政府购买服务的国家农业综合开发项目管理探析

刘 虎，戢肃燕，边保乐（北京中协成工程管理有限公司， 北京 100044）

0 引 言

在国家简政放权、加快政府职能转变的持续推进中，在政府大力推行向社会力量购买服务的形势下，在工程质量、安全生产形势日趋严峻的重压下，在财政资金安全、有效使用的要求下，针对财政投资额大、地域分散和内容繁杂的农业综合开发项目，北京市房山区作为首都农业大区率先采用政府采购的方式，向专业的项目管理公司购买管理服务，以便对其实施专业化、精细化管理。

北京中协成工程管理有限公司有幸承接了北京市房山区 2016年度、2017年度的农业综合开发项目管理工作，涵盖生态综合治理、经济林及设施农业种植基地开发、养殖基地建设和农产品加工等类别的 57 个项目。这些项目分布于房山区 21 个乡镇和街道，生态综合治理面积达 18666.7 ha（28 万亩）之多，涉及财政资金超 10 亿元。经过近 2年的不断实践、改进和提高，目前已形成了一套完善的项目管理体系和管理制度，开创了高效、规范的管理体制。

1 农业综合开发的概念

农业综合开发，是指中央政府为支持农业发展，改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合生产能力和综合效益，由中央及地方财政设立专项资金，对农业资源进行综合开发利用和保护的活动。此类项目的主要任务是加强农业基础设施和生态建设，转变农业发展方式，推进农村第一、第二和第三产业的融合发展，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，带动农业增收，促进农业可持续发展和农业现代化。项目主要包括：高标准农田建设，生态综合治理，中型灌区节水配套改造，经济林及设施农业种植基地、养殖基地建设，农产品加工，农产品流通设施建设和农业社会化服务体系建设等。

2 农业综合开发项目的特点和难点

农业综合开发项目具有点多面广、建设内容杂、社会影响因素多和协调工作量大的特点。项目的难点主要体现在以下几个方面。

（1）项目区分散，高效管理难。房山区位于北京市西南部，平原、丘陵和山区各占三分之一，自然地理条件呈多样化分布。项目分布于不同的乡镇及自然村，尤其是生态综合治理类的项目，一个项目可能涉及多个自然村的几十个地块，并且施工场所在山区，各项目区之间距离较远，不利于进行集中高效的管理。

（2）设计时间紧，因地制宜难。农业综合开发项目在前期规划、设计时，虽然也进行了现场踏勘，但因时间有限，很多内容的设计都是根据当地政府的规划而展开的，无法因地制宜地结合项目村的实际情况，充分考虑受益农户的想法。因此，很多建设内容违背了当地村民的意愿，导致在实施过程中受到村民阻挠的局面，给施工带来极大的困难。

（3）施工时间短，工作任务重。农业综合开发项目的建设周期较短，一般为 1年～2年。为了不影响农民种植和收割庄稼，工程建设期基本安排在秋收后、春种前，在此期间，还要经历冬季停工，真正有效的施工时间极短。部分项目涉及大量的苗木种植，受季节影响极大。

（4）建设内容杂，无统一标准。国家在农业综合开发项目上的投资额大，但由于针对此类项目未制定相关的技术规范和验收标准，所有农业综合开发项目的实施和验收只能参照工民建、水利、市政、园林绿化等相关专业的规范和标准。尽管这些规范、标准对工程质量控制起到了很大的作用，但由于其针对性、适用性和专业性不强而无法涵盖所有的农业综合开发项目。此外，农业综合开发项目没有资料管理规程，给工程档案资料的统一管理带来了困难。

（5）施工管理松，质量控制难。农业综合开发项目与工民建工程、水利工程和市政工程相比，技术含量较低，但危害性、危险性较小。这就给施工单位提供了降低成本、放松管理的理由。项目不仅施工现场管理人员配置较少，而且雇佣的现场工人大多数是当地的闲散人员。这些人员未经专业培训就上岗操作，仅仅根据自己的意愿去实施，不愿服从整体管理，导致工程质量较难控制。

（6）参与单位多，关系协调难。在农业综合开发项目实施过程中参与的单位众多，包括农业综合开发办、设计单位、乡镇主管部门、产业化企业、经济合作社、监理单位、施工单位和项目所在地村委会等，协调各方之间的关系具有较大的难度。

3 农业综合开发项目管理

农业综合开发项目管理是一种新型的项目管理模式，是指当地政府部门为了规范农业综合开发资金和项目管理，保证资金安全有效使用和项目顺利实施，在当地农业综合开发的财政预算中拿出一部分经费，通过合同、委托的方式，向工程监理、项目管理类企业以公开、竞争和择优的形式购买的项目管理服务。

4 农业综合开发项目管理服务工作流程

农业综合开发项目管理从项目批复开始，贯穿项目实施全过程，直到项目竣工验收、完成结算评审和后期的绩效考评（见图 1）。

5 农业综合开发项目管理工作

在项目管理全过程中，为了提高项目管理服务水平、确保项目管理各项工作顺利开展、实现项目管理标准化，承接农业综合开发项目管理工作的北京中协成工程管理有限公司制定了一系列的管理制度。

5.1 项目实施前期

5.1.1 项目动员会议

年度项目批复后，组织各项目实施单位召开年度项目启动会议，传达本年度国家、省、市财政和农业等部门有关农业综合开发项目的最新政策及要求，明确年度工作任务及目标，要求各实施单位制订工作计划，确保年度农业综合开发项目各项工作顺利开展。

5.1.2 实施方案（初步设计文件）审核

依据《项目可行性研究报告》《项目预算评审报告》、财政预算通知单和项目批复文件，对项目实施方案（初步设计文件）进行审核，确保实施方案（初步设计文件）中的建设内容、规模、标准和投资与批复一致。审核合格后，出具审核意见表，交区农业综合开发办公室审批。经批准后，实施单位方可进行招标工作。

5.1.3 施工合同审核

本农业综合开发项目在前期经过了专家评审，不但工程范围和任务非常明确，而且招标时工程实施方案及设计图纸完整、齐全，承包单位能准确确定工程量和施工计划；施工期较短，价格波动不大；财政批复资金已定。因此，农业综合开发施工承包单位要求签订固定总价合同，并且约定：若在实施过程中减少或取消建设内容，则剩余资金由财政收回；若在实施过程中因增加或调整建设内容而增加投资，则超出财政批复的资金部分须由项目管理单位自筹解决。

5.1.4 项目交底会议

施工合同签订后，项目正式开工前，由项目管理部组织实施单位、设计单位、监理单位和施工单位，就年度项目管理工作的最新要求、资金申报制度、变更调整审批制度、竣工验收制度和档案资料整理要求等进行详细交底，以提前做好预控管理工作，确保项目管理标准化、规范化和程序化。

5.2 项目实施阶段

5.2.1 项目日常巡查

项目实施过程中，项目管理工程师会不定期地对项目进行巡视检查，掌握项目实时动态。针对有问题、有困难的项目，详细了解具体情况，及时采取措施协助实施单位解决问题；针对进度滞后的项目，及时分析原因，并且根据经验给予合理化建议，确保项目顺利实施。

5.2.2 工程进度汇报

及时让区农业综合开发办了解、掌握年度各项目的进展情况，协调解决工作中遇到的问题，提高工作效率和工作质量，顺利完成各项工作，项目管理部每周向区农业综合开发办汇报工作。具体内容包括上周工作完成情况、本周工作计划、目前工作上面临的难题和相关问题的解决方案，以及农业综合开发办想了解的其他相关情况等。

5.2.3 工程量抽查复核

工程量是编制工程形象进度报表和执行报账制的基础，而对其抽检复核能进一步保证工程量的准确性，对财政资金的安全支出具有重要意义。工程量的确认主要以监理工程师确认为主；项目管理工程师在监理工程师确认的基础上进行抽检、复核和比较分析后，得出工程量抽检成果表；经实施单位、监理单位、施工单位签字确认后，将其作为支付工程进度款的重要依据。

5.2.4 项目变更调整

项目管理部要求各项目严格执行年度实施计划，不得擅自调整（指项目建设内容、建设地点和建设期限发生变化）或终止。若确实需要进行调整或终止的，则由实施单位组织各参建单位召开会议，讨论变更调整方案，并进行现场实地踏勘。符合变更调整要求的，依据《北京市农业综合开发资金和项目管理办法》（京财农［2016］2955号）第二十九条相关规定，履行调整、备案手续；经主管部门批复后，严格按照批复文件执行。变更调整部分所涉及的资金不得超过批复资金的 30%，变更调整后的新选位置不得在个人、公司等组织承包土地和厂区范围内；变更新增的建设内容造价以最终财政评审结果为准。

2017年中国发行人在境外发行5只绿色债券，其中以欧元计价的绿色债券合计39.5亿欧元，以美元计价的绿色债券合计18.5亿美元，全部约合人民币428.34亿元，同比增长63.57%。

5.2.5 项目资金审批

农业综合开发财政资金严格执行国家有关农业综合开发财务、会计制度，实行专人管理、专账核算和专款专用。项目管理单位为了加强和规范工程款的审批流程，确保财政资金安全支出，制定了严格的资金审批制度。

（1）实施单位在申请财政资金之前，必须确保自筹资金已足额支出。

（2）进度款申请应如实填报工程量报审表和进度款申请表，并附详细的工程量计量清单；所有的申请资料签字、盖章必须齐全。

（3）为防止项目中途终止建设，项目管理部在批复工程进度款时，只批准监理确认的工程进度款的 80%；项目竣工验收合格后最多支付至合同价的 80%，剩余的 20% 待结算评审完成后依据评审结果进行支付。

5.2.6 组织项目培训

为了实现项目管理标准化，项目管理部根据工作需要，不定期地组织实施单位、施工单位的相关人员进行培训学习，尤其在工程资料管理方面，对各项目提出统一要求。此外，在项目实施过程中若出现共性且难以解决的问题，项目管理部会及时向公司反映，由公司技术部门邀请业内专家，针对存在的问题组织相关单位及人员进行集体培训学习，以确保各项工作有序推进。

5.2.7 项目管理日志

5.2.8 项目管理月报

项目管理经理每月组织项目管理工程师编制项目管理月报。项目管理月报的统计周期按自然月进行统计，内容主要包括本月项目实施情况、本月资金支出情况、本月项目管理情况、本月遇到的问题及处理情况、次月项目管理工作重点。项目管理月报的内容要全面、真实地反映项目现状和项目管理工作情况，做到数据准确、重点突出、语言简练，并附必要的表格和图片。项目管理月报编制完成经项目经理签字、盖章后，于次月5日前报送区农业综合开发办公室。

5.3 项目实施后期

5.3.1 项目竣工验收

项目完工后，项目管理部协助区农业综合开发办公室组织各参建单位对项目进行竣工验收。竣工验收的主要内容包括：执行国家农业综合开发规章制度情况，项目建设任务完成情况，主要工程建设的质量情况、资金到位和使用情况，工程运行管理和文档管理情况，等。对于验收中发现的问题，项目管理部须向施工单位提出限期整改要求；对于验收合格的项目，各参建方在竣工验收记录表上签字、盖章进行确认。

5.3.2 项目结算评审

项目竣工验收合格后，依据《北京市农业综合开发资金和项目管理办法》第三十六条相关规定，按要求提供项目相关资料，积极配合审计部门、财政部门的审计、监督和检查。对于提出的疑问，应及时给予解释；需要整改的问题，应按要求整改并及时回复。

5.3.3 竣工资料归档

农业综合开发项目资料是反映工程实体最终成果的重要文件，贯穿于农业综合开发的全过程，随着农业综合开发而同步形成。它既是农业综合开发的重要组成部分，又是农业综合开发的技术成果。由于国家在农业综合开发项目资料管理方面尚未颁布相应的规范、规程，此类项目没有制式表格，因此在项目实施过程中，为了统一管理、确保各项目文档资料的一致性，项目管理部参照监理规程表式，结合房屋建筑工程资料规程、市政公用工程资料规程，制定了一套完整的资料管理用表和清单，并且要求各项目必须按照资料清单顺序分阶段、分类别地编制和上报相关资料；合格后按要求统一组卷、归档、移交和封存。

5.3.4 资产移交

项目结算完成后，项目管理部协助区农业综合开发办公室与实施单位办理资产移交手续，并要求实施单位明确管护主体，建立健全各项运行管护制度，明确管护责任、管护内容和管护要求，以确保项目工程在设计使用期限内正常运行。

6 农业综合开发购买项目管理服务的优势

（1）转变政府工作职能，有利于提高行政效率。政府购买项目管理服务后，便可从原来繁冗、复杂的农业综合开发项目管理工作中解脱出来，以缓解工作压力。同时可以腾出行政资源，更好地履行其他行政职能，进而有利于提高政府的行政效率。

（2）专业人做专业事，有利于提高工程质量。政府部门人员因受专业限制，在农业综合开发项目管理过程中，往往存在专业性不强、效率低下等问题；而经过招标投标选择的项目管理单位拥有专业的技术人员，组成专业团队管理工程项目，更有利于提高工程质量。

（3）进行项目全过程管理，实施依法合规。项目从立项、实施、完成到验收、结算、审计的全过程进行协调管理，充分体现了专业化管理的主观能动性，有利于从源头发现问题，及时提醒有关主管部门进行纠偏，使项目在立项、实施、结算和资金拨付等各环节做到依法合规。

7 农业综合开发项目管理的效果

2018年，北京中协成工程管理有限公司配合北京市房山区农业综合开发办公室接受了北京市农业综合开发项目督查组对 2016年度、2017年度房山区农业综合开发项目为期两个月的审查、考评。不仅向房山区农业综合开发办交出了一份满意的答卷，还得到了房山区农业综合开发办及区财政局领导的高度认可，取得了优异的成绩。实践证明，在农业综合开发项目实施中委托项目管理公司进行项目管理，不但可以提高工作效率、加快工程进度、有效控制投资，还能有效提高项目的综合效益。

8 结 语

政府购买农业综合开发项目管理服务，不仅提高了项目的管理水平，充分发挥了项目的综合效益，确保了财政资金的安全有效支出，而且对推进政府职能转变、提高行政工作效率具有积极作用。此外，政府购买项目管理服务帮助部分监理企业拓展了新的业务空间，对其加快服务转型也起到了积极的推动作用。