调查计划时应根据证据种类考虑调查人员、人数、设备、交通工具等具体问题，同时尽可能提前预判、做好准备，比如确定检察人员是着便装还是着制服，用餐时段前往还是休息日前往等等。此外，熟练掌握和运用证据规则，也会对调查工作的开展产生积极的引导作用。例如，在同样来源合法的证据中，原始证据的证明力大于传来证据的证明力，直接证据的证明力大于间接证据的证明力。根据这一规则，确定行政机关的职责时应依据行政机关“三定”方案或权力清单等文件材料，而避免仅仅询问行政机关工作人员;而对于行政机关是否履行监管职责，一般可以通过调取行政执法卷宗材料，或者询问行政机关工作人员并形成笔录的方式进行调查并固定证据。

注释：

[1]参见中国社会科学院语言研究所编辑室主编：《现代汉语词典》，商务印书馆1983年版，第249页。

[2]参见向泽选、谭庆之：《司法规律与检察改革》，《政法论坛》2009年第5期。

[3]参见王祺国：《公益诉讼检察调查信息化及实现路径》，《人民检察》2020年第1期。

[4]同前注[3]。

[5]参见周新：《检察引导侦查的双重检视与改革进路》，《法律科学（西北政法大学学报）》2020年第2期。

[6]同前注[3]。