国有企业治理质量及内部审计监督效率提升路径的积极探索与思考
——对《国有资本投资运营公司内部审计规制体系构建研究》一文的评述

张凤元/郑州航空工业管理学院

李 媛 宋浩源/山东管理学院

一、前言

自从中国共产党的十九次全国代表大会举行以来，我国的社会经济就开始进入了“致力于资源运用效率与综合经济效益提升和GDP的中低速增长的新常态”的稳健和可持续发展的轨道之中。但与此同时，过去三十多年来我国产业经济结构转型缓慢和宏观调控策略失当的效应也正逐渐显现，整体经济发展速度也开始放缓，经济持续高速增长的动力开始明显弱化甚至消失，特别是以中央企业为代表的大型国有企业集团内部经营监督与管理开始凸显其固有缺陷与局限性，如存在着国企高管层舞弊现象比较严重、项目投资运营决策非理性化、内部人员幕后操控侵吞国有资产、内部风险控制机制难以真正落地以及国有企业盈利状况异化与波动等现象。由此导致了我国国有企业的总体资本投资与运营效率的下降，国有企业平均营业利润与投资绩效开始明显下滑，致使众多国有企业在国内外市场竞争中面临的潜在经营危z机与风险压力无疑已越来越大。

因此，作为我国社会主义公有制经济的重要组成部分，国有企业资源配置和国有资本管理机制的内部监督与控制的改革与发展不仅是我国国有企业内部控制制度建立与完善的关键现实问题，对推进国有企业的内部控制与管理效率而言，更是我国公有制体制背景下企业经济管理与公共管理领域深化改革理论的重要课题，而叶陈云同志撰写的《国有资本投资运营公司内部审计规制体系构建研究》一文（原载于《审计研究》2015年第6期（双月刊），其主要内容正是系统研究如何强化国有资本监督与治理动因及路径，驱动国有经济高质量发展，高度契合习近平总书记在中国共产党第十九届四中全会上提出的主题思想。因此，《国有资本投资运营公司内部审计规制体系构建研究》一文对该问题的研究，时至今日仍然具有积极的理论研究价值和深远的现实意义。

二、论文选题方面具有积极的研究价值与现实意义

在《国有资本投资运营公司内部审计规制体系构建研究》一文中，作者根据财政部、国家发改委和国资委等中央主管部门发布的针对建立和推动国有资本投资运营公司的系列指导性文件精神，在论文中对概念进行了明确的界定。该文的作者认为国有资本投资运营公司是我国国有企业深化产权管控制度改革进程中探索出的一种新型企业法人组织形式，是接受国有资产终极所有者授权专事资本投资与资本运营的市场经营主体；对于增强国有资产宏观调控职能，发挥国有资源控制力与影响力，实现国有资本保值增值目标具有积极意义。如何强化国有资本投资运营公司内部审计规范与制衡的职能是影响其能否持续稳定发展的关键内生制度因素。因此，该论文的选题具有积极的理论研究价值。

此外，从实务角度来看，本人研究该论文后认可并同意作者在论文中表述的核心观点，同样认为国有资本投资运营公司是国有资产所有者即国家财产的代理人——国家财政部投出资本成为国有资本的出资者，由代表国家的市场竞争者主体——国有资本投资运营公司负责进行运营和管理，目的是进一步提升国有资本使用与控制的效率。但是究竟如何推进国有企业改革，如何提升国有资本投资运营公司的内部控制效率和质量，需要结合企业的董事会、监事会和经理层之间权责匹配和制衡的治理结构，需要切实加强和重视国有资本投资运营公司内部审计与内部控制监督机制或体系的建设和完善，对实质改善国有企业资本运营综合效能，实现国有资本运营企业内部免疫体系的建设具有重要意义，而且作者首次从内部审计规制的角度对国有资本投资改善的管理机制建设进行选题研究，笔者个人认为该论文以《国有资本投资运营公司内部审计规制体系构建研究》为题，具有积极的理论研究价值与深远的现实意义，因此，该选题具有理论上的可研性、视角的新颖性和实务的实用性。

三、论文具有丰富的研究内容与多维度的学术价值

《国有资本投资运营公司内部审计规制体系构建研究》一文的主要内容是：鉴于我国国有资本投资运营公司是国有经济资源出资者与监管者针对我国国有企业在转型经济和经济新常态的大背景下，在进一步深化产权管控制度改革进程中积极变革国有资本运营机制，研究与探索出的一种新型企业法人组织形式，是接受国有资产终极所有者授权专事资本投资与资本运营的市场经营主体；这种专门负责对国有资源、国有资产与国有资金等进行主动经营管理的经济主体的建立对于不断增强我国国有资产宏观调控职能，发挥国有资源控制力与影响力，实现国有资本保值增值目标具有积极意义，而如何进一步强化国有资本投资运营公司内部审计规范与制衡的职能是影响其能否持续稳定发展的关键内生制度因素。

该论文的作者从构建有别于传统国有企业内部审计的国有资本投资运营公司内部审计规制体系新视角展开研究，研究认为我国国有资本运营公司内部审计规制体系基本内容应包括：制度建设、目标导向、责权范围、执业程序、评价改进和配套支持等五个子系统且需有机融合，提出了发挥内部审计规制体系全面规范与持续制衡违规行为功能应注意的问题，论文研究目的是通过构建国有资本投资运营公司内部审计规制体系能够从理论上进一步丰富我国企业内部审计管控理论研究体系，从而能够为间接地推动我国国有资本投资运营公司内部审计管理机制与内部控制制度体系的逐步完善等目标实现提供有力的智力支持。

笔者认为《国有资本投资运营公司内部审计规制体系构建研究》一文的学术价值在于：

1.该论文的研究内容属于内部审计理论研究领域的课题，论文是作者通过收集资料和调查研究，在深入进行企业控制理论与审计理论分析的基础上构建或设计了比较完善的国有资本运营公司内部审计规制体系，创造性地提出了关于针对企业内部审计行为进行系统性规制和优化国有企业治理结构的新理念及拓展了审计理论研究的新视角。

2.在我国国内内部审计研究领域内，该论文的研究内容属于较早对国有资本投资运营公司这一我国特定企业市场经营主体的内部审计规制问题进行的多元性、系统化、全方位和多角度的理论分析和推导研究。因此，该论文聚焦的研究问题属于国内该学术领域内较早进行研究与探索的重要监督课题之一，该论文的研究内容对于寻找改善我国国有企业的内部监管效率和加强内部审计监督效能等方面的理论研究与创新，具有较高的研究价值与现实意义。

3.论文的主要创新性论点与研究观点可概括如下：

（1）论文作者认为基于我国企业集团的丰富经营实践，为适应复杂的国内外市场竞争与其他因素的影响，我国大中型国有企业集团公司迫切需要在积极探索与推进不断建设和完善国有集团公司层面现代治理体系的总体目标下进一步强化集团公司内部审计管控力度及其规制体系的构建，以便为实现国有企业集团公司稳健性扩张和高质量发展的战略目标做出有意义的智力支持和政策建议。

（2）论文作者从国有集团公司内部控制与自我监督的视角提出了新颖的观点：即作者认为创造性地构建、设计并实现国有资本投资运营内部审计规制体系的战略性目标，需要驱动国有资本运用公司中的治理层与管理层等权力决策集团，积极推进基于战略系统性思维进行有效的内部审计监督管理的外部综合环境分析、企业内因层次分析和效应量化评价分析，立体化协同治理与内外权力制衡是现代国有企业集团抑制内控管理失效、降低多维度运营风险和维持可持续发展的必由之路。

（3）论文作者认为积极构建起有中国特色的、理论基础坚实、规制内容全面、监管功能强大的企业集团公司内部审计规制体系，实质化提升中国企业集团公司的内部审计质量与综合效能，为实现我国大中型企业集团在国内外竞争中的核心竞争力、经济结构与发展战略转型提出内在管理动力与制度支撑，还可以为落实国家决策层提出的做大做强国有企业的国家战略服务。

四、论文研究存在值得商榷之处

作为评论文章，笔者认为该论文也存在一定的值得商榷之处，结合近来我国国有资本管理方式变化的新时代背景，将该篇论文存在的主要问题或可改进之处概述如下：

1.该文主要以规范的体例进行写作，定量分析不够充分。新中国建立以来，我国一代又一代的学者们，采用多种多样的方法，对中外会计、财务、审计等领域的理论与现实问题进行了有成效的探索与研究，取得了许多具有标志性的理论研究成果。学者们在研究中运用了研究范式和体例，目前学术研究的范式主要包括：总结式研究、综述性研究、推理式研究等规范研究范式，也有模型设计与检验、数理推导式研究、调查式研究、访谈式研究、问卷式研究、实地验证式研究等定量化研究，两种研究范式各有优势和特长。笔者以为该文目前的不足主要是定量化分析为何国有资本审计监督就能显著改善国有资本的监管绩效，从而形象和确定地运用数据进行说明其内部审计加强的可靠和充分的意义。

2.该文研究缺乏明确的衡量内部审计监督的量化指标。论文中的第二突出问题主要体现在，作者在研究中对国有资本投资运营公司的运营效果缺乏充分可靠的指标和充足的数据进行数量化的计量分析，精准化论证的程度不够，虽然这受国有资本运营公司成立与经营的时间较短和存在的数量有限等现实情况所限制，但也不得不说明作者对国有企业、国有资产和国有资本的监管方式的建议还不够具体和可靠。

3.该篇论文中对于国有资本投资运营公司等概念边界的界定应当更为明确。该论文中先后出现了“国有资本投资运营公司”、“国有资本经营公司”和“国有资产经营公司”等几个内涵与外延都存在差异的类似关联概念，作者对这些相关概念应当进行清晰和明确的界定。比如在论文的（二）部分，标题为“国有资本投资营运公司”，但是小标题和内容出现其他上述的名称，甚至包括“国企”。关于论文的基本概念是一篇文章最基本的研究基础，更是进一步加强国有资本监督与管理理论研究的主要逻辑起点，因此，笔者认为，基于以上认识，该篇论文虽然已经明确地提出了需要进行研究的问题，但是对该问题的前提和相关概念并没有清楚地予以界定。例如新的“国有资本投资运营公司”的目标和功能定位，与现有的国有资产管理体系下相关组织的差异等。由于未明确以上基本概念边界范围，对于读者阅读和理解“国有资本投资运营公司”的内部审计功能定位而言会有所影响。

4.该篇论文应当提出更明确和具体一些的研究对策与政策建议。因为该论文的作者虽然已经指出了我国“国有资产经营公司”与“国有资本投资经营公司”等类型的国有企业中的国有资本内部审计管理突出的问题与障碍，比如权威性和投入问题等，但是该论文的结尾部分，也没有提出较为具体的解决方案或政策建议。此外，论文中作者全面地提出的五个子系统构成的大系统，但是究竟为什么是这五大子系统而不是其他子系统，并未进一步详细阐述其动因和理由，这些子系统在哪些方面体现了“国有资本投资运营公司”的特征？似乎也说明得不够明晰。

五、论文研究进一步改进与完善的若干建议

针对该篇论文存在的上述问题，笔者认为该文的作者和其他国有资本监督管理领域的研究者们，都可从如下几个方面进行进一步的积极探索和深入研究：

1.随着我国国有资本投资运营公司越来越多，国有资本投资运营公司的经营管理和内部审计监督的实践经验必将越来越丰富，因此，需要紧密结合我国十九届四中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的发展目标，运用定量化的多种研究方法，积极推动国有企业、国有资本和国有资金的治理体系和内部审计专业监督的进一步完善，寻找到适合我国国有经济发展的顶层机制设计及其制度执行的适当路径。

2.应当积极设计可以量化的数据和指标，进一步完善国有企业内部审计监督效果的量化指标及其体系。未来的研究可通过对国有资本投资运营公司的运营效果明确计量与分析，进行精准化的研究和论证，使得国有资本的投资改革效率得到更多公正的支持和说明，尽管我国国有资本运营公司受成立与经营的时间较短和存在的数量有限等现实情况所限制，但也必须承认该论文的作者对于我国国有企业、国有资产和国有资本的监管方式研究仍然不够深入，需要从动态的视角、数据化、全方位化的视角提供更加具有可靠性和决策相关的会计信息，取得更多人的认识、认同和认可，尽力避免理论科学研究中的不必要的漏洞和不足。

3.在进行类似的文章研究时，可以先行对文章涉及的“国有资本投资运营公司”、“国有资本经营公司”和“国有资产经营公司”等概念重新进行明晰的界定。首先，将该篇文中的“我国国有资本投资运营公司的现实价值和基本特征”修改为“我国国有资本投资运营公司的概念界定及其主要特征”。并对“国有资本投资运营公司”的概念进行更明确、更具体的界定。增加国有资本投资运营公司与国有资本经营公司和国有资产经营公司的辨析，重新界定和说明“国有资本投资运营公司”与“国有资本经营公司”和“国有资产经营公司”等其他研究对象的区别。

4.进一步明确新的“国有资本投资运营公司”的目标和功能定位与现有的国有资产管理体系下相关组织的具体差异。因此，需要对新的国有资本运营公司的内部审计清晰、目标明确进行更加明确和具体的定位，增加构建我国国有资本投资运营公司内部审计体系核心目标的新内容。比如可针对该论文中内部审计规范系统的完善问题进行进一步的研究与探讨。可针对国有投资运营公司的投资和运营等两种业务行为的复杂性，为其内部审计监督提供操作指南；内部审计组织系统的建立则可以针对国有投资运营公司内部监督工作积极开展领导与保障其高质量人力资源的投入；内部审计业务执行系统的构建可以为国有投资运营公司的国有资本运营质量的客观评价提供高质量的测试工具；内部审计评改系统的构建可以循环改善内部审计机制针对国有资本投资运营公司双重发展与经营目标的规制效果；内部审计支持保障系统的构建建则可以使得针对国有资本投资运营公司管理层与治理层的管控责任与绩效的内部评估与约束具有可持续性。因此，该文作者所提出的五部分构成的内部审计规制体系才是一个有效的选择。在未来对国有资本的治理、管控和审计监督等方面的后续研究中，需要尽量扩大研究空间范畴，增加多样化研究的视角，考虑更多研究对象和会计信息，使得研究政策建议更有普适性和可操作性。

六、结束语

综上所述，笔者认为该文作者从构建有别于传统国有企业内部审计的国有资本投资运营公司内部审计规制体系新视角展开研究，作者经过深入研究后认为我国现行已经设立或未来将要建立的国有资本运营公司需要建立起的完善内部审计规制体系基本内容主要应包括规范建设、目标导向、责权范围、执业程序、评价改进和配套支持等5 个子系统且需有机融合，提出了发挥内部审计规制体系全面规范与持续制衡违规行为功能应注意的问题，相信该论文作者对国有资本运营管理等问题进行系统和深入的研究能够有益于中国国有资本投资运营公司内部审计监管制度的逐步完善。笔者希望随着我国国有资本投资运营公司实践经历的不断丰富，有更多学者能够结合当今国家经济社会化发展环境的变化及党的十九届以后的二次、三次和四次会议的主题和奋斗目标的要求，对国有经济、国有资本和国有资源监督管理方面不足的若干深层次机制效率改进等问题进行深入研究和积极探索。